Poslovni broj: UsII-64/2025-9

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja Radmile Bolanča Vuković, predsjednice vijeća, dr. sc. Sanje Otočan i Mire Kovačić, članica vijeća te sudske savjetnice Jelene Maltar Benjak, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja AIR TRACTOR d.o.o., Osijek, Ulica jablanova 21, OIB: 37414479901, zastupanog po direktorici ŽC, a ona po odvjetnicima iz Odvjetničkog društva Krsnik & Partneri d.o.o., Zagreb, Boškovićeva 8, OIB: 33535783840, protiv tuženika Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave, Zagreb, Ulica grada Vukovara 23/V, OIB: 95857869241, zastupanog po zakonskoj zastupnici, v.d. zamjenice predsjednice AC, uz sudjelovanje zainteresirane osobe Zračne luke Osijek d.o.o., Osijek, Klisa, Vukovarska 67, OIB: 48188420009, zastupane po direktoru LC, a on po Velimiru Slovačeku, odvjetniku iz Osijeka, Biljska cesta 66, OIB: 25138065213, radi javnog poziva na dostavu ponuda za osnivanje prava građenja, na sjednici vijeća održanoj 14. svibnja 2025.,

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se tužbeni zahtjev za poništavanje rješenja tuženika, KLASA: UP/II-034-02/24-01/497, URBROJ: 354-01/6-25-11 od 18. veljače 2025.

II. Odbija se zahtjev tužitelja za naknadu troškova sastava tužbe.

III. Odbija se zahtjev zainteresirane osobe za naknadu troškova sastava odgovora na tužbu.

Obrazloženje

1. Pobijanim rješenjem tuženika žalba tužitelja izjavljena protiv objave zainteresirane osobe za osnivanje prava građenja na nekretnini u vlasništvu zainteresirane osobe odbačena je zbog nenadležnosti. Tuženik je odluku obrazložio time da se ne radi o postupku za čiju bi kontrolu on bio nadležan jer je postupak prava građenja uređen Zakonom o vlasništvu i drugim stvarnim pravima.

2. Tužitelj pobija zakonitost odluke tuženika. Navodi da se u konkretnom slučaju radi o koncesiji koju zainteresirana osoba prikriva kroz objavu za osnivanje prava građenja. Na postupak se trebao primijeniti Zakon o koncesijama zbog uvjeta propisanih u javnom natječaju, visine naknade za pravo građenja, roka na koji se ugovor sklapa i činjenice da su osnivači odnosno članovi zainteresirane osobe Republika Hrvatska, Osječko-baranjska županija i Grad Osijek. U smislu osnovanosti tužbe navodi da Zakon o koncesijama definira koncesiju (pravo korištenja nacionalnog dobra za obavljanje gospodarske djelatnosti, za radove ili usluge), propisuje tko su davatelji koncesije (između ostalih, Republika Hrvatska i jedinice lokalne i područne samouprave), u kojim se područjima i djelatnostima ista daje (između ostalih, osobito za zračne luke), kao i definiciju prava građenja prema Zakonu o vlasništvu i drugim stvarnim pravima.

2.1. Tužitelj u tužbi navodi da je člankom 7. stavkom 1. točkom 4. Zakona o koncesijama propisano da davatelj koncesije može biti pravna osoba posebnim zakonima ovlaštena za davanje koncesije. Posebni zakon u konkretnom slučaju je Zakon o zračnim lukama („Narodne novine“, 19/98., 14/11., 78/15.). Navedeni Zakon definira što se smatra zračnom lukom (članak 1. stavak 1.); propisuje da upravljanje zračnom lukom te pružanje, koordinaciju i nadzor pružanja zemaljskih usluga u zračnoj luci obavljaju trgovačka društva (članak 2. stavak 1.); da su zemaljske usluge u zračnim lukama skup tehničko-tehnoloških poslova i operacija koje su u funkciji sigurnog posluživanja zrakoplova, putnika, prtljage, robe, stvari i pošte u zračnoj luci (članak 3. stavak 1.). Tužitelj se poziva na članak 9.a stavak 1. Zakona o zračnim lukama koji propisuje da se koncesija za zračnu luku smatra koncesijom za javne radove, odnosno koncesijom za javne usluge, u smislu zakona kojim se uređuju koncesije kao i na članak 9.b stavke 1. i 2. tog Zakona kojim je propisan predmet koncesije.

