REPUBLIKA HRVATSKA

TRGOVAČKI SUD U ZAGREBU

Zagreb, Trg J. F. Kennedyja 11

P-2679/2024-11

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Trgovački sud u Zagrebu, po sucu Maji Hilje, u pravnoj stvari tužitelja ANIĆ HOLDING PLUS d.o.o., Zagreb, Trg bana Josipa Jelačića 1 OIB: 61238079664, kojeg zastupa punomoćnik Marin Domjanović, odvjetnik u Zagrebu, protiv tuženika GRAD ZAGREB, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi utvrđenja ništetnosti i isplate, nakon održane javne i glavne rasprave zaključene 6. svibnja 2025. u prisutnosti punomoćnika tužitelja i punomoćnika tuženika, s danom objave 16. svibnja 2025.

p r e s u d i o  j e

I. Utvrđuje se ništetnim Ugovor o plaćanju naknade za postavljanje reklame, šifra: 555010, Klasa: 363-02/2012-016/124, Urbroj: 251-13-32-5-12-2, od 24. srpnja 2012., zaključen između tužitelja, kao korisnika, i tuženika, kao Grada, pa stoga taj ugovor ne proizvodi nikakve pravne učinke za ugovorne strane.

II. Nalaže se tuženiku GRADU ZAGREBU, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1 (OIB: 61817894937), isplatiti tužitelju ANIĆ HOLDING PLUS d.o.o., Zagreb, Trg bana Josipa Jelačića 1 (OIB: 61238079664), iznos od 32.688,81 EUR, zajedno sa zakonskim zateznim kamatama po stopi koja se do 31. prosinca 2022. određuje, za svako polugodište, uvećanjem prosječne kamatne stope na stanja kredita odobrenih na razdoblje dulje od godine dana nefinancijskim trgovačkim društvima izračunate za referentno razdoblje koje prethodi tekućem polugodištu za tri postotna poena; od 1. siječnja 2023. do 30. prosinca 2023. po stopi koja se određuje, za svako polugodište, uvećanjem kamatne stope koju je Europska središnja banka primijenila na svoje posljednje glavne operacije refinanciranja koje je obavila prije prvog kalendarskog dana tekućeg polugodišta za tri postotna poena, a od 31. prosinca 2023. do isplate po stopi koja se određuje, za svako polugodište, uvećanjem referentne stope za tri postotna poena, pri čemu se za prvo polugodište primjenjuje referentna stopa koja je na snazi na dan 1. siječnja, a za drugo polugodište referentna stopa koja je na snazi na dan 1. srpnja te godine, koje teku:

- na iznos od 5.697,96 EUR od 12. svibnja 2020. do isplate,

- na iznos od 5.038,24 EUR od 12. svibnja 2020. do isplate,

- na iznos od 9.719,41 EUR od 16. siječnja 2021. do isplate,

- na iznos od 990,69 EUR od 16. siječnja 2021. do isplate,

- na iznos od 10.670,62 EUR od 19. veljače 2021. do isplate,

- na iznos od 74,97 EUR od 19. veljače 2021. do isplate,

- na iznos od 372,69 EUR od 10. ožujka 2021. do isplate,

- na iznos od 124,23 EUR od 8. travnja 2021. do isplate,

u roku od 15 dana.

II. Nalaže se tuženiku naknaditi tužitelju troškove parničnog postupka u iznosu od 2.435,01 EUR sa zateznim kamatama tekućim od 16. svibnja 2025. do isplate po stopi koja se određuje, za svako polugodište, uvećanjem referentne stope za tri postotna poena, pri čemu se za prvo polugodište primjenjuje referentna stopa koja je na snazi na dan 1. siječnja, a za drugo polugodište referentna stopa koja je na snazi na dan 1. srpnja te godine, u roku od 15 dana.

III. Odbija se, kao neosnovan, zahtjev za naknadu troškova postupka u iznosu od 625,00 EUR sa zateznim kamatama tekućim od 16. svibnja 2025. do isplate.

Obrazloženje

1. Tužitelj u tužbi podnesenoj 20. prosinca 2024. navodi da je s tuženikom sklopio Ugovor o plaćanju naknade za postavljanje reklame, šifra: 555010, Klasa: 363- 02/2012-016/124, Urbroj: 251-13-32-5-12-2, od 24. srpnja 2012., a kojim ugovorom je ugovoreno tužiteljevo plaćanje naknade tuženiku za postavljanje jreklamnog panoa BIG BOARD, reklamne površine 120 m2, na zemljištu u privatnom vlasništvu – kčbr. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina] (zkčbr. [katastarska čestica] upisana u zk. ul. br. [broj ZK uloška] k. o. [katastarska općina]), u iznosu od 2.808,00 kn mjesečno (odnosno u iznosu od 372,69 EUR po tečaju konverzije nakon uvođenja EUR kao službene valute u RH od 1. siječnja 2023.).

1.1. Navedeni je ugovor sklopljen temeljem čl. 39. tada važeće Odluke o komunalnom redu ("Službeni glasnik Grada Zagreba" broj 4/08., 5/08., 8/09., 17/09., 17/10., 5/11., 8/11., 5/12. – dalje u tekstu: Odluka o komunalnom redu). Ističe da je tuženik nakon sklapanja predmetnog ugovora donio rješenje Klasa: UP/I-363-02/12- 01/520, Urbroj: 251-13-31/100-12-4-JČ od 26. srpnja 2012., kojim je odobrena izgradnja navedenog reklamnog panoa.

