REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U RIJECI

[adresa] L 5

Poslovni broj: Us I-1013/2024-16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Rijeci, po sucu dr. sc. Alenu Rajku, uz sudjelovanje zapisničarke Đeni Broznić, u upravnom sporu tužitelja Instituta za poljoprivredu i turizam (OIB: 03850982961), Poreč, Karla Huguesa 8, kojeg zastupa opunomoćenica Mia Mihelčić (OIB: [osobni identifikacijski broj]), odvjetnica u Rijeci, Užarska 17, protiv tuženika Ministarstva poljoprivrede, šumarstva i ribarstva (OIB: 76767369197), Zagreb, Ulica grada Vukovara 78, radi dodjele potpore, 19. svibnja 2025.,

p r e s u d i o  j e

Odbija se tužbeni zahtjev radi poništenja rješenja Ministarstva poljoprivrede, šumarstva i ribarstva, KLASA: UP/II-034-08/23-01/1053, URBROJ: 525-04/122-24-3 od 6. lipnja 2024., radi poništenja odluke Agencije za plaćanja u poljoprivredi, ribarstvu i ruralnom razvoju, KLASA: 440-12/21-10-02/0006, URBROJ: 343-1601/01-23-030 od 1. rujna 2023., te radi naknade troškova ovog upravnog spora.

Obrazloženje

1. Odlukom Agencije za plaćanja u poljoprivredi, ribarstvu i ruralnom razvoju, KLASA: 440-12/21-10-02/0006, URBROJ: 343-1601/01-23-030 od 1. rujna 2023. tužitelju je, na temelju pozitivno ocijenjenog drugog dijela zahtjeva za potporu, dodijeljen maksimalni odobreni iznos potpore od 91.366,18 eura za podmjeru 10.2. „Potpora za očuvanje, održivo korištenje i razvoj genetskih izvora u poljoprivredi“ u skladu s Tablicom troškova i izračuna potpora koja se nalazi u Prilogu 1 odluke i čini njezin sastavni dio (t. I. izreke odluke). Nadalje, nakon provedene administrativne kontrole zahtjeva za potporu iz točke I. odluke zatraženi iznos potpore od 243.706,56 eura umanjen je za sveukupno 152.340,38 eura (t. II.). Točkama III. i IV. odluke određeni su donošenje odluke i isplati, odnosno mogućnost podnošenja zahtjeva za isplatu predujma. Pritom su primijenjene sljedeće stope korekcije: jedinstvena stopa financijske korekcije od 100% na sve provedene postupke jednostavne nabave navedene u točkama 4. (poljoprivredna mehanizacija) i 6. (laboratorijska oprema) odjeljka A) Odluke; stopa financijske korekcije od 25% na provedeni postupak javne nabave za predmet nabave „Traktor”; stopa financijske korekcije od 25% na provedeni postupak jednostavne nabave za predmet nabave „Kašete”; stopa financijske korekcije od 25% na obje grupe predmeta nabave u sklopu provedenog postupka jednostavne nabave „Nabava kemikalija i potrošnog laboratorijskog materijala - Grupa I: Potrošni materijal, Grupa 2: Kemikalije”; stopa financijske korekcije od 25% na provedeni postupak jednostavne nabave za predmet nabave „Mini hladnjača za čuvanje uzoraka"; stopa financijske korekcije od 25% na provedeni postupak jednostavne nabave za predmet nabave „Poljoprivredna oprema - grupa 4: Mreža za berbu maslina”; stopa financijske korekcije od 25% na provedeni postupak jednostavne nabave za predmet nabave „Oprema za navodnjavanje"; stopa financijske korekcije od 25% na provedeni postupak jednostavne nabave za predmet nabave „Nabava panel zaštitne ograde”; stopa financijske korekcije od 25% na sve tri grupe predmeta nabave u sklopu provedenog postupka jednostavne nabave „Računalna oprema - Grupa 1: Nabava stolnih računala, Grupa 2: Nabava prijenosnih računala, Grupa 3:

Nabava servera”; stopa financijske korekcije od 25% na obje grupe predmeta nabave u sklopu provedenog postupka jednostavne nabave „Nabava senzora za praćenje meteoroloških uvjeta (2 grupe nabave)”; stopa financijske korekcije od 25% na provedeni postupak jednostavne nabave za predmet nabave „SET UPS uređaja”.

2. Rješenjem tuženika, KLASA: UP/II-034-08/23-01/1053, URBROJ: 525- 04/122-24-3 od 6. lipnja 2024. odbijena je žalba tuženika izjavljena protiv prvostupanjske odluke. Tuženik obrazlaže, u bitnome, sljedeće:

„Vrstu nepravilnosti br. 2. „Umjetna podjela ugovora o radovima/uslugama/nabavi robe” Smjernice opisuju kao: „Projekt u vezi s radovima ili predložena nabava određene količine robe i/ili usluga umjetno je podijeljena na više ugovora, a kao posljedica toga svaki ugovor za dio radova/robe/usluga ispod je praga iz direktiva, čime se sprječava njegova objava u Službenom listu Europske unije za cijelu skupinu predmetnih radova, usluga ili robe, a vezano za navedeno, također je određeno da se isti pristup mutatis mutandis može primijeniti na ugovore koji podliježu nacionalnim pravilnima o javnoj nabavi kod kojih je umjetna podjela radova/robe/usluga spriječila njihovo objavljivanje propisano tim pravilnima. Za navedenu nepravilnost određena stopa ispravka od 100% uz mogućnost umanjenja na 25% u slučaju da je objava izvršena drugim odgovarajućim sredstvom. Vrstu nepravilnosti br. 9. „U obavijesti o nadmetanju nisu objavljeni kriteriji za odabir ponude ni/ili kriteriji za dodjelu ugovora (ni njihovi ponderi) ili uvjeti za izvršenje ugovora ili tehničke specifikacije ili kriteriji za dodjelu ugovora i njihovi ponderi nisu dovoljno detaljno opisani ili nisu dostavljena/objavljena pojašnjenja/dodatne informacije.” Smjernice opisuju kao: „(a) U obavijesti o nadmetanju nisu objavljeni kriteriji za odabir ponude ni/ili kriteriji za dodjelu ugovora (ni njihovi ponderi)." te za navedeni opis predviđaju stopu ispravka od 25% te također navedenu nepravilnost opisuju kao: „(b) U obavijesti o nadmetanju nisu objavljeni uvjeti za izvršenje ugovora ili tehničke specifikacije. (c) U obavijesti o nadmetanju ni u natječajnim specifikacijama nisu dovoljno detaljno opisani kriteriji za dodjelu ugovora ni njihov ponder, čime se neopravdano ograničava tržišno natjecanje (tj. nedostatak dovoljnih detalja mogao je imati odvraćajući učinak na potencijalne ponuditelje). (d) Pojašnjenja ili dodatne informacije (u vezi s kriterijima za odabir/dodjelu) koje je pružio javni naručitelj nisu priopćene svim ponuditeljima ili objavljene." za koji opis predviđaju stopu ispravka od 10%.

Smjernicama je u opisu nepravilnosti br. 11. navedeno da se isto odnosi na kriterije ili uvjete koji, unatoč tomu što nisu diskriminirajući na osnovi nacionalnih/regionalnih/lokalnih preferencija, svejedno gospodarskim subjektima ograničavaju pristup određenom postupku javne nabave, a kao primjer mogu poslužiti sljedeći slučajevi: 1. slučajevi u kojima su minimalne razine sposobnosti za određeni ugovor povezane s predmetom ugovora, ali nisu razmjerne predmetu ugovora; 2. slučajevi u kojima su, tijekom ocjene ponuditelja/natjecatelja, kriteriji za odabir ponude upotrijebljeni kao kriteriji za dodjelu ugovora; 3. slučajevi u kojima se zahtijevaju određene trgovačke oznake/marke/standardi, osim ako se takvi zahtjevi odnose na dodatni dio ugovora, a potencijalni učinak na proračun EU-a je samo formalne prirode (vidjeti odjeljak 1.4.), za navedeni Opis nepravilnosti predviđena je stopa ispravka od 10%. Slučajevi u kojima su primijenjeni ograničavajući kriteriji/uvjeti/specifikacije, ali je i dalje osigurana minimalna razina tržišnog natjecanja, tj. određeni je broj gospodarskih subjekata podnio ponude koje su prihvaćene te su ispunile kriterije za odabir, za navedeni Opis nepravilnosti predviđena je stopa ispravka od 5%. Slučajevi u kojima minimalne razine sposobnosti za određeni ugovor očito nisu povezane s predmetom ugovora ili slučajevi u kojima su razlozi za isključenje, kriteriji za odabir i/ili dodjelu ili uvjeti za izvršenje ugovora doveli do situacije u kojoj samo jedan gospodarski subjekt može podnijeti ponudu, a taj se ishod ne može opravdati tehničkim posebnostima predmetnog ugovora, za navedeni Opis nepravilnosti predviđena je stopa ispravka od 25%.

