Poslovni broj: Usž-2755/2024-3

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga Suda Ljiljane Karlovčan-Đurović, predsjednice vijeća, Sanje Štefan i Borisa Markovića, članova vijeća, uz sudskog savjetnika Matiju Vurneka, zapisničara, u upravnom sporu tužiteljice HU iz [adresa], koju zastupa opunomoćenik Davorin Ivančić, odvjetnik u Zagrebu, Trnjsko 44A, protiv tuženika Hrvatske ljekarničke komore, Stegovnog suda II. stupnja, Zagreb, Martićeva ulica 27, radi stegovnog postupka, odlučujući o žalbi tužiteljice protiv presude Upravnog suda u Rijeci, poslovni broj: Us I-260/2024-11 od 24. svibnja 2024., na sjednici vijeća održanoj 15. svibnja 2025.

p r e s u d i o  j e

I. Poništava se presuda Upravnog suda u Rijeci, poslovni broj: Us I- 260/2024-11 od 24. svibnja 2024.

II. Poništava se rješenje Hrvatske ljekarničke komore, Stegovnog suda II. stupnja, klasa: 025-03/23-07/06, urbroj: 330-08/2-23-14 od 30. studenog 2023.

III. Poništava se odluka Hrvatske ljekarničke komore, Stegovnog suda I. stupnja, klasa: 025-03/23-07/06, urbroj: 330-08/2-23-9 od 27. ožujka 2023.

IV. Tužiteljica HU oslobađa se odgovornosti za počinjenje lakše povrede dužnosti i ugleda ljekarništva iz članka 33. Pravilnika o radu i kaznenim mjerama Stegovnog suda Hrvatske ljekarničke komore.

V. Nalaže se tuženiku da nadoknadi tužiteljici troškove spora u iznosu od 5.312,50 eura, u roku od 15 dana od dana dostave ove odluke.

Obrazloženje

1. Uvodno naznačenom presudom prvostupanjskog suda odbija se tužbeni zahtjev tužiteljice za poništenje odluke tuženika Hrvatske ljekarničke komore, Stegovnog suda II. stupnja, klasa: 025-03/23-07/06, urbroj: 330-08/2-23-14 od 30. studenog 2023. te za poništenje odluke Hrvatske ljekarničke komore, Stegovnog suda I. stupnja, klasa: 025-03/23-07/06, urbroj: 330-08/2-23-9 od 27. ožujka 2023. (točka I. izreke). U točki II. izreke te presude odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troška upravnog spora.

Odlukom tuženika od 30. studenog 2023. odbija se žalba tužiteljice i potvrđuje odluka Stegovnog suda I. stupnja od 27. ožujka 2023. (točka I. izreke). U točki II. izreke te odluke se nalaže tužiteljici, magistri farmacije, rođenoj **.**.1987. u [adresa], s prebivalištem u [adresa], nadoknaditi troškove drugostupanjskog stegovnog postupka i naknade za drugostupanjsko vijeće Stegovnog suda Hrvatske ljekarničke komore u iznosu od 1.340,50 eura/10.100,00 kuna na žiro-račun Hrvatske ljekarničke komore u roku od 15 dana od pravomoćnosti odluke.

Odlukom Stegovnog suda I. stupnja Hrvatske ljekarničke komore od 27. ožujka 2023. tužiteljica je oglašena odgovornom što je 13. srpnja 2021. u 12:01 sati, prilikom izvanrednog stručnog nadzora obavljenog u ljekarničkoj jedinici ZU u ljekarni Kaštel Farma u Opatiji, Primorka ulica 17, Ika, utvrđeno da za recepturom, odnosno u ljekarničkoj jedinici čiji je tada bila voditelj, nije prisutan magistra farmacije, već samo farmaceutski tehničar te da se u sustavu radi izdavanja lijekova i medicinskih proizvoda koristi CEZIH kartica tužiteljice, koja nije zatečena u ljekarni. Dakle, na temelju navedenog je utvrđeno da je tužiteljica svoju CEZIH karticu ustupila drugoj osobi na korištenje i time počinila lakšu povredu dužnosti i ugleda ljekarništva iz članka 33. Pravilnika o radu i kaznenim mjerama Stegovnog suda Hrvatske ljekarničke komore. Stoga je tužiteljici, magistri farmacije, na temelju članka 40. i 41. Zakona o ljekarništvu ("Narodne novine", 121/03., 142/06., 35/08. i 117/08. – dalje: Zakon o ljekarništvu), u vezi članka 37. Statuta Hrvatske ljekarničke komore i u vezi članka 54. stavka 3. Pravilnika izriče novčana kazna u iznosu od 132,73 eura/1.000,00 kuna koju je tužiteljica dužna uplatiti na žiro-račun Komore u roku od 15 dana od primitka konačne odluke (točka I. izreke). U toj odluci se navodi i da je tužiteljica dužna nadoknaditi troškove prvostupanjskog stegovnog postupka iz članka 1. Odluke, odnosno trošak naknade za tužitelja komore u iznosu 4.500,00 kuna, trošak naknade za vijeće Stegovnog suda komore u I. stupnju u iznosu od 10.100,00 kuna, a naloženo je da ukupan iznos od 1.937,75 eura/14.600,00 kuna uplati na žiro-račun Hrvatske ljekarničke komore u roku od 15 dana od pravomoćnosti odluke.