1.2. Tužitelj navodi da odredba čl. 39. Odluke o komunalnom redu, koja predstavlja "ostali propis" kako ga naziva Ustav Republike Hrvatske ("Narodne novine" broj 56/90., 135/97., 8/98. - službeni pročišćeni tekst, 113/00., 124/00. - službeni pročišćeni tekst, 28/01., 41/01. - službeni pročišćeni tekst, 76/10., 55/01. - službeni pročišćeni tekst, 5/14., 85/10. - službeni pročišćeni tekst) u svom čl. 5., glasi: "Za postavljanje natpisa, plakata, reklama i reklamnih panoa na javne površine, zemljište i objekte plaća se naknada koju pravilnikom određuje Gradsko poglavarstvo, ovisno o zoni u kojoj se postavljaju, o njihovoj reklamnoj površini, odnosno veličini, vrsti i tipu. Podnositelj zahtjeva i gradonačelnik Grada Zagreba, odnosno osoba koju on ovlasti sklapaju ugovor o plaćanju naknade. Ugovor iz stavka 2. ovoga članka sklapa se prije izdavanja rješenja o njihovu postavljanju."

1.3. Tvrdi da taj članak ne razlikuje situaciju kad se reklama postavlja na privatnoj nekretnini (u vlasništvu fizičkih ili pravnih osoba) od situacije kad se reklama postavlja na zemljištu u vlasništvu tuženika, odnosno jedinice lokalne samouprave. U oba slučaja, budući da su nerazlikovani, plaća se naknada tuženiku koja se regulira ugovorom koji je preduvjet za izdavanje rješenja tuženika o odobrenju postavljanja reklame. Naime, nije sporno da je tuženik ovlašten donijeti podzakonski propis kojim će regulirati uređenje naselja, u što svakako spada i postavljanje reklama, kao niti da je ovlašten propisati da se za postavljanje reklama na površinama u njegovom vlasništvu plaća naknada, međutim tužitelj smatra da naplaćivanje naknade za postavljanje reklama na privatnu nekretninu ne može ući u djelokrug komunalnog reda jer takvo što ne proizlazi niti iz jedne odredbe Zakona o komunalnom gospodarstvu ("Narodne novine" broj: 36/95., 109/95., 21/96., 70/97., 128/99., 57/00., 129/00., 59/01., 26/03. - službeni pročišćeni tekst, 82/04., 110/04., 178/04., 38/09., 79/09., 153/09., 153/09., 49/11., 84/11., 90/11., 144/12., 56/13., 94/13., 153/13., 147/14., 36/15., 68/18.), Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi ("Narodne novine" br. 33/01., 60/01., 129/05., 109/07., 36/09., 125/08., 36/09., 150/11., 19/13. - službeni pročišćeni tekst, 144/12., 137/15. - službeni pročišćeni tekst, 123/17., 98/19., 144/20.) i Zakona o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave ("Narodne novine" broj 117/93., 92/94., 69/97., 33/00., 73/00., 127/00., 59/01., 107/01., 117/01., 150/02., 147/03., 132/06., 26/07., 73/08., 25/12., 147/14., 100/15., 115/16., 127/17.).

1.4. Ističe da čl. 68. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi i čl. 3. st. 1. Zakona o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave uređuju prihode jedinica lokalne samouprave te da niti u jednoj odredbi nije propisano da bi jedinica lokalne samouprave bila ovlaštena kao svoj prihod propisati naknade za reklame postavljene na privatnoj nekretnini.

1.5. Stoga smatra da je odredba čl. 39. Odluke o komunalnom redu nesuglasna Zakonu o komunalnom gospodarstvu, Zakonu o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi i Zakonu o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave koji su bili na snazi u vrijeme njezina donošenja, s samim time je taj članak neustavan i nezakonit. S tim u vezi, tužitelj se poziva na sudsku praksu Visokog upravnog suda Republike Hrvatske (odluke Usoz-8/16-7 od 13. lipnja 2016. i Usoz- 118/20). Pored navedenog, smatra da je sporna odredba i neustavna jer je protivna odredbi čl. 49. i 50. Ustava Republike Hrvatske jer ograničava poduzetničku slobodu (budući da tužitelj za postavljanje reklame već plaća naknadu vlasniku nekretnine, a ovaj komunalnu naknadu tuženiku), ali to ograničenje nije propisano zakonom u smislu čl. 50. st. 2. Ustava, već podzakonskim aktom (Odlukom o komunalnom redu), niti je opravdano zaštitom interesa i sigurnosti Republike Hrvatske, niti zaštitom prirode ili ljudskog okoliša i zdravlja ljudi.

1.6. Zaključno, tužitelj navodi da je i ugovor koji je sklopio sa tuženikom na temelju navedene Odluke o komunalnom redu protuzakonit i protuustavan i time u cijelosti ništetan te ne proizvodi pravne posljedice (čl. 322. st. 1. Zakona o obveznim odnosima, "Narodne novine" broj 35/05., 41/08., 125/11., 78/15., 29/18., 126/21., 114/22., 156/22., 155/23. – dalje: ZOO), a u vezi čega se poziva na sudsku praksu ovog suda (konkretno, na presudu donesenu u predmetu pod brojem Povrv-158/2023 dana 23. svibnja 2023.). Predlaže da sud presudom utvrdi da je navedeni ugovor ništetan.

1.7. S obzirom da je tužitelj tuženiku temeljem ništetnog ugovora platio iznos od 32.688,81 EUR u osam različitih navrata, što s naslova redovne zakupnine, što s naslova kamata, tužitelj smatra da je tuženik navedeni iznos stekao bez pravne osnove pa temeljem odredbe čl. 1111. ZOO zahtijeva isplatu navedenog iznosa sa zakonskim zateznim kamatama tekućim od sljedećeg dana od dana svake pojedine uplate do dana isplate. Glede zastarijevanja zahtjeva za plaćanje po ništetnom ugovoru, tužitelj se poziva na pravno shvaćanje sjednice Građanskog odjela Vrhovnog suda Republike Hrvatske od 30. siječnja 2020. po kojem zastarni rok potraživanja za iznose plaćene po ništetnom ugovoru teče od dana pravomoćnosti sudske odluke kojom je utvrđena ništetnost.