2.2. U smislu osnovanosti svoje tužbe tužitelj se poziva na članak 3. stavak 2. Zakona o Državnoj komisiji za kontrolu postupaka javne nabave prema kojem tuženik odlučuje o zakonitosti postupaka, radnji, propuštanja radnji i odluka donesenih u postupcima javne nabave, davanja koncesija i odabira privatnog partnera u projektima javno-privatnog partnerstva te o zakonitosti ugovora o javnoj nabavi i okvirnih sporazuma sklopljenih bez provedbe postupaka javne nabave.

2.3. Tužitelj navodi da tuženik nije osporavao svoju nadležnost za rješavanje ove upravne stvari u predmetu koji se kod ovog Suda vodio pod poslovnim brojem: Us II- 222/2024, što je vidljivo iz rješenje tuženika i njegovog odgovora na tužbu. Ističe da je zainteresirana osoba u lipnju 2023. raspisala „Javni poziv za uspostavu poslovne suradnje“ koji je poništen rješenjem tuženika, KLASA: UP/II-034-02/23/02/3, URBROJ: 354-02/13-23-10 od 4. kolovoza 2023., koje je potvrđeno ovosudskom presudom, poslovni broj: Us II-167/23-9 od 2. studenog 2023., u kojem predmetu je tuženik također smatrao da je nadležan za odlučivanje u ovakvoj vrsti predmeta.

2.4. Tužitelj predlaže poništiti rješenje tuženika te javni natječaj i postupak za osnivanje prava građenja, naložiti zainteresiranoj osobi da mu naknadi troškove žalbenog postupka, a tuženiku da mu naknadi trošak upravnog spora.

3. Tuženik se u odgovoru na tužbu protivi osnovanosti iste iz razloga navedenih u obrazloženju pobijane odluke. Neosnovanim smatra pozivanje tužitelja na rješenje tuženika i odgovor na tužbu iz prethodnog upravnog postupka kao i na presudu ovog Suda, poslovni broj: Us II-167/23-9 od 2. studenog 2023. Predlaže Sudu u cijelosti odbiti tužbeni zahtjev kao neosnovan.

4. Zainteresirana osoba u odgovoru na tužbu osporava njenu osnovanost. Žalba koja je prethodila tužbi je nepravovremena i nedopuštena, a tužitelj za istu nema pravni interes. Pravo građenja, koje je predmet ovog natječaja, predstavlja ograničeno stvarno pravo definirano Zakonom o vlasništvu i drugim stvarnim pravima i nema veze s koncesijskim modelom upravljanja. Tuženik nije nadležan za odlučivanje o stvarno-pravnim institutima.

4.1. Koncesija za zračnu luku daje se za izgradnju i upravljanje zračnom lukom ili samo za upravljanje zračnom lukom, što ovdje nije slučaj jer Zračnom lukom Osijek upravlja isključivo zainteresirana osoba na temelju članka 2. Zakona o zračnim lukama („Narodne novine“, 19/98., 14/11., 78/15.).

4.2. Natječaj je, između ostalog, iniciran interesom brojnih poslovnih subjekata, tako i tužitelja, za širenjem djelatnosti na području Zračne luke Osijek. Na svim zračnim lukama u Republici Hrvatskoj, osim njihovih upravitelja, postoje drugi subjekti koji bez koncesije koriste zemljišta i obavljaju djelatnosti na području zračnog prometa. Tužitelj je jedan od subjekata koji na području Zračne luke Osijek, sukladno ugovoru o međusobnim pravima i obvezama od 1. studenoga 2010., obavlja djelatnost zemaljske usluge kroz poslovnu suradnju koja nije koncesija, javna nabava, javno-privatno partnerstvo niti koncesija s obilježjima javno-privatnog partnerstva

4.3. Ministarstvo financija Republike Hrvatske, nadležno za nadzor nad provedbom propisa kojima se uređuju koncesije, očitovalo se tužitelju na način da koncesioniranje nije jedini pravni oblik kojim se određene djelatnosti i izgradnja daju na upravljanje pravnim osobama. Jedina koncesija dana na temelju Zakona o zračnim lukama je koncesija za izgradnju i upravljanje Zračnom lukom Zagreb. Sukladno članku 9.b stavku 7. Zakona o zračnim lukama koncesiju u konkretnom slučaju može dati jedino Vlada Republike Hrvatske u ime Republike Hrvatske, a ne operator zračne luke. Slične ili identične pravne situacije već su rješavane bez koncesije ili javne nabave u drugim zračnim lukama, Zadar (hangar), Split (zakup prostora), Rijeka (održavanje zrakoplova), Zagreb (aktualni natječaj od 10. ožujka 2025. za zemaljske usluge). U svim navedenim slučajevima nije se radilo o koncesijskim postupcima niti javnoj nabavi, što potvrđuje da se pravna osnova ovog natječaja u Zračnoj luci Osijek primjenjuje na uobičajeni način.