U točki II. izreke prvostupanjske odluke tužiteljica se oslobađa od odgovornosti da bi u vremenu i mjestu navedenima u točki I. izreke u ljekarničkoj jedinici čiji je tada bila voditelj, lijekove za vrijeme njezine odsutnosti izdavale osobe koje za to nisu ispunile sve zakonske i podzakonske pretpostavke, odnosno da u ljekarničkoj jedinici čiji je voditelj nije osigurala obavljala ljekarničke djelatnosti sukladno Pravilniku o normativima i standardima za obavljanje zdravstvene djelatnosti ("Narodne novine", 52/20.), jer kao magistar farmacije nije skrbila za pravilnu uporabu lijekova, medicinskih proizvoda te ostalih proizvoda kojima ljekarna opskrbljuje korisnike, nije nadzirala rad osoblja sa stručnom spremom koja je niža od njezine, tj. dopustila je da lijekove izdaju osobe koje za to nisu ispunile sve zakonske i podzakonske pretpostavke, odnosno napustila je radno mjesto, a da nije dobila niti osigurala svoju zamjenu. Navedenim postupanjem se tereti tužiteljica da je počinila teže povrede iz članka 11., 17., 18. i 23. Pravilnika o radu i kaznenim mjerama Stegovnog suda Hrvatske ljekarničke komore.

2. Protiv navedene presude tužiteljica je podnijela žalbu u kojoj navodi sve razloge propisane u članku 66. stavku 1. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine", 20/10., 143/12., 152/14., 94/16., 29/17. i 110/21. – dalje: ZUS), odnosno da je zbog bitne povrede pravila sudskog postupka, pogrešno ili nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja u sporu i zbog pogrešne primjene materijalnog prava prvostupanjski sud donio nezakonitu odluku.

Dalje u žalbi tužiteljica navodi kronologiju događaja i slijed radnji poduzetih u postupku, a zakonitost osporenih odluka osporava prije svega jer smatra da okolnosti na kojima stegovni sud temelji zaključak o počinjenju opisane povrede nisu pravilno, odnosno uopće dokazane. Dalje u žalbi tužiteljica pobliže opisuje okolnosti konkretnog događaja, odnosno smatra da je, protivno stajalištu suda, bilo nužno utvrditi kojoj osobi je ustupila svoju CEZIH karticu na korištenje, ali da se pri tome navede ime i prezime te osobe, jer iz zapisnika o provedenom stručnom nadzoru u ljekarničkoj jedinici Kaštel Farm u Opatiji proizlazi da se u sustavu koristila CEZIH kartica tužiteljice, iako tada tužiteljica nije bila prisutna u ljekarni, što samo za sebe ne može biti osnova za zaključak da je tužiteljica počinila opisanu povredu, bez obzira što je navedeni zapisnik potpisala bez primjedbe.

Tužiteljica nadalje u žalbi navodi da u svakoj ljekarni u sustavu ljekarničke ustanove postoje najmanje dvije blagajne/kompjutera na kojima je moguće spajanje u sustav putem kartice CEZIH, a svaki magistar/magistra farmacije ima "svoj" kompjutor u koji stavlja svoju karticu CEZIH, a te kartice u ljekarni ostaju i nakon radnog vremena, s time da se sustav može aktivirati samo uz pripadajuću zaporuku (šifru) za ulaz. Dodaje da kompjutor/blagajnu mogu koristiti i farmaceutski tehničari radi izdavanja "ostalih" medicinskih proizvoda, neovisno o tome nalazi li se kartica u kompjutoru ili ne, zbog čega sama okolnost da je CEZIH kartica tužiteljice zatečena u kompjutoru u ljekarni, kada tužiteljica nije bila prisutna, ne znači samo po sebi da je svoju karticu dala na korištenje drugoj osobi, odnosno da je drugoj osobi dala podatak o šifri za aktiviranje kartice u CEZIH sustavu.