Vrstu nepravilnosti br. 14. „Kriteriji za odabir (ili tehničke specifikacije) izmijenjeni su nakon otvaranja ponuda ili su netočno primijenjeni." Smjernice opisuju kao: „Kriteriji za odabir (ili tehničke specifikacije) izmijenjeni su ili netočno primijenjeni tijekom faze odabira, što je dovelo do prihvaćanja odabranih ponuda koje nisu trebale biti prihvaćene (ili odbijanja ponuda koje su trebale biti prihvaćene) da se poštovalo objavljene kriterije za odabir." te predviđaju stopu ispravka od 25% bez mogućnosti smanjenja iste.

Vrstu nepravilnosti br. 15. „Ocjenjivanje ponuda primjenom kriterija za odabir ponude koji se razlikuju od kriterija navedenih u obavijesti o nadmetanju ili natječajnim specifikacijama ili ocjenjivanje primjenom dodatnih kriterija za odabir ponude koji nisu objavljeni." Smjernice opisuju kao: „Kriteriji za dodjelu (ili odgovarajući potkriteriji ili ponderi) navedeni u obavijesti o nadmetanju ili natječajnim specifikacijama 1. nisu poštovani tijekom ocjene ponuda, ili su 2. u toj ocjeni upotrijebljeni dodatni kriteriji za dodjelu koji nisu objavljeni" te za navedeni Opis predviđaju stopu ispravka od 10%, a također navedenu nepravilnost opisuju kao: "Ako su dva prethodno navedena slučaja imala diskriminirajući učinak (na temelju neopravdanih nacionalnih/regionalnih/lokalnih preferencija), to se smatra ozbiljnom nepravilnošću" te za navedeni Opis predviđaju stopu ispravka od 25%.

Vrstu nepravilnosti br. 16. „Nedostatni revizijski trag za dodjelu ugovora" Smjernice opisuju kao: „Relevantna dokumentacija (utvrđena u primjenjivim odredbama direktiva) nije dovoljna za opravdanje dodjele ugovora, što dovodi do nedostatka transparentnosti. te za navedeni Opis predviđaju stopu ispravka od 25%, a također navedenu nepravilnost opisuju kao: „Odbijanje pristupa relevantnoj dokumentaciji ključna je nepravilnost jer javni naručitelj ne pruža dokaze da je postupak nabave proveden u skladu s primjenjivim pravilima." te za navedeni Opis predviđaju stopu ispravka od 100%.

(…)

U odnosu na uvodne žalbene navode Korisnika kojima ističe da su donošenjem Odluke o rezultatu administrativne kontrole i odobrenjem plana nabave Korisniku odobrene predložene vrste postupaka za pojedine nabave, Ministarstvo ukazuje kako je isključivo na Korisniku odgovornost da postupke nabave provodi sukladno odredbama ZJN-a, Pravilnika i Natječaja te se ukazuje da se kontrola provedenih postupaka nabave provodi, sukladno odredbi članka 28. Pravilnika podtočki 2.11. i podtočki 2.12. Natječaja, u okviru administrativne kontrole drugog dijela zahtjeva za potporu koja uključuje kontrolu opravdanosti troškova, a kako je Agencija za plaćanja u Korisnikovu slučaju i postupila.

Nadalje, u odnosu na utvrđene nepravilnosti br. 2. Smjernica „Umjetna podjela ugovora o radovima/uslugama/nabavi robe", vezano za nabavu 4.) poljoprivredne mehanizacije i 6.) laboratorijska oprema iz točke A obrazloženja Odluke, Ministarstvo u cijelosti nalazi pravilnim utvrđenja Agencije za plaćanja radi kojih je utvrdila postojanje nepravilnosti br. 2. Smjernica. Za razliku od žalbenih navoda Korisnika i Korisnikovog obrazloženja u odgovoru na zahtjeva za dopunu/ispravak/obrazloženje, koji se u bitnom svode na navode kako objedinjeni postupci nabave ne bi imali nikakvog pozitivnog učinka na predmetne nabave te da predmetna robe ne predstavlja po ničemu objektivnu cjelinu, Ministarstvo nalazi da je Agencija za plaćanja pravilno provela analizu predmetnih nabava, te je pravilno temeljem pregleda EOJN utvrdila da su drugi javni naručitelji provodili postupke javne nabave podijeljene na grupe predmeta nabave kada su nabavljali robu tj. poljoprivrednu mehanizaciju i laboratorijsku opremu odnosno robu sličnu predmetima nabave koje je Korisnik nabavljao, Stoga, Ministarstvo pravilnim nalazi zaključak Agencije za plaćanja da je Korisnik na opisani način neopravdano dijelio predmete nabave na više jednostavnih nabava za koje je trebao provesti javnu nabavu sukladno članku 203. ZJN-a kojim je propisano da javni naručitelj određuje predmet nabave na način da predstavlja tehničku, tehnološku, oblikovnu, funkcionalnu ili drugu objektivno odredivu cjelinu, uvažavajući pri tome mogućnost predviđenu člankom 204. ZJN-a odnosno mogućnost podjele predmeta nabave na grupe. Isto tako, pravilno Agencija za plaćanja u Odluci ističe da malčer, sijačica i freza po svojoj vrsti i namjeni jesu poljoprivredni strojevi/mehanizacija jednako kao i traktor koji je nabavljen putem otvorenog postupka javne nabave te da činjenica i okolnost na kojem traktoru će se koristiti malčer, sijačica i freza nije od utjecaja na određivanje predmeta nabave sukladno članku 203. ZJN. U odnosu na nepravilnosti iz točke B obrazloženja Odluke utvrđene u provedenom postupku jave nabave za predmet nabave „Traktor", Ministarstvo nalazi kako je pravilno Agencija za plaćanja za prvu utvrđenu nepravilnost br. 9. Smjernica utvrdila da je Korisnik u točki 4.3. l. DON-a pod uvjetima tehničke i stručne sposobnosti i njihove minimalne razine, odnosno iskustva potrebnog za izvršenje ugovora, propisao samo da iskustvo dokazuje popisom glavnih isporuka izvršenih u godini u kojoj je započeo postupak javne nabave i tijekom tri godine koje prethode toj godini, dok nije propisano koja je to razina iskustva potrebna za izvršenje ugovora, nije propisao da se traži iskustvo isto ili slično predmetu nabave, nije propisao što će se smatrati sličnim predmetu nabave, nije propisao minimalnu vrijednost izvršene isporuke robe koja se traži.