2. Tuženik u odgovoru na tužbu glede dijela tužbenog zahtjeva kojim se potražuje utvrđenje ništetnosti ističe prigovor pravomoćno presuđene stvari budući da je iznos koji se tužbom potražuje naplaćen od strane tuženika temeljem pravomoćnih presuda u kojim postupcima sud nije ni našao niti ustanovio ništetnost ugovora, već je upravo suprotno, sporni ugovor utvrdio valjanom osnovnom (sud je na ništetnost pravnog posla dužan paziti po službenoj dužnosti). Navodi da tužitelj ne dokazuje da bi u odnosu na sporni članak tada važeće Odluke o komunalnom redu ikad bio pokrenut zakonom propisani postupak za ocjenu zakonitosti i ustavnosti ove odredbe ili da bi u za to propisanom postupku bila donesena odluka Visokog upravnog suda Republike Hrvatske ili Ustavnog suda Republike Hrvatske kojim se ovaj članak utvrđuje nezakonitim ili neustavnim.

2.1. Ne spori sklapanje predmetnog ugovora o plaćanju naknade niti visinu potraživanja koja je naplatio po istom sukladno pravomoćnim presudama ovog suda. Navodi da je ugovor sklopljen u skladu s propisanim postupkom za postavljanje reklame temeljem čl. 39. tada važeće Odluke o komunalnom redu i temeljem odredbi tada važećeg Pravilnika o kriterijima za određivanje naknade za postavljanje natpisa, plakata, reklama i reklamnih panoa ("Službeni glasnik Grada Zagreba" broj 8/08., 9/09., 25/09. – dalje: Pravilnik). Ističe kako je navedeni ugovor tužitelj sa tuženikom sklopio svojevoljno i dobrovoljno, čime je iskazao volju za postupanje po istom u smislu korištenja reklame i prihvaćanje obveze na plaćanje naknade za istu sve dok se reklama nalazi na zemljištu, a ukoliko je smatrao da ugovor ograničava njegova prava, mogao ga je raskinuti u svakom trenutku.

2.2. Dodaje da je Odluka o komunalnom redu donesena u skladu sa Zakonom o komunalnom gospodarstvu koji jasno upućuje na ovlaštenje i obvezu donošenja provedbenih propisa kojima se pobliže uređuju odnosi u komunalnom gospodarstvu (uređenje naselja, održavanje čistoće, čuvanje javne površine, korištenje javnih površina, skupljanje i odvoz komunalnog otpada i dr.) i niti jedna odredba navedene Odluke ne dovodi u pitanje niti krši odredbe navedenog Zakona niti drugih propisa koji su bili na snazi u vrijeme donošenja navedene Odluke. Prema tome, tuženikovo ovlaštenje za donošenje Odluke o komunalnom redu temeljem koje je vršena naplata utužene naknade proizlazilo je i proizlazi iz važećih propisa, odredbe kojih do danas nisu ukinute niti poništene ni odlukom Visokog upravnog suda Republike Hrvatske kao niti odlukom Ustavnog suda Republike Hrvatske u čijoj su nadležnosti ocjena zakonitosti i ustavnosti općeg akta jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave. Štoviše, Visoki upravni sud Republike Hrvatske već je odlučio o zakonitosti sporne odredbe čl. 39. Odluke o komunalnom redu kad je 30. lipnja 2014. donio rješenje pod brojem Usoz-150/2012 kojim se postupak za ocjenu zakonitosti navedenog općeg akta obustavlja, budući da je sporna odredba prestala važiti stupanjem na snagu nove Odluke o komunalnom redu ("Službeni Glasnik Grada Zagreba" broj 3/14.).

2.3. Stoga tuženik smatra da niti ovaj sud u ovom postupku nije ovlašten ispitivati ni utvrđivati ustavnost i zakonitost Odluke o komunalnom redu niti pojedinih odredbi te Odluke, a posljedično tome niti izvoditi zaključak o navodnoj ništetnosti ugovora koji je sklopljen među strankama i koji, budući da je u cijelosti utemeljen na tada važećim pravnim propisima koji nisu utvrđeni nezakonitim, nije ništetan niti može biti utvrđen ništetnim. Osim toga, tuženik ističe da se zakonitost općeg akta može ukinuti samo ex nunc-pro futuro, jer ukinuti opći akt prestaje važiti danom objave presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u "Narodnim novinama", a pravne posljedice koje je proizveo do ukidanja ostaju na snazi.

2.4. Dodatno tuženik navodi da odredbe prisilnih propisa o financiranju jedinica lokalne i područne samouprave (važeće u vrijeme donošenja Odluke, kao i danas) izričito propisuju da su prihodi jedinice lokalne (područne) samouprave, između ostalog, nedvojbeno različite naknade (Zakon o lokalnoj i područnoj samoupravi), dok je Zakonom o financiranju jedinica lokalne i područne samouprave, bilo i sada je, izričito propisano da su prihod jedinica lokalne i područne samouprave naknade za uporabu javnih površina. Stoga je prihod jedinica lokalne i područne samouprave naknada i to, između ostalog, ona za uporabu javnih površina što je u cijelosti u skladu i s prisilnim propisima kojima se uređuje samoupravni djelokrug jedinica lokalne i područne samouprave u smislu komunalnog gospodarstva.