Tužiteljica u žalbi napominje da od utvrđenja navedenih činjenica ovisi o postojanje/kvalifikacija stegovnog djela, a smatra da bitne okolnosti u stegovnom postupku, a niti u sudskom postupku nisu nedvojbeno utvrđene, zbog čega je prvostupanjska presuda utemeljena na pogrešno i nepotpuno utvrđenom činjeničnom stanju.

Dalje u žalbi tužiteljica napominje da Pravilnik o stručnom nadzoru u ljekarništvu (dalje: Pravilnik/2020.) na temelju kojeg je proveden nadzor 13. srpnja 2021., u vrijeme provođenja nadzora nije bio objavljen ni u "Narodnim novinama", a niti na mrežnoj stranici Komore, što je sud ocijenio neosnovanim, jer je pogrešno zaključio da je navedeni Pravilnik bio dostupan/objavljen na mrežnim stranicama tuženika, koji je nakon provedenog nadzora intervenirao u sadržaj svoje mrežne stranice i dodao naziv do tada nedostajućeg Pravilnika iza rednog broja 12 (bez navođenja rednog broja 13) odnosno navedeni Pravilnik je dostavio poslodavcu dana 30. srpnja 2021. u 11:13:34 sati. Tužiteljica dodaje da u navedeno vrijeme pristup mrežnoj stranici nije bio moguć, zbog čega se sa njegovim sadržajem nije mogla upoznati ranije, a da su zapisnici o nadzoru istovremeno provedeni dana 13. srpnja 2021., u svih 15 ljekarni tužiteljičinog poslodavca. Tužiteljica u žalbi dalje ukazuje na primjenu članka 90. stavak 2. Ustava Republike Hrvatske prema kojoj propisi tijela koji imaju javne ovlasti moraju biti objavljeni na dostupan način i u skladu sa zakonom, pri čemu prihvaća pogrešno utvrđenje tuženika da je Pravilnik objavljen na mrežnim stranicama Hrvatske ljekarničke komore, tj. da je bio objavljen i u Središnjem katalogu službenih dokumenata Republike Hrvatske u skladu s Pravilnikom o Središnjem katalogu službenih dokumenata Republike Hrvatske („Narodne novine“ 124/15.) i na tome utemeljen pogrešan zaključak da je bio objavljen na dostupan način. Dalje u žalbi tužiteljica iscrpno navodi i obrazlaže razloge zbog kojih smatra da objava navedenog Pravilnika nije provedena u smislu mjerodavnih odredbi Ustava Republike Hrvatske, a da propust tuženika da pravodobno i na dostupan način objavi Pravilnik na temelju kojeg se obavlja nadzor u ljekarništvu, ne može ići na njezinu štetu. Tužiteljica ističe i druge razloge zbog kojih smatra da se radi o podzakonskom aktu, jer obveza njegovog donošenja proizlazi iz Zakona o zdravstvenoj zaštiti, a da bi svako drugo tumačenje bilo protivno svrsi i cilju mjerodavnih zakonskih odredbi.

Tužiteljica u žalbi ukazuje na stajališta iznesena u sudskoj praksi, u predmetima iste činjenične i pravne prirode, prema kojima su propusti tuženika u istim okolnostima tih slučajeva, onemogućili učinkovitu zaštiti (upravno-pravnu i upravno-sudsku) vezano uz stegovnu odgovornost.