Suprotno žalbenim navodima Korisnika da je jedini njegov propust u odnosu na predmetnu korekciju taj što nije naveo da roba mora biti ista ili slična predmetu nabave, pravilno Agencija za plaćanja ukazuje, da zbog naprijed navedenih nedostataka u DON-u, uvjet tehničke i stručne sposobnosti nije propisan na jasan, precizan, razumljiv i nedvojben način koji bi omogućio podnošenje usporedivih ponuda. Odnosno, nepostojanje jasno formiranog uvjeta tehničke i stručne sposobnosti onemogućuje podnošenje usporedivih ponuda, slijedom čega nije moguće izvršiti pregled i ocjenu ponuda na jednak način čime su povrijeđene su odredbe članka 200. stavka 1. ZJN-a kojima je propisano da DON mora biti jasna, precizna, razumljiva i nedvojbena te izrađena na način da omogući podnošenje usporedivih ponuda. Stoga je prema mišljenju Ministarstva pravilno Agencija za plaćanja zaključila da se radi o nepravilnosti br. 9. Smjernice te je pravilno odredila primjenu financijske korekcije od 25%. U odnosu na drugu utvrđenu nepravilnost br. 9. Smjernica Ministarstvo također nalazi pravilnim utvrđenja Agencije za plaćanja da u točki 4.3.2. DON-a pod uvjetima tehničke i stručne sposobnosti i njihove minimalne razine, odnosno pod podacima o angažiranim tehničkim stručnjacima/Obrazovne i stručne kvalifikacije, Korisnik nije propisao koji tehnički stručnjak ili stručnjaci se traže, nije propisao koje obrazovne kvalifikacije ili stručno iskustvo isti moraju posjedovati, nije propisao koji dokaz uvjerenje/certifikat/diplomu ili drugi jednakovrijedan dokaz isti moraju posjedovati. Isto tako, pravilno Agencija za plaćanja ukazuje da je Korisnik, umjesto jasno formiranog uvjeta koji se sukladno naslovu točke 4.3.2. DON-a trebao odnositi na stručnjaka ili više njih potrebnih za uredno izvršenje predmeta nabave, propisao samo način dokazivanja, ali koji se ne odnosi na stručnjake već na raspolaganje ovlaštenim servisom. Nepostojanje jasno formiranog uvjeta tehničke i stručne sposobnosti onemogućuje podnošenje usporedivih ponuda slijedom čega nije moguće izvršiti pregled i ocjenu ponuda na jednak način. Iz teksta predmetne točke 4.3.2. DON-a prvenstveno nije jasno traži li se raspolaganje tehničkim stručnjakom i kakvih točno kvalifikacija ili raspolaganje ovlaštenim servisom da bi se sukladno navedenom mogao izvršiti pregled i ocjena ponuda, odnosno povrijeđene su odredbe članka 200. stavka 1. ZJN-a kojima je propisano da DON mora biti jasna, precizna, razumljiva i dvojbena te izrađena na način da omogući podnošenje usporedivih ponuda. Stoga je pravilan zaključak Agencije za plaćanja da je Korisnik propustio jasno odrediti uvjet i stoga je pravilno Agencija za plaćanja zaključila da se radi o nepravilnosti br. 9. Smjernice te je pravilno odredila primjenu financijske korekcije od 25%.

Nadalje, u odnosu na treću utvrđenu nepravilnost br. 11. Smjernica i četvrtu utvrđenu nepravilnost br. 9. Smjernica u predmetnoj javnoj nabavi, iz žalbe Korisnika proizlazi da isti priznaje greške radi kojih je Agencija za plaćanja utvrdila predmetne nepravilnosti, međutim Korisnik zahtjeva umanjenje financijske korekcije sa određenih na najnižu razinu. Budući da je Smjernicama propisano da kada se u jednom postupku nabave otkrije više nepravilnosti, Stope ispravaka se ne zbrajaju, već se najozbiljnija nepravilnost uzima se kao pokazatelj za donošenje odluke o stopi ispravka te budući da je prethodno već utvrđeno da je Agencija za plaćanja za prvu i drugu utvrđenu nepravilnost pravilno odredila primjenu financijske korekcije od 25%, Ministarstvo neće ispitivati mogućnost umanjenje Stope financijske korekcije za treću i četvrtu utvrđenu nepravilnost jer isto nije od utjecaja za drugačije rješavanje žalbe Korisnika. Zaključno, u odnosu na petu utvrđenu nepravilnost br. 16. Smjernica Ministarstvo nalazi da je pravilno Agencija za plaćanja utvrdila, temeljem uvida u Zapisnik o pregledu i ocjeni ponuda (URBROJ: 0147-21-995), od 22. studenog 2021., da Korisnik samo izvršio preliminarnu provjeru putem ESPD obrasca sukladno točki 4.3.1. DON, dok nije izvršio preliminarnu provjeru putem ESPD obrasca te nije preliminarno utvrdio nepostojanje nepostojanja osnova za isključenje te ispunjenje traženih kriterija za odabir gospodarskog subjekta kako slijedi:

- nije vidljiva preliminarna provjera putem ESPD obrasca sukladno točki 3.2. DON-a radi utvrđivanja nepostojanje osnova za isključenje (iz točke 3.1.1 i 3.1.2);

- nije vidljiva preliminarna provjera putem ESPD obrasca sukladno točki 4.1.1.. DON-a radi utvrđivanja ispunjavanja uvjeta sposobnosti za obavljanje profesionalne djelatnosti;

- nije vidljiva preliminarna provjera putem ESPD obrasca sukladno točki 4.3.2. DON-a radi utvrđivanja ispunjavanja uvjeta tehničke i stručne sposobnosti (obrazovne i stručne kvalifikacije tehničkih stručnjaka).

Naime, pravilno je Agencija za plaćanja utvrdila kako je Korisnik za oba ponuditelja provjeru nepostojanja osnova za isključenje iz točke 3.1.1 i 3.1.2. DON-a te ispunjenje uvjeta sposobnosti iz točke 4. 1.1. DON-a izvršio putem dohvaćenih dokaza dok je uvjet sposobnosti iz točke 4.3.2. DON-a provjerio putem dokaza koji su ponuditelji bili obvezni dostaviti odmah uz ponudu. Isto tako, pravilno Agencija za plaćanja ukazuje da je Korisnik u DON-u propisao da će zatražiti, prije donošenja odluke o odabiru od gospodarskog subjekta (ponuditelja) koji je podnio ekonomski najpovoljniju ponudu, dostavu ažuriranih popratnih dokaza, a da iz postupanja Korisnika proizlazi da je u potpunosti zanemario svrhu preliminarnog dokazivanja koju je propisao zakonodavac što iz činjenice da dostavljene ESPD obrasce nije pregledavao niti koristio sukladno njihovoj svrsi, što iz činjenice da je tražio dostavu dokaza odmah uz ponudu.

U žalbom pobijanoj Odluci Agencija za plaćanja je prema mišljenju Ministarstva pravilno otklonila navode Korisnika iz zatraženog obrazloženja, a koji se podudaraju sa žalbenim navodima kojima Korisnik osporava predmetnu nepravilnost. Naime, pravilno Agencija za plaćanja ukazuje da je da je propust Korisnika doveo do toga da ponuditelji nisu pravilno popunili ESPD obrazac jer Korisnik prilikom kreiranja ESPD obrasca nije označio dijelove koji se moraju ispuniti sukladno odredbama DON-a. Budući da Korisnik nije izvršio preliminarnu provjeru nepostojanja osnova za isključenje i ispunjavanja uvjeta sposobnosti sukladno odredbama dokumentacije o nabavi tako nije niti uvidio da dijelovi ESPD oba ponuditelja uključujući i odabranog nisu ispunjeni. Utvrđene nedostatke Korisnik nije otklonio primjenom instituta pojašnjenja i upotpunjavanja sukladno čanku 293. ZJN prije nego je pristupio provjeri putem dokaza. Radi svega navedenoga Ministarstvo utvrđuje da je pravilno Agencija za plaćanja utvrdila da opisano postupanje Korisnika predstavlja nepravilnost br. 16. Smjernica „Nedostatni revizijski trag za dodjelu ugovora".