2.5. Zaključno, tuženik navodi da tužitelj neosnovano potražuje i plaćanje naknada koje je isplatio tuženiku, i to temeljem pravomoćnih sudskih presuda. Smatra da se u konkretnom slučaju radi o svojevrsnoj res iudicata jer u provedenim sudskim postupcima od strane suda nije utvrđena ili ustanovljena ništetnost ugovora temeljem kojeg je naloženo plaćanje te je sud pravomoćno odlučio da je tuženik imao pravo naplatiti utuženi iznos temeljem ovdje spornog ugovora o plaćanju naknade. Posebno tuženik osporava tijek kamata na utuženi novčani iznos jer isti nije u skladu s čl. 1115. ZOO, niti je tuženik nepošteni stjecatelj. Slijedom svega navedenog, tuženik predlaže da sud odbaci tužbu, podredno da odbije tužbeni zahtjev kao neosnovan.

3. Tijekom postupka, stranke su ustrajale kod svojih navoda i oprečnih pravnih shvaćanja. Tuženik je dodatno naveo da je sporni ugovor otkazan dopisom tužitelja od 10. ožujka 2021. te je prestao važiti protekom otkaznog roka s danom 10. travnja 2021. Smatra da samim time, kako navedeni ugovor više ne egzistira odnosno ne proizvodi pravne učinke nije moguće isticati pitanje njegove zakonitosti u ovom postupku. Osim toga, niti je opći akt više nije na snazi pa stoga niti ugovor niti opći akt više ne proizvode pravne učinke. Suprotno stajalištu tuženika, tužitelj navedenu okolnost ne smatra zaprekom za utvrđenje ništetnosti predmetnog ugovora jer je predmetni ugovor proizvodio učinke u vremenu za koje tužitelj zahtijeva povrat nepripadno isplaćenih sredstava.

4. Sud je tijekom postupka pročitao isprave koje su stranke priložile u sudski spis. Na temelju ocjene navedenih dokaza, kao i na temelju rezultata cjelokupnog postupka, sve u skladu s odredbom čl. 8. Zakona o parničnom postupku (''Narodne novine'' broj 53/91., 91/92., 112/99., 88/01., 117/03., 88/05., 2/07. - odluka USRH, 84/08, 123/08., 57/11., 25/13., 28/13., 89/14. - odluka USRH i 70/19., 80/22., 114/22.

– dalje: ZPP), tužbeni je zahtjev ocijenjen osnovanim.

5. Naime, predmet spora predstavlja zahtjev tužitelja za utvrđenje ništetnosti Ugovora o plaćanju naknade za postavljanje reklame, šifra: 555010, Klasa: 363- 02/2012-016/124, Urbroj: 251-13-32-5-12-2, od 24. srpnja 2012. i zahtjev za isplatu iznosa od 32.688,81 EUR koji je tužitelj platio tuženiku na osnovu tog ugovora, sa pripadajućim zateznim kamatama.

6. Između stranaka nije sporno da su sklopile navedeni ugovor i da je na osnovu tog ugovora tužitelj tuženiku isplatio utuženi iznos (dakle, nije sporna visina tužbenog zahtjeva). Nije sporna niti činjenica da je predmetni ugovor otkazan 10. travnja 2021. (kako to proizlazi iz dopisa tuženika na listu 68. spisa).

7. Sporna je valjanost (zakonitost) navedenog ugovora s obzirom na tužiteljeve tvrdnje da je isti sklopljen na temelju Odluke o komunalnom redu iz 2008. koja, kao "ostali propis", prema tvrdnjama tužitelja, nije sukladna zakonu (Zakonu o komunalnom gospodarstvu, Zakonu o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi i Zakonu o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave) te Ustavu Republike Hrvatske. Posljedično tome, sporna je osnova tužbenog zahtjeva i to kako onog za utvrđenje ništetnosti ugovora od 24. srpnja 2012., tako i onog za isplatu stečenog bez osnove. Sporan je i tijek zateznih kamata.

8. Uvidom u isprave u spisu, utvrđene su slijedeće činjenice.

8.1. Ugovor za plaćanje naknade za postavljanje reklame od 24. srpnja 2012. (list 6.-7 spisa) sklopljen je između tuženika kao Grada i tužitelja kao korisnika, a predmet tog ugovora je postavljenje jednog osvijetljenog dvostranog reklamnog panoa

– BIG BORD, veličina stranice 7,50 x 8,00 m, na zemljištu u vlasništvu drugih u katastru nekretnina označenom kao kčbr. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina] u Zagrebu, Slavonska avenija – I. Resnik, a za postavljanje koje je tužitelj dužan, temeljem čl. 39. Odluke o komunalnom redu, plaćati tuženiku naknadu koja je ugovorena u ukupnom mjesečnom iznosu od 2.808,00 kn sukladno Pravilniku.

8.2. Na temelju odredbe čl. 33. Odluke o komunalnom redu tužitelju je, rješenjem Grada Zagreba, Gradskog ureda za prostorno uređenje, izgradnju grada, graditeljstvo, komunalne poslove i promet, Klasa: UP/I-363-02/12-01/250, Urbroj: 251- 13-31/100-12-4-JČ od 26. srpnja 2012., koje je postalo pravomoćno 22. kolovoza 2012., odobrena izgradnja reklamnog panoa tipa Bigboard na kčbr. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina] u Slavonskoj aveniji – sjeverna strana kod I. Resnika prema idejnom projektu iz srpnja 2011. broj T.D. 502/2012, izrađenom od ovlaštene projektantice ČB, dipl. ing. arh. (list 8.-10. spisa).

8.3. Zemljište na kojem je tužitelju odobrena izgradnja odnosno postavljanje reklamnog panoa na osnovu prethodno citiranog ugovora uknjižena je kao vlasništvo fizičkih osoba u zk. ul. br. [broj ZK uloška] k. o. [katastarska općina] (list 11. spisa)

14.4. Prema podacima iz analitičke kartice za ugovor 555010 (list 12.-15. spisa), tužitelj je na ime naknade za predmetnu reklamu na Slavonskoj aveniji – I. Resnik tuženiku platio ukupan iznos od 246.293,84 kn (32.688,81 EUR), što među strankama nije sporno.