Nadalje u žalbi tužiteljica napominje da su ročišta u disciplinskom postupku zakazivana izvan radnog vremena (između 16:30 i 20:00 sati), a nakon završetka rasprave branitelju tužiteljice nije uručen primjerak zapisnika potpisan od strane zapisničara i predsjednika vijeća, a time mu je uskraćena mogućnost kontrole teksta zapisnika i da izjavi prigovor na eventualne nedostatke u zapisniku. Tužiteljica smatra da je opisanim postupanjem počinjena bitna povrede stegovnog postupka i da je povrijeđeno načelo jednakosti oružja, a sud nije dao argumentirane razloge vezano uz povredu prava na pristup sudu, kao bitnih elemenata prava na pošteno suđenje propisanog u članku 29. stavak 1. Ustava Republike Hrvatske i u članku 6. stavak 1. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda. Tužiteljica dodaje da je u predmetnom slučaju izostala sudska ocjena zakonitosti osporenih odluka. Tužiteljica u žalbi također napominje da su troškovi postupka nerazmjerni izrečenoj novčanoj kazni, jer višestruko premašuju iznos izrečene kazne, protivno ustavno-sudskoj i konvencijskoj praksi, a da su u prilog njezinoj argumentaciji i stajališta iznesena u presudama Upravnog suda u Splitu donesene u predmetima iste pravne i činjenične prirode. Dodaje da su prema sudskoj praksi Europskog suda za ljudska prava, previsoko određeni troškovi stranci protiv koje se postupak vodi, tj. obveza njihove naknade u nerazumnom visokim iznosima, razlog neopravdanog ograničenja prava na pravičan postupak, kao i ograničenje njenog prava vlasništva (predmet Cindrić i Bešlić protiv Hrvatske). Takva stajališta po pitanju nametanja prekomjernog financijskog tereta odlukom o troškovima postupka da je prihvatio i Ustavni sud Republike Hrvatske (odluka, broj: U-III-2143/2021), jer se traži razmjernost između ograničenja ustavnih prava i legitimnog cilja koji se time želi ostvariti. U slučaju obveze stranke da plati troškove u prekomjernom iznosu ne postiže se "pravična ravnoteža" između općeg interesa zaštite zakonitosti i prava stranke na pravičan postupak, a zbog čega tužiteljica smatra da je u predmetnom slučaju odluka o troškovima postupka arbitrarna jer utvrđena visina troškova nije razmjerna težini počinjenog stegovnog djela, a niti se vodilo računa o tome ugrožava li se time financijska egzistencija tužiteljice, koja je dodatno analizirana za djelo koje joj se stavlja na teret.

Tužiteljica predlaže da ovaj Sud poništi prvostupanjsku presudu od 24. svibnja 2024., poništi odluku Stegovnog suda II. stupnja od 30. studenog 2023. i odluku Stegovnog suda I. stupnja od 27. ožujka 2023. te tuženika obveže na naknadu troškova upravnog spora, uključujući i trošak za sastav žalbe.

3. Tuženik u odgovoru na tužbu u bitnom ostaje kod navoda iz osporene odluke, pri čemu ponavlja razloge zbog kojih stegovnu odgovornost tužiteljice za opisano stegovno djelo smatra nesumnjivo utvrđenom. Dalje u odgovoru na žalbu ponavlja razloge zbog kojih smatra da je tužiteljica bila svjesna da svojim postupanjem čini povredu iz članka 33. Pravilnika, iz čega proizlaze subjektivna i objektivna obilježja stegovnog disciplinskog djela za koje je tužiteljica proglašena odgovornom. Tuženik daje osvrt na sve žalbene navode pojedinačno, zaključujući da su u cijelosti neosnovani, a prvostupanjska presuda pravilna i zakonita, zbog čega predlaže da ovaj Sud odbije žalbu i potvrdi prvostupanjsku presudu od 6. svibnja 2024.

4. Žalba je osnovana.

5. Ispitujući zakonitost pobijane presude i postupka koji joj je prethodio u granicama razloga navedenih u žalbi, pazeći pri tome na razloge ništavosti po službenoj dužnosti sukladno članku 73. stavku 1. ZUS-a, ovaj Sud nalazi da su žalbeni razlozi tužiteljice kojima presudu pobija osnovani.

6. Prije svega, valja reći da Pravilnik o stručnom nadzoru u ljekarništvu (Pravilnik/2020.), na temelju kojeg je u predmetnom slučaju proveden nadzor, nije morao biti objavljen u "Narodnim novinama", na što tuženik ukazuje u odgovoru na žalbu. Međutim, iz podataka spisa proizlazi da navedeni Pravilnik prije provođenja nadzora nije bio objavljen na dostupan način, tj. na mrežnim stranicama Hrvatske ljekarničke komore, odnosno na način propisan u članku 90. stavak 2. Ustava Republike Hrvatske. Tuženik tijekom postupka koji je prethodio donošenju prvostupanjske presude, a niti tijekom upravnog spora nije uspio dokazati da je Pravilnik, koji je primijenjen u konkretnom nadzoru, u vrijeme provođenja nadzora bio objavljen na dostupan način, čemu tužiteljica izričito prigovara i na takvom prigovoru ustraje i u žalbi.