U odnosu na žalbeni navod Korisnik da se u konkretnom slučaju ne radi o nepravilnosti br. 16. Ministarstvo ukazuje da je u Smjernicama navedeno da su u odjeljku 2. opisane najčešće uočene vrste nepravilnosti, da popis nije iscrpan, a ostale nepravilnosti trebalo bi uklanjati, kada je to moguće, analogno vrstama nepravilnosti koje su utvrđene u ovim Smjernicama. Naprijed navedeno postupanje Korisnika odgovara nepravilnosti br. 16. Smjernica koje u opisu nepravilnosti navode: „Relevantna dokumentacija (utvrđena u primjenjivim odredbama direktiva) nije dovoljna za opravdanje dodjele ugovora, što dovodi do nedostatka transparentnosti. ", a za koji opis nepravilnosti Smjernice predviđaju stopu korekcije od 25%. U odnosu na utvrđene nepravilnosti u provedenim postupcima jednostavnih nabava utvrđenih u obrazloženju žalbom pobijane Odluke pod točkama od C.1.) do C.9.), Ministarstvo prije svega ukazuje da su osnovani žalbeni navodi kojima Korisnik pobija pravilnost utvrđenja nepravilnosti br. 11. Smjernica jer je Korisnik propustio propisati adekvatan način dokazivanja nepostojanja osnova za isključenje iz članka 251. ZJN-a. Naime, Prilogom 10. Natječaja propisano je da Poziv na dostavu ponude/dokumentacija o nabavi (DON) mora sadržavati, između ostaloga, i osnove za isključenje gospodarskog subjekta sukladno članku 251 252. ZJN, međutim nisu propisani dokazi kojima se utvrđuju navedene okolnosti. Isto tako, Prilogom 10. Natječaja propisano je da je dozvoljeno propisati i dodatne osnove za isključenje ali je pri tome potrebno paziti da se jasno propišu uvjeti i način dokazivanja kao i konkretan adekvatan dokaz. Stoga, Ministarstvo zaključuje da propisi na temelju kojih je Korisnik proveo predmetne jednostavne nabave, suprotno zaključku Agencije za plaćanja, ne propisuju obvezu Korisnika da osnove za isključenje gospodarskog subjekta iz članka 251, i 252. ZJN-a, utvrđuje u skladu sa odredbama članka 265. st. 1. i st. 2. ZJN-a. Radi navedenoga Ministarstvo je mišljenja da je Agencija za plaćanja pogrešno utvrdila postojanje nepravilnosti br. 11. Smjernica jer je Korisnik propustio propisati adekvatan način dokazivanja nepostojanja osnova za isključenje iz članka 251. ZJN-a, u skladu sa odredbama članka 265. st. 1 i st. 2. ZJN-a.

Međutim, u odnosu na utvrđenu nepravilnost br. 16. u obrazloženju žalbom pobijane Odluke pod točkama od C.1.) do C.9.), a koja se odnosi na utvrđenje Agencije za plaćanja da u Izvješćima povjerenstva nisu vidljive provjere uvjeta propisanih Pozivom na dostavu ponuda, Ministarstvo smatra da je Agencija za plaćanja pravilno utvrdila postojanje nepravilnosti. Naime, pravilno Agencija za plaćanja u obrazloženju upućuje na odredbe Priloga 10. Natječaja kojima je izričito propisano da se pregled i ocjena ponuda izvršavaju temeljem uvjeta koji su bili propisani u Pozivu/DON. Isto tako je propisano daje potrebno izraditi zapisnik koji će jasno sadržavati sve uvjete propisane Pozivom/DON kao i analitički prikaz ocjene uvjeta za svakog ponuditelja koji je dostavio ponudu te da svaka odluka koja je donesena tijekom pregleda i ocjene mora biti obrazložena u zapisniku te sadržavati dokumentaciju u prilogu kao popratni dokaz izvršenih provjera. Agencija za plaćanja je provela analizu svih Izvješća povjerenstva za nabave navedene pod točkama od C.1.) do C.9.) obrazloženja žalbom pobijana Odluke te utvrdila i pobrojala koje sve uvjete propisane Pozivima na dostavu ponuda navedena Izvješća ne sadržavaju. Isto tako pravilno se Agencija za plaćanja očitovala na primjedbu koju Korisnik ponavlja u žalbi kada navodi kako je u zapisnicima povjerenstva konstatirano da je ponuda kompletna i pravovaljana i daje to je sasvim dovoljno, jer naprijed navedena odredba Priloga 10. Natječaja nedvojbeno propisuje da zapisnik o pregledu i ocjeni ponuda treba sadržavati sve uvjete propisane Pozivom/DON kao i analitički prikaz ocjene uvjeta za svakog ponuditelja koji je dostavio ponudu, a što Korisnik nije poštovao.

Radi svega navedenoga Ministarstvo utvrđuje da je pravilno Agencija za plaćanja utvrdila da opisano postupanje Korisnika predstavlja nepravilnost br. 16. Smjernica „Nedostatni revizijski trag za dodjelu ugovora” te je pravilno, kako je i propisano Smjernicama odredila financijsku korekciju od 25% u svim jednostavnim nabavama navedenim u obrazloženju žalbom pobijane Odluke pod točkama od C.1.) do C.9.). Radi načela ekonomičnosti, zbog propisanog u Smjernicama da kada se u jednom u jednom postupku nabave otkrije više nepravilnosti, najozbiljnija nepravilnost se uzima kao pokazatelj za određivanje stope ispravka, te zbog činjenice da je prethodno utvrđeno kako ja Agencija za plaćanja pravilno utvrdila postojanje nepravilnosti br. 16. Smjernica u svim jednostavnim nabavama navedenim pod točkama od C.1.) do C.9.) obrazloženja žalbom pobijane Odluke, Ministarstvo nije analiziralo pravilnost ostalih utvrđenih nepravilnosti u navedenim jednostavnim nabavama jer isto nije od utjecaja za donošenje drugačijeg rješenja o žalbi Korisnika.“

3. Tužitelj osporava zakonitost tuženikove odluke i predlaže poništiti drugostupanjsko rješenje i prvostupanjsku odluku. Traži i naknadu troškova spora, u ukupnom iznosu od 5.000,00 eura (PDV uključen), uvećano za sudske pristojbe.

3.1. Tužitelj u tužbi tvrdi, u bitnome, sljedeće (izostavljena su posebna označavanja teksta):

„AD 2.1. O „umjetnoj“ podjeli ugovora o javnoj nabavi robe

(…)

S time u vezi – tužitelj je pojasnio (naveo objektivne razloge) iz kojih je proveo postupke jednostavne nabave kod nabave, primjerice – laboratorijske opreme, a otvoreni postupak javne nabave kod nabave traktora.

Prije svega, valja naglasiti da se financijske korekcije sukladno Prilogu 8. imaju tumačiti, a podredno i primijeniti na temelju – europskih propisa, u ovome slučaju navedenih članaka - Članak 8. stavak 4. Direktive 2014/23/EU, Članak 5. stavak 3. Direktive 2014/24 / EU, Članak 16. stavak 3. Direktive 97/100.

U ovome kontekstu u nedostatku definicije što predstavlja „umjetnu podjelu“ – valja razmotriti činjenice i okolnosti svakog pojedinog slučaja, budući da upravo navedeno propisuje Direktiva.

Direktivom je propisano da nabava ne smije biti podijeljena s ciljem njezina izuzimanja iz područja primjene same Direktive, ako za to ne postoje objektivni razlozi. Prema tome, sud bi u konkretnom slučaju trebao utvrditi postoje li ili ne postoje objektivni razlozi za postupanje tužitelja koji je za nabavu pojedine vrste robe koja je bila predmet nabave proveo postupak javne nabave, a za nabavu druge vrste robe proveo postupak jednostavne nabave.

Mogućnost grupiranja predmeta nabave valja promatrati od slučaja do slučaja, a na naručitelju je da podijeli predmet nabave u funkcionalnu ili drugu objektivno odredivu cjelinu.

Prema tome, tužitelj ističe da nije došlo ni do kakve „umjetne“ podjele predmeta nabave, već da se radi o različitom pravnom shvaćanju što čini jednu objektivnu, logičnu i funkcionalnu cjelinu koja zajedno čini jedan predmet nabave, u smislu članka 203. ZJN-a.

Iz navedenoga je razloga tužitelj provodio odvojene postupke jednostavne nabave, a ne jedan otvoreni postupak javne nabave. Navedeno obrazloženje bi sud imao cijeniti, odnosno, na temelju navedenoga obrazloženja utvrditi radi li se, u smislu Direktive o objektivnim razlozima. Radi se, dakle, o pravnom pitanju.

(…)

AD 2.2. O Odluci o rezultatu administrativne kontrole

(…)

APPRRR je donošenjem Odluke o rezultatu administrativne kontrole zahtjeva za potporu KLASA: 440-12/21-10-02/0006, URBROJ: 343-1601/01-21-002 od 10. studenog 2021. prihvatio plan nabave tužitelja u kojemu je bila predviđena vrsta postupka koja se ima provesti za nabavu pojedine vrste robe.