9. Glede stajališta tuženika da ovaj sud nije ovlašten ispitivati zakonitost Odluke o komunalnom redu koja je sporna među strankama, ukazuje se kako slijedi.

9.1. Odluka o komunalnom redu predstavlja opći akt (tako i Ustavni sud Republike Hrvatske u odluci pod brojem U-II-5157/2005 i dr. od 5. ožujka 2012., "Narodne novine" broj 41/2012.). Navedeno proizlazi i iz odredbe čl. 73. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi kojim je propisano da predstavničko tijelo općine, grada i županije u svom samoupravnom djelokrugu donosi odluke i druge opće akte, u skladu sa svojim statutom. Prije nego što stupi na snagu opći akt obavezno se objavljuje u službenom glasilu jedinice. Ako općina i grad nema svoje službeno glasilo, opći akt općine i grada objavljuje se u službenom glasilu županije. Opći akt stupa na snagu najranije osmi dan od dana njegove objave. Iznimno, općim se aktom može iz osobito opravdanih razloga odrediti da stupa na snagu prvog dana od dana objave. Opći akt ne može imati povratno djelovanje.

9.2. Prema odredbi čl. 3. ("Narodne novine" br. 20/10., 143/12., 152/14., 94/16., 29/17., 110/21., 36/24.) predmet upravnog spora je i ocjena zakonitosti općeg akta jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, pravne osobe koja ima javnu ovlast i pravne osobe koja obavlja javnu službu. O Zakonitosti općih akata, u skladu čl. 12. navedenog Zakona, odlučuje Visoki upravni sud, s time da, prema odredbi čl. 83. Zakona o upravnim sporovima postupak ocjene zakonitosti općeg akta Visoki upravni sud pokreće na zahtjev fizičke ili pravne osoba ili skupine osoba povezanih zajedničkim interesom ako je pojedinačnom odlukom javnopravnog tijela koja se temelji na općem aktu došlo do povrede njihova prava ili pravnog interesa. Zahtjev se podnosi u roku od 30 dana od dostave odluke. Postupak ocjene zakonitosti općeg akta Visoki upravni sud može pokrenuti po službenoj dužnosti, na temelju obavijesti građana, pučkog pravobranitelja ili na zahtjev suda. Prema odredbi čl. 86. st. 3. i 4. ovog Zakona sud će presudom ukinuti opći akt, ili pojedine njegove odredbe, ako utvrdi da nije suglasan sa zakonom ili statutom javnopravnog tijela, s time da ukinuti opći akt prestaje važiti, odnosno ukinute odredbe općeg akta prestaju važiti danom objave presude Visokog upravnog suda u "Narodnim novinama". Kad prestanu postojati pretpostavke za vođenje postupka, sud će isti rješenjem obustaviti (čl. 88. st. 2. navedenog Zakona).

9.3. Dakle, s obzirom na sadržaj zakonskih odredbi kojima je reguliran postupak ocjene zakonitosti općeg akta od strane Visokog upravnog suda, nedvojbeno je da nisu ispunjene pretpostavke za vođenje navedenog postupka u situaciji kad je osporavani opći akt stavljen izvan snage, odnosno kad je prestao važiti. Navedeno proizlazi iz same svrhe i smisla navedenog postupka prema kojem njegov ishod, za slučaj prihvaćanja zahtjeva, može biti ukidanje općeg akta ili njegovih pojedinih odredbi s učinkom od objave u Narodnim novinama. Prema tome, ukoliko opći akt nije na snazi, nema pretpostavki za vođenje postupka ocjene njegove zakonitosti jer se taj opći akt više ne bi mogao ukinuti u skladu s čl. 83. st. 3. i 4. Zakona o upravnim sporovima. Navedeno proizlazi i iz odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj Usoz- 150/2012 od 30. lipnja 2014. kojom je obustavljen postupak za ocjenu zakonitost Odluke o komunalnom redu iz 2008., koji zahtjev je prvotno bio podnesen Ustavnom sudu Republike Hrvatske te je rješenjem pod brojem U-II-2493/2011 od 5. ožujka 2012. ustupljen na rješavanje Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske.

9.4. Suprotno tvrdnjama tuženika, ovaj sud ima ovlaštenje (i dužnost) preispitati zakonitost općeg akta u situaciji kad navedeni opći akt više nije na snazi, kako je to slučaj u ovoj konkretnoj situaciji, odnosno u situaciji kad se opći akt ne može preispitivati pred nadležnim Visokim upravnim sudom prema odredbama Zakona o upravnim sporovima iz razloga što isti više nije na snazi, ali on i dalje proizvodi pravne učinke među parničnim strankama. Naime, radi se o općem aktu koji je bio na snazi u vrijeme sklapanja spornog ugovora te njegov sadržaj ima učinka na valjanost pravnog posla koji je temeljem njega sklopljen.

9.4.1. O ovom je pitanju stajalište izraženo u odlukama Vrhovnog suda Republike Hrvatske broj Rev-949/2022 od 8. ožujka 2022. i Rev-2169/2019 od 1. ožujka 2023. te u odluci Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-III-4024/2019, U- III-4025/2019 i U-III-4026/2019 od 14. srpnja 2021., a na koje se poziva i Visoki trgovački sud Republike Hrvatske u odluci pod brojem Pž-1736/2014 od 18. rujna 2024. Svako suprotno tumačenje dovelo bi do nerazmjernog ograničenja prava na pristup sudu (čl. 6. Europske Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, "Narodne novine – Međunarodni ugovori" broj 18/97., 6/99., 14/02., 13/03., 9/05., 1/06., 2/10., 13/17.).