7. Dakle, tužiteljica je dovela u sumnju utvrđenje suda da je u vrijeme provedenog nadzora navedeni Pravilnik bio objavljen na službenoj mrežnoj stranici Komore, a za drugačiji zaključak nema uporišta u podacima spisa. Komora je, kao pravna osoba s javnim ovlastima, dužna voditi brigu o valjanoj objavi svojih općih akata, a propust da opći akt, u konkretnom slučaju navedeni Pravilnik objavi na dostupan način, ne može biti na štetu tužiteljice. Tužiteljica u tom pravcu izričito prigovara i navodi da nije bila upoznata sa sadržajem mjerodavnih odredbi primijenjenog Pravilnika.

8. Ovaj Sud primjećuje da disciplinska tijela Komore nisu u osporenim rješenjima iznijela valjane razloge za zaključak da su u konkretnom slučaju ispunjena bitna obilježja lakše povrede dužnosti i ugleda ljekarništva iz članka 33. Pravilnika, odnosno da je tužiteljica namjerno ili nehajno ustupila svoju karticu CEZIH drugoj osobi na korištenje. Naime, tijekom provedenog disciplinskog postupka nije nedvojbeno utvrđeno da je, kada i kome tužiteljica ustupila svoju karticu, tj. pristupne podatke za njezino korištenje, a zbog čega niti činjenični opis povrede, koja je tužiteljici stavljena na teret, ne udovoljava bitnim obilježjima konkretne povrede. S tim u vezi, ovaj Sud ukazuje da se u disciplinskom postupku protiv magistra farmacije – člana Komore na odgovarajući način primjenjuju odredbe kaznenog, materijalnog i postupovnog zakonodavstva, sukladno članku 43. Zakona o ljekarništvu te mjerodavne odredbe ovdje primijenjenog Pravilnika.

9. Uz navedeno, tužiteljica izričito prigovara u žalbi da niti odluka o troškovima disciplinskog postupka, zbog očigledne nerazmjernosti iznosa utvrđenih troškova u odnosu na izrečenu novčanu kaznu u predmetnom slučaju, ali ovaj Sud posebno nije razmatrao ostale prigovore tužiteljice, zbog već navedenog razloga, odnosno propusta da se opći akt koji je u konkretnom slučaju primijenjen objavi na dostupan način. Navedeno ima za posljedicu da je važenje Pravilnika u vrijeme provođenja nadzora, a uslijed utvrđenog propusta objave na dostupan način, dovedeno u sumnju, a čemu tužiteljica osnovano prigovara u žalbi. Dalje, takva nepravilnost ima za posljedicu da daljnje vođenje disciplinskog postupka više nije moguće, jer se radi o nedostatku pravne osnove da se tužiteljici utvrdi stegovna odgovornost za opisanu stegovnu povredu.

10. Stoga je ovaj Sud poništio prvostupanjsku presudu, drugostupanjsku i prvostupanjsku odluku disciplinskih tijela te meritorno riješio o predmetnoj stvari na način da je tužiteljicu oslobodio od odgovornosti za počinjenje konkretne stegovne povrede, pozivom na odredbu članka 74. stavka 2. ZUS-a, vezano uz članak 100. i 101. stavak 2. točka 3. Pravilnika o radu i kaznenim mjerama Stegovnog suda Hrvatske ljekarničke komore.

11. Odluka Suda o troškovima spora donesena je na temelju odredbe članka 79. stavka 1. i 4. ZUS-a, primjenjujući mjerodavne odredbe Tarife o nagradama i naknadi troškova za rad odvjetnika ("Narodne novine", 138/23. – dalje: Tarifa). Tužiteljici je za sastav tužbe (5. veljače 2024.), sastav podneska (2. travnja 2024.) i zastupanje na raspravnom ročištu održanom dana 23. svibnja 2024., dosuđen zatraženi trošak, za svaku radnju po 500 bodova, kao i za sastav žalbe, koji trošak je uvećan za 25%, kao i pripadajući porez na dodanu vrijednost, a prema propisanoj vrijednosti boda (2,00 eura), prema Tbr. 27. i 46. Tarife, u ukupnom iznosu od 5.312,50 eura).

U Zagrebu 15. svibnja 2025.

Predsjednica vijeća

Ljiljana Karlovčan-Đurović