(…)

U ovome slučaju je APPRRR–u jednoj fazi postupka odobrilo provođenje određenih postupaka, da bi tužitelja u kasnijoj fazi u sklopu koje je imao kontrolirati provedbu postupka javne nabave (a ne predviđenu vrstu postupka) “kaznio” upravo zbog vrste postupka (koja je prethodno odobrena!).

(…)

Ovakvim postupanjem povrijeđeno je pravo tužitelja da ostvari svoja legitimna očekivanja u postupku, obzirom da je u jednoj od faza postupka istome odobreno određeno postupanje, da bi kasnije to isto postupanje bilo sankcionirano. (…)

AD 2) Nepravilnost iz točke B obrazloženja Odluke za predmet nabave “Traktor” AD 2.1. propisivanje uvjeta tehničke sposobnosti

(…)

Prije svega, tužitelj ističe da nije jasno iz kojega razloga je APPRRR smatralo, a tuženik potvrdio da bi predmetni kriterij bio nejasno propisan, pa bi navedeno predstavljalo osnovno meritorno pitanje.

(…)

Dakle, upravo je navedeno kao argument naveo tuženik u obrazloženju pobijanoga Rješenja – „da uvjet tehničke i stručne sposobnosti nije propisan na jasan, precizan, razumljiv i nedvojben način“ (str. 30.-31. pobijanoga Rješenja), prema tome, valjalo je primijeniti nižu stopu korekcije (10%), a ne stopu u visini 25%.

Kada se govori o kriterijima tehničke i stručne sposobnosti, člankom 268. stavkom 6. ZJN-a propisano je da javni naručitelj može odrediti i blaže uvjete. (…)

Izrađen, nije jasno kako je tužitelj kao javni naručitelj u konkretnom slučaju imao propisati kriterije za odabir tako da budu jasni (ako bi se prihvatio argument tuženika da navedeni kriteriji nisu jasno propisani, što tužitelj osporava), a da kriteriji ne budu stroži, pa da time ne počini bitnu povredu u smislu članka 404. ZJN-a, te na taj način „otvori“ prostor za ulaganje žalbe.

(…)

AD 2.2. propisivanje uvjeta stručne sposobnosti

(…)

Ponovno, tužitelj smatra da je jasno da je prilikom propisivanja citiranih uvjeta natječajem tražio da gospodarski subjekt raspolaže uvjerenjem/dokazom da ima zaposlenog djelatnika u vlastitom ovlaštenom servisu ili vanjskog suradnika - stručne osobe kooperantskog ovlaštenog servisa.

Navedeno bi se moglo dokazati širokim spektrom dokumentacije – primjerice – školskom svjedodžbom gospodarskog subjekta da je završio određenu strukovnu školu koja bi ga kvalificirala za obavljanje servisa/popravka traktora (dakle, po logici stvari mora se raditi o automehaničarskoj ili drugoj tehničkoj školi), ili dostavom dokaza o određenoj edukaciji, ili ugovorom o poslovnoj suradnji s obrtom koji se bavi servisiranjem traktora (što se primjerice, može provjeriti uvidom u obrtni registar). Tužitelj smatra da je navedeno jasno po prirodi stvari.

(…)

AD 3) Nepravilnost iz točke 16. Smjernica

(…)

Tužitelj smatra da u konkretnom slučaju njegovim postupanjem nije oprimjerena navedena nepravilnost.

U tabličnom dijelu analize ponuda razvidno je da se navodi da je pregledan ESPD obrazac riječju “DA”. Uz potpise stručnog povjerenstva za provedbu natječaja – tužitelj smatra da predmetni navod predstavlja prihvatljiv revizijski trag.

Kod ponuditelja „Fortuna Agro“ tužitelj je smatrao da je dokumentacija priložena ponudi dostatna i prihvatljiva, budući da je navedeni ponuditelj naveo dvije stranice referenci prodanih traktora ili sličnih poljoprivrednih strojeva.

(…)

Prema tome, zbog činjenice da navedeni ponuditelj u ESPD obrascu nije označio kvačicom “NE” upis u strukovni registar – tužitelj nije smatrao navedeno pogrešnim pri ispunjavanju obrasca jer je navedeno društvo upisano u sudski registar, a iz ranijeg iskustva je poznato tužitelju da mnogi gospodarski subjekti ne razumiju razliku između upisa u strukovni i obrtni registar, te navedeno čestu omašku prilikom ispunjavanju ESPD obrazaca.

U situaciji kada je upis u strukovni registar (sudski registar) bilo moguće provjeriti jednostavnim uvidom, tužitelj nije u smislu članaka 263. i 293. ZJN-a tražio posebno pojašnjenje iz kojega razloga je gospodarski subjekt označio “NE” kod rubrike upisa u strukovni registar.

(…)

Prema tome, tužitelj smatra da se u ovome slučaju uopće ne radi o propustu tužitelja da pregleda ESPD obrazac, budući da je gospodarski subjekt dostavio uz ESPD obrazac odgovarajući dokaz kojim je osporio naznaku „NE“ kod rubrike upisa u strukovni registar, ujedno otklanjajući sumnju u to da bi doista bio upisan u sudski registar, to se predlaže ukidanje korekcije, odnosno, barem primjenu niže stope korekcije.

(…)

AD 4) Nepravilnost iz točke C obrazloženja Odluke za provedene jednostavne nabave

Konačno, vezano za utvrđene nepravilnosti iz točke C.1.) do C.9.) obrazloženja pobijanoga Rješenja (obrazložena primjena korekcija na stranicama 11. -18.) - tužitelj smatra da je APPRRR, odnosno tuženik imao primijeniti nižu stopu korekcije, umjesto stope u visini 25%.

Naime, tužitelj smatra, u pogledu postupka jednostavne nabave „kašete za poljoprivredne proizvode“ da je APPRRR, odnosno tuženik primijenio previsoku stopu korekcije, budući da se radi o postupku nabave ispod vrijednosti od 20.000,00 kuna bez PDV-a, stoga je drakonski propisati korekciju u navedenom iznosu, tim više što je, primjera radi, kontrolno tijelo Središnje agencije za financiranje i ugovaranje programa i projekata Europske unije (SAFU) za istu vrstu nepravilnosti propisalo nižu stopu korekcije.

(…)

Predmetni je postupak nabave proveden u skladu s tužiteljevim Pravilnikom o postupcima jednostavnih nabava na način da su ponuditelji obaviješteni putem web stranice tužitelja o postupku nabave kašete, pozivi na dostavu ponuda poslani su na adrese ponuditelja i bilo je fotografijom prikazano kakve su kašete predmet nabave uz jedini uvjet nabave - najnižu cijenu. Budući da je postupak proveden u skladu s navedenim propisom, tužitelj smatra da nije bilo mjesta primjeni predmetne korekcije. (…)

Tužitelj smatra da kod nabave sljedećih vrsta roba nije trebalo primijeniti korekciju u smislu nepravilnosti iz članka 16. Smjernica te se predlaže ukidanje korekcije za postupke nabave:

Kemikalija i potrošnog laboratorijskog materijala

Mini hladnjače za čuvanje uzoraka

Mreže za berbu maslina

Opreme za navodnjavanje

Panel zaštitne ograde

Računalne opreme i servera

Senzora za praćenje meteoroloških uvjeta

UPS uređaja“

3.2. Podneskom zaprimljenim 12. ožujka 2025. tužitelj elaborira da u istovrsnoj situaciji Agencija nije primijenila financijsku korekciju, čime su povrijeđena tužiteljeva legitimna očekivanja.

3.3. Na završnom ročištu za raspravu tužitelj predlaže da Sud ne uzme u obzir tuženikov podnesak dostavljen u spis predmeta 22. travnja 2025., budući da je tužiteljev podnesak tuženiku dostavljen još 12. ožujka 2025. godine.