10. Nastavno na navedeno, sud je preispitao zakonitost Odluke o komunalnom redu na osnovu koje je sklopljen ugovor između stranaka, a koja je u međuvremenu prestala važiti stupanjem na snagu Odluke o komunalnom redu/14.

10.1. Spornom Odlukom o komunalnom redu propisan je komunalni red i mjere za njegovo provođenje radi uređenja naselja, održavanja čistoće, čuvanja i korištenja javnih površina, skupljanja, odvoza i postupanja sa skupljenim komunalnim otpadom, uklanjanja snijega i leda te uklanjanja protupravno postavljenih predmeta na području Grada Zagreba (čl. 1. navedene Odluke).

10.2. Odluka o komunalnom redu donesena je na temelju odredbe čl. 14. Zakona o komunalnom gospodarstvu. Tom je odredbom propisano da je, u cilju pobližeg uređenja odnosa u komunalnom gospodarstvu, predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave obvezno donijeti odluku o komunalnom redu i mjere za njezino provođenje, a s kojom odlukom se propisuju naročito odredbe o uređenju naselja; održavanju čistoće i čuvanju javnih površina; korištenju javnih površina; skupljanju, odvozu i postupanju sa skupljenim komunalnim otpadom; uklanjanju snijega i leda; uklanjanju protupravno postavljenih predmeta; mjere za provođenje komunalnog reda i kaznene odredbe.

10.3. Prema odredbi čl. 29. Odluke o komunalnom redu reklame su reklamne zastave, reklamna platna (na građevinskim skelama, ogradama i građevinama u rekonstrukciji, sanaciji ili gradnji), transparenti, reklamni ormarići, oslikane reklamne poruke (na zidovima građevina, ogradama, tendama, prometnicama i slično), reklamni natpisi i drugi predmeti koji služe reklamiranju, osim reklamnih panoa. Način postavljanja reklama određuje pravilnikom gradonačelnik na prijedlog Gradskog ureda za prostorno uređenje, izgradnju Grada, graditeljstvo, komunalne poslove i promet uz prethodno pribavljenu suglasnost gradskog upravnog tijela nadležnog za uređenje javnih gradskih prostora i Gradskog zavoda za zaštitu spomenika kulture i prirode. Zabranjeno je postavljanje reklama suprotno navedenom pravilniku.

10.4. Nadalje, za postavljanje reklama iz čl. 29. st. 1. Odluke o komunalnom redu potrebno je rješenje gradskoga upravnog tijela nadležnog za komunalne poslove, ako posebnim propisom nije drugačije određeno, a zahtjevu za izdavanje tog rješenja podnositelj je dužan priložiti: idejni projekt izrađen od ovlaštenog projektanta; fotomontažu mjesta na kojem se predmet postavlja; za svjetleće reklame opis priključka na elektromrežu (za veće reklame elektroenergetsku suglasnost); dokaz o pravu korištenja nekretnine (dokaz o vlasništvu nekretnine na koju se predmet postavlja, suglasnost vlasnika ili drugi akt o pravu korištenja nekretnine); drugu potrebnu dokumentaciju, a idejni projekt treba sadržavati: tehnički opis reklame, skicu reklame, položaj reklame u prostoru prikazanu u mjerilu ili kotiranu, prikaz položaja reklame na kopiji katastarskog plana u mjerilu 1:1000, a po potrebi i statički proračun (čl. 30. Odluke o komunalnom redu).

10.5. Odredbom čl. 32. Odluke o komunalnom redu određeno je da se rješenjem iz čl. 30. st. 1. navedene Odluke određuje mjesto, način postavljanja, izgled reklame, veličina reklame, vrijeme na koje se reklama postavlja, te drugi uvjeti ovisno o tipu reklame i mjestu postavljanja. Zabranjeno je postavljanje reklama iz čl. 29. st. 1. navedene Odluke bez rješenja ili suprotno rješenju.

10.6. Konačno, odredbom čl. 39. Odluke o komunalnom redu, čiju zakonitost tužitelj spori, za postavljanje natpisa, plakata, reklama i reklamnih panoa na javne površine, zemljište i objekte plaća se naknada koju pravilnikom određuje gradonačelnik, ovisno o zoni u kojoj se postavljaju, o njihovoj reklamnoj površini, odnosno veličini, vrsti i tipu, pri čemu podnositelj zahtjeva i gradonačelnik Grada Zagreba, odnosno osoba koju on ovlasti sklapaju ugovor o plaćanju naknade i to prije izdavanja rješenja o njihovu postavljanju.

11. Iz citiranih odredbi proizlazi da je tuženik, kao jedinica lokalne samouprave, bio dužan donijeti Odluku o komunalnom redu kojom će urediti pitanje uređenja naselja. Stoga tuženik iz Zakona o komunalnom gospodarstvu crpi ovlaštenje da takvom odlukom u sklopu uređenja naselja uredi i pitanje postavljanja reklama i reklamnih panoa i s tim u vezi za navedeno izdaje odobrenja.

12. Međutim, ovdje se postavilo kao sporno pitanje prava odnosno ovlaštenja tuženika da navedenom Odlukom uredi pitanje plaćanja naknade za postavljanje reklama i reklamnih panoa na površinama koje nisu javne, odnosno koje su u privatnom vlasništvu i za koje korisnik, u pravilu, plaća naknadu vlasniku nekretnine, a ovaj komunalnu naknadu tuženiku.

12.1. Takvo ovlaštenje ovaj sud ne pronalazi u odredbama Zakona o komunalnom gospodarstvu, jednako kao što navedeno ne proizlazi niti iz propisa kojima je reguliran djelokrug i financiranje jedinica lokalne samouprave.