4.4. Zainteresirana osoba navodi da tužitelj nema pravni interes za dodjelu ugovora, nije pretrpio štetu niti postoji mogućnost kršenja njegovih subjektivnih prava. Gospodarski subjekt, da bi dokazao pravni interes za podnošenje žalbe, mora dokazati da ima pravni interes za dobivanje baš tog ugovora koji se dodjeljuje na temelju postupka u okviru kojega se podnosi žalba, što tužitelj nije učinio.

4.5. Zainteresirana osoba je u većinskom državnom vlasništvu (55% udjela u temeljnom kapitalu) i pravna osoba od posebnog državnog interesa. Osnivanje prava građenja na nekretninama regulirano je posebnim propisima u dijelu koji se odnosi na nekretnine u vlasništvu Republike Hrvatske. Imovinom pravnih osoba kojima je član ili osnivač Republika Hrvatska upravlja se sukladno članku 6. Zakona o upravljanju državnom imovinom.

4.6. Zainteresirana osoba je u sklopu procesa aktivacije neoperativne imovine, koji provodi sukladno Smjernicama Ministarstva financija Republike Hrvatske za aktivaciju neoperativne imovine u društvima u državnom vlasništvu, na svojim internetskim stranicama www.osijek-airport.hr objavila javni natječaj za osnivanje prava građenja. Time je provela transparentan i natjecateljski postupak u kojemu je svatko imao pristup informacijama o Javnom natječaju, a zainteresirani subjekti koji ispunjavaju definirane uvjete mogli su dostaviti ponudu i uputiti zahtjeve za dodatnim informacijama, pojašnjenjima, izmjenama, dopunama. Zainteresirana osoba zaključuje da je jedini interes tužitelja potencijalno eliminiranje konkurencije i zadržavanje pozicije jedinog subjekta koji na području Zračne luke Osijek obavlja djelatnosti na području zračnog prometa (održavanje zrakoplova, školovanje pilota i dr.).

4.7. Zainteresirana osoba predlaže odbiti tužbeni zahtjev i potražuje trošak sastava odgovora na žalbu.

5. Tužbeni zahtjev nije osnovan.

6. U skladu s člankom 6. stavkom 1. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, 36/24.; dalje ZUS) odgovori na tužbu dostavljeni su strankama u sporu.

7. Odlučujući o tužbenom zahtjevu sukladno članku 47. ZUS-a prema slobodnom uvjerenju i na temelju razmatranja svih pravnih i činjeničnih pitanja, Sud je utvrdio da je osporeno rješenje zakonito. Pravilno je postupio tuženik kada je odbacio žalbu tužitelja zbog nenadležnosti o čemu je dao valjane razloge koje ovaj Sud u cijelosti prihvaća.

8. U upravnom sporu Sud polazi od odredaba Zakona o Državnoj komisiji za kontrolu postupaka javne nabave („Narodne novine", 18/13., 127/13., 74/14., 98/19. i 23/21.) i Zakona o javnoj nabavi („Narodne novine“, 120/16.,114/22.; dalje: ZJN).

8.1. Zakon o Državnoj komisiji za kontrolu postupaka javne nabave propisuje da je tuženik samostalno i neovisno državno tijelo nadležno za rješavanje o žalbama u vezi s postupcima javne nabave, postupcima davanja koncesija i postupcima odabira privatnog partnera u projektima javno-privatnog partnerstva (članak 3. stavak 1.).

8.2. ZJN propisuje da je tuženik nadležan za rješavanje o žalbama izjavljenim sukladno odredbama tog Zakona i propisa kojim se uređuje javna nabava za potrebe obrane i sigurnosti (članak 398. stavak 1.); da se u žalbenom postupku odlučuje o zakonitosti postupaka, radnji, propuštanja radnji i odluka donesenih u postupcima javne nabave te o zakonitosti ugovora o javnoj nabavi i okvirnih sporazuma sklopljenih bez provedbe postupaka javne nabave (članak 399. stavak 3.); da tuženik u žalbenom postupku može odbaciti žalbu zbog nenadležnosti, nedopuštenosti, neurednosti, nepravodobnosti, nedostatka pravnog interesa i zbog toga što je izjavljena od neovlaštene osobe (članak 425. stavak 1. točka 2.).