4. Tuženik u odgovoru na tužbu ostaje kod navoda osporavanog rješenja i predlaže da Sud odbije tužbeni zahtjev.

4.1. Srž odgovora tuženika na tužbu glasi:

„Tuženik prije svega ističe da je Sud u sličnom pravnom sporu između istih stranka dana 13. ožujka 2023. donio Presudu Poslovni broj: 10 Us I-678/2022-13 kojom je odbio tužbeni zahtjev Tužitelja radi poništenja rješenja Tuženika. (…)

U odnosu na tužbene navode pod AD 1. vrsta nepravilnosti broj 2. Tuženik ističe da argumenti koje je Tužitelj isticao tijekom postupka pred Agencijom za plaćanja, u žalbenom postupku i sada u tužbi ne predstavljaju objektivne razloge niti opravdavaju umjetnu podjelu ugovora o javnoj nabavi, suprotno tome Agencija za plaćanja provela je detaljnu analizu predmetnih nabava, te je jasno i argumentirano obrazložila razloge, te navela primjere nabava drugih javnih naručitelja, i pravilno utvrdila da je Korisnik neopravdano dijelio predmete nabave na više jednostavnih nabava za koje je trebao provesti javnu nabavu sukladno članku 203. Zakona o javnoj nabavi („Narodne novine, br. 120/16, u daljnjem tekstu: ZJN), a koje utvrđenje Tuženik nalazi pravilnim. U odnosu na tužbene navode AD 2.2. Tuženik ističe da Tužitelj pogrešno tumači odredbe predmetnog Natječaja, pravnu prirodu i svrhu donošenja Odluke o rezultatu administrativne kontrole (u daljnjem tekstu: Odluka o rezultatu) te pogrešno smatra da je Agencija za plaćanja donošenjem Odluke o rezultatu prihvatila plan nabave Tužitelja u kojem je bila predviđena vrsta postupka koja se ima provesti za nabavu pojedine vrste. Naime, točkom 2.12. stavkom 4. Natječaja je propisano da se provjera provedenih postupaka nabava obavlja u administrativnoj kontroli drugog dijela zahtjeva za potporu, te se u toj fazi postupka utvrđuju eventualne počinjene nepravilnosti i primjenjuju financijske korekcije i donosi se Odluka o dodjeli sredstava odnosno Odluka o odbijanju. Dok administrativna kontrola prvog dijela zahtjeva za potporu, nakon koje se donosi Odluka o rezultatu administrativne kontrole, ne obuhvaća provjeru provedenih postupaka nabave, jer postupci nabava nisu u toj fazi niti provedeni. Isto tako prilikom provođenja administrativne kontrole prvog dijela zahtjeva za potporu se ne provjerava vrsta postupka nabave koji je Korisnik naveo u planu nabave, jer isto nije svrsishodno niti je moguće u toj fazi postupka, niti se Odlukom o rezultatu Korisniku odobrava vrsta postupka navedena u planu nabave. Naime, plan nabave je obvezni dokument koji se podnosi prilikom podnošenja prvog dijela Zahtjeva za potporu u kojem korisnici navode naziv troška i procijenjeni iznos nabave na temelju čega Agencija za plaćanja prilikom administrativne kontrole isključuje neprihvatljive troškove i 2 troškove koji nisu navedeni u Godišnjem planu rada, te se određuje procijenjeni iznos potpore, a sve u skladu s točkom 2.7. Natječaja. Isključiva odgovornost na zakonitu provedbu nabava koje je u zahtjevu za potporu predložio je na Korisniku te se nikako ne može smatrati da je donošenjem Odluke o rezultatu Agencija za plaćanja Tužitelju odobrila vrstu postupka nabave koju namjerava provesti. U odnosu na tužbene navode AD 2.1. Tuženik ističe kako Tužitelj u DON-u nije propisao koja je to razina iskustva potrebna za izvršenje ugovora, nije propisao da se traži iskustvo isto ili slično predmetu nabave, nije propisao što će se smatrati sličnim predmetu nabave niti je propisao minimalnu vrijednost izvršene isporuke robe koja se traži te je stoga u Tuženikovom slučaju utvrđeno nepostojanje jasno formiranog uvjeta tehničke i stručne sposobnosti koje onemogućuje podnošenje usporedivih ponuda slijedom čega nije moguće izvršiti pregled i ocjenu ponuda na jednak način čime su povrijeđene odredbe članka 200. stavka 1. ZJN-a kojima je propisano da DON mora biti jasna, precizna, razumljiva i nedvojbena te izrađena na način da omogući podnošenje usporedivih ponuda. Stoga je na opisani način, prema mišljenju Tuženika, Tužitelj nedvojbeno počinio nepravilnost br. 9. iz priloga 2. Odluke Komisije br. C (2019) 3452 o utvrđivanju smjernica za određivanje financijskih ispravaka koje u slučaju nepoštivanja primjenjivih pravila o javnoj nabavi Komisija primjenjuje na izdatke koje u okviru podijeljenog upravljanja financira unija od 14. svibnja 2019. (u daljnjem tekstu: Smjernice). Pri tome Tuženik smatra da opisano postupanje Tuženika odgovara opisu nepravilnosti br. 9. pod točkom a) za koju je predviđena stopa ispravka od 25%.

U odnosu na tužbene navode AD 2.2. Tuženik ističe kako su u odnosu na predmetnu nepravilnost i tužbene navode Agencija za plaćanja u Odluci i Tuženik detaljno obrazložili razloge utvrđenja predmetne nepravilnosti te ukazuje da je postupak javne nabave strogo formalni postupak.

(…)

U odnosu na tužbene navode AD 3. Tuženik ističe kako su još Agencija za plaćanja u Odluci i Tuženik u Rješenju otklonili navode Tuženika koji se u bitnom podudaraju sa tužbenim navodima, a isto tako u odnosu na prijedlog iz tužbe za primjenu niže stope korekcije Tuženik ističe da postupanje Tužitelja odgovara opisu nepravilnosti br. 16. Smjernica pod točkom a) za koju je predviđena stopa ispravka od 25%.

U odnosu na tužbene navode AD 4. Tuženik prije svega ističe kako je na stranicama 32. i 33. Rješenja jasno naveo da smatra kako je Agencija za plaćanja pogrešno utvrdila postojanje nepravilnosti br. 11. Smjernica jer je Korisnik propustio propisati adekvatan način dokazivanja nepostojanja osnova za isključenje iz članka 251. ZJN-a u skladu sa odredbama članka 265. st. 1 i st. 2. ZJN-a, stoga Tuženiku nije jasno zašto Tužitelj tužbom osporava navedenu nepravilnost i poziva se na Dopis Središnje agencije za financiranje i ugovaranje programa i projekata Europske unije (u daljnjem tekstu: SAFU). Također pregledom uz tužbu dostavljenog dopisa SAFU-a Tuženik ne nalazi u kojem to slučaju se radi o istoj vrsti nepravilnosti i propisivanju niže stope korekcije, a da bi bilo primjenjivo na Tužiteljevu situaciju. Zaključno u odnosu na tužbeni navod kojim se osporavaju utvrđene nepravilnosti br. 16. Smjernica u predmetnim jednostavnim nabavama Tuženik ostaje pri argumentaciji iznesenoj u tužbom pobijanom Rješenju.“

4.2. Podneskom od 15. travnja 2025. tuženik iznosi zbog čega smatra da drugi predmet na koji se pozvao tužitelj nije usporediv s ovim predmetom. Ujedno dodaje primjere grupiranja pri nabavi laboratorijske opreme drugih korisnika, te navodi primjere opravdanih razloga za podjelu nabave. Smatra da je pri nabavi poljoprivredne mehanizacije i laboratorijske opreme tužitelj namjerno planirao više manjih postupaka jednostavnih nabava, uz izbjegavanje objedinjavanja više stavki u jedan postupak javne nabave.

5. Sud je izveo dokaz čitanjem dokumentacije koja se nalazi u spisu predmeta upravnog spora i u spisu predmeta upravnog postupka koji je ovom sporu prethodio.

6. Na temelju razmatranja svih činjeničnih i pravnih pitanja, Sud je, nakon rasprave provedene u odsutnosti uredno pozvanog tuženika, utvrdio da tužbeni zahtjev nije osnovan.