12.2. Prema tada važećoj odredbi čl. 29. Zakona o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave vlastiti izvori sredstava općine i grada jesu prihodi od vlastite imovine, u smislu čl. 68. st. 3. toč. 1., 2., 3. i 4. Zakona o lokalnoj samoupravi i upravi; općinski, odnosno gradski porezi u skladu s ovim Zakonom; novčane kazne i oduzeta imovinska korist za prekršaje koje sami propišu; upravne pristojbe u skladu s posebnim zakonom, boravišne pristojbe, u skladu s posebnim zakonom; komunalne naknade, doprinosi i druge naknade utvrđene posebnim zakonom; naknade za uporabu javnih, općinskih ili gradskih površina te drugi prihodi utvrđeni posebnim zakonom.

12.3. Prema odredbi čl. 19. st. 1. Zakona o komunalnom gospodarstvu komunalna je naknada prihod proračuna jedinice lokalne samouprave, a sredstva komunalne naknade namijenjena su financiranju obavljanja djelatnosti odvodnje atmosferskih voda, održavanja čistoće u dijelu koji se odnosi na čišćenje javnih površina, održavanja javnih površina, održavanja nerazvrstanih cesta, održavanja groblja i krematorija i javne rasvjete.

12.4. Iz navedenih odredbi ne proizlazi da bi jedinica lokalne samouprave bila ovlaštena općim aktom urediti pitanje naplate naknade za postavljanje reklama i reklamnih panoa na nekretninama u privatnom vlasništvu odnosno na nejavnim površinama. Štoviše, u pravilu korisnik plaća naknadu u vidu zakupnine vlasniku nekretnine na koju je postavljena reklama, a vlasnik nekretnine plaća jedinici lokalne samouprave komunalni doprinos. U odnosu na ovlaštenje tuženika za plaćanje ovakve naknade i Vrhovni sud Republike Hrvatske je rješenjem pod brojem Revd-2054/2020 od 15. rujna 2020. dopustio podnošenje revizije.

12.5. Obzirom na navedeno, stav je ovog suda da je Odluka o komunalnom redu u dijelu odredbe čl. 39. kojom je propisana obveza plaćanja naknade za postavljanje reklama i reklamnih panoa na zemljište i objekte (koji nisu javni) u suprotnosti sa zakonom.

12.6. Navedeno utvrđenje nije suprotno niti utvrđenjima i ocjeni Visokog upravnog suda Republike Hrvatske koji je odlučivao o zakonitosti općih akata drugih jedinica lokalne samouprave, a koji su po svom sadržaju bitno slični ovdje spornom općem aktu (odluke broj Usoz-8/2016 od 13. lipnja 2016., Usoz-118/2020 od 25. travnja 2022.).

13. Dakle, ovaj je sud kao prethodno pitanje utvrdio da je nezakonita Odluka o komunalnom redu u dijelu odredbe čl. 39., koja odredba, iako je prestala važiti, i dalje proizvodi pravne učinke među strankama jer je među njima u tijeku spor u pogledu pitanja valjanosti ugovora koji je sklopljen temeljem predmetne odredbe općeg akta. Pritom okolnost otkazivanja predmetnog ugovora 10. travnja 2021., odnosno prije pokretanja ovog spora, nije odlučna, jer je predmet ovog spora utvrđenje ništetnosti ugovora, a razlozi ništetnosti su postojali u trenutku sklapanja ugovora (tako i Vrhovni sud Republike Hrvatske u odluci broj Rev-1051/2022).

14. S obzirom da je odredbom čl. 322. ZOO određeno da je ugovor koji je protivan Ustavu Republike Hrvatske, prisilnim propisima ili moralu društva ništetan, osim ako cilj povrijeđenog pravila ne upućuje na neku drugu pravnu posljedicu ili ako zakon u određenom slučaju ne propisuje što drugo, a imajući u vidu naprijed navedene zaključke, ocijenjeno je da je Ugovor od 24. srpnja 2012. ništetan i da kao takav ne proizvodi pravne učinke. Stoga je odlučeno kao pod točkom I. izreke presude.

15. U slučaju ništetnosti ugovora svaka ugovorna strana dužna je vratiti drugoj sve ono što je primila na temelju takva ugovora, a ako to nije moguće, ili ako se narav onoga što je ispunjeno protivi vraćanju, ima se dati odgovarajuća naknada u novcu, prema cijenama u vrijeme donošenja sudske odluke, ako zakon što drugo ne određuje (čl. 323. st. 1. ZOO).

16. Kako je predmetni ugovor utvrđen ništetnim, tužitelj je ovlašten, po pravilima o stjecanju bez osnove (čl. 1111. ZOO), tražiti vraćanje svega što je na osnovu tog ugovora dao. Budući da nije sporna visina naknade koju je na ime ništetnog ugovora tužitelj isplatio tuženiku, valjalo je tuženika obvezati na isplatu tog novčanog iznosa i to sa zakonskim zateznim kamatama koje teku od trenutka stjecanja jer je tuženik, prema ocjeni suda, nepošteni stjecatelj (čl. 1115. ZOO). Naime, tuženik je znao, odnosno morao znati, da kao jedinica lokalne samouprave nema, u relevantnim zakonima, uporište za propisivanje općim aktom obveze plaćanja naknade korisnicima s kojima sklapa ugovore za postavljanje reklama na nejavnim površinama.

17. Visina stope zatezne kamate određena je u skladu s odredbom čl. 29. st. 2. ZOO koja se primjenjuje na ostale odnose jer se ovdje ne radi o odnosu iz trgovačkog ugovora, već o plaćanju s osnove stečenog bez osnove.