7. U osporavanom rješenju tuženika citirane su mjerodavne odredbe Zakona o poljoprivredi („Narodne novine“, broj 118/18, 42/20, 127/20, 52/21 i 152/22), Zakona o javnoj nabavi („Narodne novine“, broj 120/16), Odluke Europske komisije C(2019) 3452 od 14.5.2019. o utvrđivanju smjernica za određivanje financijskih ispravaka koji se u slučaju nepoštivanja primjenjivih pravila o javnoj nabavi primjenjuju na izdatke koje u okviru podijeljenog upravljanja financira Unija, Pravilnika o provedbi mjera Programa ruralnog razvoja Republike Hrvatske za razdoblje 2014. -2020. („Narodne novine“, broj 91/19, 37/20, 31/21, 134/21 i 10/23), te natječajne dokumentacije. Te su odredbe tužitelju, stoga, poznate.

8. Sud, ponajprije, iznosi bitne opće napomene koje vrijede u subvencijskim predmetima.

8.1. U subvencijskim i srodnim predmetima na umu je potrebno imati da u njima sudjeluju profesionalni akteri. U takvim se vrstama predmeta u pravilu ne odlučuje o subjektivnom pravu stranke, već o ostvarivanju europske i/ili državne i/ili druge javnopravne potpore u konkurencijskom postupku koji je reguliran striktno i strogo formalno. U tom je svjetlu potrebno promatrati i argument pretjeranog formalizma, budući da nije riječ o predmetima u kojima se odlučuje o temeljnim pravima i slobodama (naročito izvan profesionalne sfere), gdje rečeni argument može biti mjerodavan u puno većoj mjeri. (Potencijalni) korisnici potpora profesionalni su akteri, od kojih nije nerazmjerno ni nerazumno očekivati odgovarajući stupanj poznavanja mjerodavnih pravila i pažnje u postupanju. Od sudionika u takvim vrstama postupaka opravdano se očekuje prikladno poznavanje odnosne materije, kao i pažnja potrebna za udovoljavanje zahtjevima strogosti mjerodavne regulacije. Dodatno, pri raspolaganju europskim sredstvima, države članice Europske unije podvrgnute su dužnosti poštovanja navedene striktnosti pri ispunjavanju svojih obveza povezanih s korištenjem europskih sredstava. U tom je kontekstu u ovoj vrsti predmeta potrebno interpretirati i načelo razmjernosti. Rečeno upućuje i na dokumentarnost kao jedno od bitnih obilježja navedene vrste predmeta, što utječe i na način utvrđivanja odlučnih činjenica u tim stvarima.

8.2. Solucije (poslovne odluke) kojima pribjegava korisnik potpore pri suočavanju s teškoćama pri provedbi projekta sâme po sebi ne čine razlog da nadležno javnopravno tijelo zanemari svoje dužnosti pri kontroli provedbe operacije, što uključuje kontrolu pravilnosti i potpunosti propisa kojima je uređena javna nabava. Ako su neki troškovi u konkretnoj situaciji poslovno objektivno opravdani, to sâmo po sebi ne znači da su i prihvatljivi u smislu mjerodavnog europskog i nacionalnog normativnog okvira. Riječ je o rizicima koji idu na teret korisnika potpore, a ne na teret javnih sredstava (europskih i/ili nacionalnih).

8.3. Načelo legitimnih očekivanja, mada je jedno od temeljnih pravnih načela (osobito u kontekstu pravne sigurnosti), u praksi se primjenjuje samo iznimno, a do izražaja prije svega dolazi u slučajevima izmjene pravnog režima. Ovdje su ključni odgovori na pitanja je li riječ o razumnom očekivanju zasnovanom na pravu, te radi li se o legitimnom očekivanju daljnjeg korištenja prava koji je tužitelj stekao pravomoćnom upravnom odlukom, odnosno o povredi legitimnog očekivanja da će uprava pri donošenju odluke postupiti na način koji utvrđuje pravo u trenutku podnošenja konkretnog zahtjeva. (Netom izneseni ključni elementi načela legitimnih očekivanja ustaljeni u domaćoj upravnopravnoj doktrini, npr.: LO, Zaštita legitimnih očekivanja u upravnom pravu, Zbornik Pravnog fakulteta Sveučilišta u Rijeci, 1/13, te preuzeti u praksi ovog Suda).

8.4. Uvodna izjava broj 20 uz Direktivu 2014/24/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o javnoj nabavi i o stavljanju izvan snage Direktive 2004/18/EZ (Tekst značajan za EGP) glasi:

„U svrhu procjene vrijednosti određene nabave, trebalo bi pojasniti da bi trebalo dopustiti da se procjena vrijednosti temelji na podjeli nabave samo ako je opravdano objektivnim razlozima. Na primjer, to bi moglo biti opravdano za procjenu vrijednosti ugovora na razini zasebnih operativnih jedinica javnog naručitelja, kao što su na primjer škole ili vrtići, pod uvjetom da je dotična jedinica samostalno nadležna za svoju nabavu. To se može pretpostaviti za slučajeve u kojima zasebna operativna jedinica samostalno provodi postupke nabave i donosi odluke o kupnji, ima zasebnu proračunsku liniju za dotične nabave, sklapa ugovore samostalno i financira ih iz proračuna kojim raspolaže. Podjela nije opravdana u slučajevima kada javni naručitelj samo organizira nabavu na decentralizirani način.“

Podjela nabave predviđena je, dakle, tek kao iznimka. Općenito vrijedi da se pravne norme kojima se uređuje iznimka ne mogu tumačiti široko, već na način koji rezultira time da se doista primjenjuju iznimno. S time nije u skladu nerijetko prisutno pogrešno shvaćanje u domaćoj profesionalnoj i općoj javnosti prema kojem iznimka razumijeva široko poimanu pogodnost za adresate norme (skoro na razini subjektivnog prava), protivno restriktivnom značenju pojma iznimke.

8.5. U materiji koja je uređena europskim pravom, vrijedi načelo prvenstva (primata, nadređenosti) prava Europske unije nad nacionalnim pravima država članica. Povezano s time, nacionalni sud, pa ni upravni sud u Republici Hrvatskoj, ne može odstupati od sustava financijskih korekcija uspostavljenog europskim pravom . Naposljetku, konkretna pravila utvrđivanja stope korekcije sastavni su dio ugovorne materije s kojom se tužitelj, u svojstvu korisnika potpore, suglasio.

8.6. Određivanje stope financijske korekcije ne razumijeva primjenu slobodne (diskrecijske) ocjene, jer ovdje nema diskrecijskog, individualiziranog odlučivanja u okviru propisanog raspona prema okolnostima konkretnog slučaja primjenom načela svrhovitosti. Za svaku je nepravilnost propisana stopa korekcije, a u odnosu na neke od nepravilnosti i pretpostavke za primjenu koje od drugih stopa. U tom je svjetlu potrebno promatrati i načelo razmjernosti u ovoj vrsti predmeta (članak 1. stavak 3. Pravila o financijskim korekcijama, a u odnosu na tuženika i članak 6. Zakona o općem upravnom postupku, „Narodne novine“, broj 47/09 i 110/21).

8.7. U upravnome sporu, kada upravni sud (u cijelosti ili djelomice) usvaja tužbeni zahtjev i sam rješava stvar reformacijskom presudom, sud ima one ovlasti koje pripadaju javnopravnom tijelu pri rješavanju konkretnog predmeta u upravnom postupku odnosno pri odlučivanju koje ima bitna obilježja postupanja izvan upravnog postupka. U kontekstu ove vrste predmeta, sud nema ovlast primijeniti stopu korekcije koju nisu ovlaštena primijeniti ni posrednička tijela.