18. U odnosu na istaknuti prigovor pravomoćno presuđene stvari ističe se kako se u konkretnom slučaju ne radi o takvoj situaciji budući da u predmetu pod brojem Povrv-2887/2018 predmet spora nije bio utvrđenje ništetnosti ovdje spornog ugovora, već zahtjev za isplatu temeljem istog, a iz obrazloženja predmetne presude ne proizlazi da je pitanje ništetnosti, i to iz razloga koji se ističu u ovom postupku, bilo predmetom raspravljanja.

19. U odnosu na pozivanje tuženika na presudu Vrhovnog suda Republike Hrvatske pod brojem Rev-2390/2019 od 22. ožujka 2019. ističe se kako se u tom predmetu ne radi o činjenično i pravno istoj situaciji kao u ovom sporu budući da se tužitelj iz tog postupka pozvao na ništetnost ugovora zbog njegove protivnosti Ustavu Republike Hrvatske i Zakonu o vlasništvu i drugim stvarnim pravima ("Narodne novine" broj 91/96., 68/98., 137/99., 22/00., 73/00., 129/00., 114/01., 79/06., 141/06., 146/08., 38/09., 153/09., 143/12., 152/14., 81/15., 94/17.), dok se u ovom predmetu činjenični navodi tužbe odnose na protivnost ugovora i općeg akta na kojem se isti temelji Zakonu o komunalnom gospodarstvu, Zakonu o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi te Zakonu o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave.

20. U odnosu na odluku Visokog trgovačkog suda Republike Hrvatske broj Pž- 2350/2023 od 21. siječnja 2025., ukazuje se da je ista u suprotnosti sa presudom istog suda pod brojem Pž-4343/2024 od 12. ožujka 2025. te odlukama Vrhovnog suda suda Republike Hrvatske pod brojem Rev-949/2022 od 8. ožujka 2022. i Rev-2169/2019 od 1. ožujka 2023., odlukama Ustavnog suda Republike Hrvatske pod brojem U-III- 4024/2019, U-III-4025/2019 i U-III-4026/2019 od 14. srpnja 2021. te odlukom Visokog trgovačkog suda Republike Hrvatske pod brojem Pž-1736/2014 od 18. rujna 2024.

21. Međutim, potrebno je strankama ukazati da sudske odluke donesene u različitim postupcima i pred sudovima različitih stupnjeva, osim snagom pravne argumentacije, ne sprečavaju sud da u drugom predmetu zauzme drukčije pravno shvaćanje jer je prilikom odlučivanja o pojedinim pravnim pitanjima svaki sud prvenstveno vezan Ustavom, zakonom, međunarodnim ugovorima i drugim važećim izvorima prava (čl. 115. st. 3. Ustava Republike Hrvatske), a kako bi se izbjegla arbitrarnost u odlučivanju, sud je dužan argumentirano obrazložiti razloge svake pojedine odluke. Stoga je sud u ovom konkretnom postupku, unatoč postojanju različite sudske prakse u pogledu istog pravnog pitanja, razloge o prihvaćanju stava tužitelja argumentirao pod točkama 9. do 13. obrazloženja presude.

22. Obzirom na navedeno, odlučeno je kao pod točkama II. i III. izreke presude.

23. Odluka o troškovima postupka temelji se na odredbi čl. 154. st. 1. ZPP.

23.1. Tužitelju su, kao potrebni za vođenje ovog spora (čl. 155. ZPP) priznati troškovi sastava tužbe u iznosu od 500,00 EUR prema Tbr. 7. toč. 1. Tarife o nagradama i naknadi troškova za rad odvjetnika ("Narodne novine" broj 138/23. – dalje: Tarife), troškovi sastava podneska od 24. veljače 2025. kojim se očitovao na odgovor na tužbu u iznosu od 500,00 EUR prema Tbr. 8. toč. 1. Tarife i troškovi zastupanja na ročištu 6. svibnja 2025. u iznosu od 500,00 EUR prema Tbr. 9. toč. 1. Tarife, što uvećano za PDV po stopi od 25% i za troškove sudskih pristojbi za tužbu u iznosu od 186,67 EUR i za presudu u iznosu od 373,34 EUR prema Tbr. 1. st. 1. Uredbe o tarifi sudskih ("Narodne novine" broj 37/23.) i čl. 7. st. 1. Zakona o sudskim pristojbama ("Narodne novine" broj 118/18., 51/23.) te Tbr. 2. st. 1. Uredbe o tarifi sudskih pristojbi, ukupno iznosi 2.435,01 EUR.

23.2. Nisu mu priznati troškovi sastava podnesaka od 25. veljače 2025. budući da navedeni podnesak, prema ocjeni suda, kojim je tužitelj uglavnom ponovio ranije istaknuta pravna stajališta, nije bio potreban za vođenje spora u smislu odredbe čl. 155. ZPP.

23.3. Odluka o zateznim kamatama na dosuđene troškove postupka određena je temeljem odredbe čl. 151. st. 3. ZPP po stopi određenoj čl. 29. st. 2. ZOO koja se primjenjuje na ostale odnose.

23.4. Slijedom izloženog, odlučeno je kao pod točkama II. i III. izreke ovog rješenja.

U Zagrebu 16. svibnja 2025.

SUDAC

Maja Hilje

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU

Protiv ove presude nezadovoljna stranka može podnijeti žalbu Visokom trgovačkom sudu Republike Hrvatske u roku 15 (petnaest) dana od dana kada se smatra da joj je ostava presude obavljena, odnosno od dana kada je održano ročište na kojem se presuda objavljuje (za stranku koja je bila uredno obaviještena o ročištu na kojem se presuda objavljuje) odnosno u roku osam dana od dana dostave prijepisa presude (za stranku koja nije bila uredno obaviještena o ročištu na kojem se presuda objavljuje).

Žalba se podnosi putem ovog suda.