9. Nadalje, u pogledu pojma nepravilnosti Sud naglašava sljedeće.

9.1. Članak 2. točka 36. Uredbe (EU) br. 1303/2013 glasi:

„Za potrebe ove Uredbe primjenjuju se sljedeće definicije:

(36) „nepravilnost” znači svako kršenje prava Unije ili nacionalnog prava u vezi s njegovom primjenom koje proizlazi iz djelovanja ili propusta gospodarskog subjekta uključenog u provedbu ESI fondova koje šteti, ili bi moglo naštetiti proračunu Unije, tako da optereti proračun Unije neopravdanim izdatkom.“

9.2. Mjerodavni dio obrazloženja presude Europskog suda u predmetu C-406/14 od 14. srpnja 2016., donesene u pogledu usporedivoga pravnog pitanja, glasi:

“44 Međutim, iz definicije iz članka 2. točke 7. te uredbe proizlazi da kršenje odredaba prava Unije predstavlja nepravilnost u smislu te odredbe samo ako šteti ili bi moglo naštetiti općem proračunu Europske unije tako da tereti opći proračun neopravdanim izdatkom. Stoga takvu povredu treba smatrati nepravilnošću samo u mjeri u kojoj kao takva može imati posljedice za proračun. Nasuprot tomu, ne treba dokazati postojanje točno određene financijske posljedice (vidjeti analogijom presudu od 21. prosinca 2011., Chambre de commerce et d’industrie de l’Indre, C-465/10, EU:C:2011:867, t. 47.).

45 Stoga treba zaključiti da povreda pravila postupka za javnu nabavu predstavlja nepravilnost u smislu članka 2. točke 7. Uredbe br. 1083/2006 ako se ne može isključiti mogućnost da je ta povreda utjecala na proračun uključenih Fondova.”

9.3. U pogledu odgovora na pitanje treba li za nastanak nepravilnosti postojati konkretna financijska šteta za proračun Europske unije, novija drugostupanjska praksa Visokoga upravnog suda Republike Hrvatske može se smatrati ustaljenom. Prema toj praksi, za utvrđivanje nepravilnosti nije potrebno dokazivati postojanje točno određene financijske posljedice, već je dovoljno da su postojale nepravilnosti i povreda pravila o javnoj nabavi koje bi se mogle dovesti u vezu s potencijalnim i stvarnim učinkom na proračun Europske unije (npr. presuda Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, poslovni broj: Usž-3420/22-2 od 12. listopada 2022.). Tom praksom prvostupanjski sudovi nisu vezani, ali Sud u ovome predmetu ne nalazi valjane razloge za otklon od nje. Naime, i članak 2. točka 36. Uredbe (EU) br. 1303/2013, i stajalište izneseno u presudi Europskog suda od 14. srpnja 2016., nedvojbeno upućuju na zaključak da za nastup nepravilnosti u ovovrsnim predmetima nije nužan nastanak točno određene financijske štete za proračun Unije, već se primjenjuje standard (ne)mogućnosti isključenja utjecaja povrede na proračun uključenih Fondova.

10. Tuženik je osnovano otklonio tužiteljev prigovor vezan uz pravni učinak i doseg odluke o rezultatima administrativne kontrole prvog dijela zahtjeva za potporu, u kontekstu odgovornosti korisnika za pravilnost kasnije provedbe javne nabave (što je obuhvaćeno administrativnom kontrolom drugog dijela zahtjeva za potporu). Riječ je o prigovoru korisnikâ u subvencijskim predmetima koji se dosljedno odbija u upravnoj i upravnosudskoj praksi.

11. Sud ne nalazi da je u predmetnom postupku došlo do povrede tužiteljevima legitimnih očekivanja, u svjetlu iznesenoga u točki 8.3. ovog obrazloženja. Upiranje na postupanje javnopravnih tijela u drugom predmetu može biti relevantno u pogledu dosljednosti upravne prakse, kao elementa načela dobrog upravljanja. No, tuženik je osnovano ukazao na razlike u sadržaju natječajnih odredaba u ovom predmetu u odnosu na predmet koji tužitelj smatra usporedivim.

12. Zatim, Sud je, imajući na umu opće napomene iznesene o točkama 8. i 9. ovog obrazloženja te posebnosti konkretnog slučaja, suglasan s argumentacijom tuženika vezanom uz neopravdanu (umjetnu) podjelu predmeta nabave (uključujući analizu usporedivih ponuda i nedosljednost postupanja tužitelja pri grupiranju predmeta nabave u konkretnom postupu), nepreciznosti odnosno nepotpunosti pri određivanju uvjeta iskustva za izvršenje ugovora te kvalifikacijama tehničkih stručnjaka, manjka vidljivosti preliminarnih provjera (po pojedinim točkama Dokumentacije o nadmetanju) odnosno provjera ispunjavanja uvjeta određenih pozivom na dostavu ponuda (u kontekstu nedovoljnog revizijskog traga). Ta je argumentacija tužitelju poznata, a najvećim je dijelom citirana i prethodno u ovom obrazloženju. K tomu, argumentacija javnopravnih tijela nije ostala na razini općenitih formulacija (čemu tužitelj prigovara), već je temeljito i sveobuhvatno elaborirana, u kontekstu mjerodavnih pravnih izvora i natječajne dokumentacije.

13. Iz dosad iznesenog proizlazi da su javnopravna tijela u predmetnoj stvari osnovano utvrdila nepravilnosti broj 2, 9, 11, 14, 15 i 16, pri čemu tužitelj ni u upravnom postupku niti u ovome sporu nije pokazao da se posve može isključiti utjecaj tih nepravilnosti na proračun uključenih Fondova.

14. U osporavanom rješenju citirane su definicije nepravilnosti po osnovi kojih su u ovome predmetu određene financijske korekcije. Tuženik je valjano utvrdio da je u odnosu na umjetnu podjelu ugovora (nepravilnost broj 2) u pogledu jednostavne nabave poljoprivredne mehanizacije i laboratorijske opreme potrebno primijeniti jedinstvenu stopu korekcije od 100%, budući da je time nabava provedena bez objave poziva za nadmetanje na osnovi kojega bi širem krugu ponuditelja bila dostupna obavijest o namjeri dodjele (sklapanja) ugovora o javnoj nabavi. Javnopravna su tijela utemeljeno utvrdila i stope korekcije uz ostale utvrđene nepravilnosti. Uzevši u obzir da je posrijedi veći broj nepravilnosti, kao pokazatelj za donošenje odluke o stopi ispravka za ostale nepravilnosti pravilno je u obzir uzeta najozbiljnija nepravilnost (tj. nepravilnost broj 16 utvrđena u svim jednostavnim nabavama navedenim pod točkama od C.1.) do C.9.), uz primjenu stope od 25%), u skladu s točkom 1.4. Priloga Odluci Komisije od 14.5.2019. o utvrđivanju smjernica za određivanje financijskih ispravaka koje u slučaju nepoštovanja primjenjivih pravila o javnoj nabavi Komisija primjenjuje na rashode koje financira Unija.

15. Naposljetku, ne samo da tuženikov podnesak dostavljen u spis predmeta 22. travnja 2025. nije odlučan za rješavanje ovoga spora, već prijedlog tužitelja da taj podnesak ne bude uzet u obzir nema valjano pravno uporište. Stranke, naime, svoju argumentaciju mogu iznositi sve do zaključenja rasprave (čl. 92. i čl. 96. Zakona o upravnim sporovima, „Narodne novine“, broj 36/24, u nastavku teksta: ZUS). Usto, Sud je razmotrio i cjelinu tužiteljeve argumentacije u sporu, neovisno od dinamici iznošenja te argumentacije. Pritom odredba članka 51. stavka 1. ZUS-a ne čini apsolutnu zapreku za kasnije izlaganja stranaka tijekom spora, ali može utjecati, između ostalog, na odluku suda do koje će točke će voditi raspravu (tj. omogućiti raspravljanje), odnosno hoće li i u kojoj mjeri prihvaćati kasnije dokazne prijedloge stranaka, vodeći računa i o načelu učinkovitosti (čl. 8. ZUS-a).

16. Slijedom navedenog, osporavano rješenje tuženika ocjenjeno je zakonitim. Sud je stoga, na temelju članka 116. stavka 1. ZUS-a, vezano uz članke 144. i 147. toga Zakona, odbio tužbeni zahtjev tužitelja kao neosnovan.

U Rijeci 19. svibnja 2025.

S u d a c

dr. sc. Alen Rajko

Uputa o pravnom lijeku:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog Suda u tri primjerka, u roku od 15 dana od dana primitka prijepisa ove presude.

DNA:

- Odvjetnica Mia Mihelčić, Rijeka, Užarska 17

- Ministarstvo poljoprivrede, šumarstva i ribarstva, Zagreb, Ulica grada Vukovara