9. Uvidom u spis predmeta utvrđeno je da je zainteresirana osoba 10. rujna 2024. na svojoj web stranici objavila Javni natječaj za osnivanje prava građenja na nekretnini u svom vlasništvu s ciljem izgradnje infrastrukturnih objekata radi obavljanja djelatnosti na području zračnog prometa, koja uključuje korištenje usluga zainteresirane osobe na kč. br. [katastarska čestica] zk. ul. [broj ZK uloška] k. o. [katastarska općina]. Istim su propisani uvjeti koje ponuda mora sadržavati, rok podnošenja ponude, uvjeti za sklapanje i raskidanje ugovora o osnivanju prava građenja, naknada za pravo građenja, pravni odnosi nakon prestanka prava građenja i ostale odredbe.

10. Na predmetnu objavu žalbu je 24. rujna 2024. izjavio tužitelj navodeći da je zainteresirana osoba postupak trebala provesti prema Zakonu o koncesijama. Tuženik je rješenjem, KLASA: UP/II-034-02/24-01/497, URBROJ: 354-02/6-24-4 od 4. listopada 2024., odbacio žalbu kao nepravodobnu. Ovaj je Sud navedeno rješenje poništio presudom, poslovni broj: Us II-222/2024-7 od 20. studenog 2024. i predmet vratio tuženiku na ponovni postupak uz uputu da utvrdi pravnu narav postupka kako bi se razjasnilo je li nadležan za postupanje u konkretnom slučaju.

11. U ovom sporu pobijano rješenje tuženika od 18. veljače 2025. doneseno je u izvršenju presude ovog Suda od 20. studenog 2024. Tuženik je u postupku utvrđivanja postupovnih pretpostavki za izjavljivanje žalbe pravilno utvrdio da nije nadležan za odlučivanje o žalbi tužitelja, a ovaj Sud u potpunosti prihvaća obrazloženje pobijane odluke i navode odgovora na tužbu tuženika i zainteresirane osobe.

12. Uvidom u očitovanje zainteresirane osobe dano na traženje tuženika u svrhu utvrđivanja djelatnosti koje će se obavljati temeljem prava građenja te uvidom u tekst javnog natječaja, pravilno je tuženik utvrdio da se ne radi o poslovima za koje je zainteresirana osoba trebala provesti postupak koncesije. Naime, nije se radilo o ugovaranju djelatnosti predviđenih u Zakonu o zračnim lukama („Narodne novine“, 19/98., 14/11. i 78/15.), Zakonu o zračnom prometu („Narodne novine“, 69/09., 84/11., 54/13., 127/13. i 92/14.) ili Pravilniku o pružanju zemaljskih usluga („Narodne novine“, 84/22., 6/25.), čije je odredbe tuženik citirao u obrazloženju pobijane odluke, a iz kojih bi proizlazila obaveza za zainteresiranu osobu za provođenjem postupka koncesije.

13. Predmet natječaja je bilo osnivanje prava građenja na nekretnini u vlasništvu Zračne luke Osijek d.o.o. s ciljem izgradnje infrastrukturnih objekata radi obavljanja djelatnosti na području zračnog prometa koje uključuju korištenje usluga Zračne luke Osijek d.o.o. Zainteresirana se osoba očitovala da natječaj propisuje da su prihvatljive sve zakonom dopuštene djelatnosti povezane s poslovanjem zainteresirane osobe, uz korištenje njezinih usluga, uključujući manevarske površine, sigurnosne i operativne podrške, opskrbu gorivom i druge relevantne usluge sukladno važećem cjeniku.

14. Pravo građenja je člankom 280. stavkom 1. Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima („Narodne novine“, 91/96., 73/00., 129/00., 114/01., 79/06., 141/06., 146/08., 38/09., 153/09., 143/12., 152/14., 81/15., 94/17., 18/23.) definirano kao ograničeno stvarno pravo na nečijem zemljištu koje ovlašćuje svoga nositelja da na površini toga zemljišta ili ispod nje ima vlastitu zgradu, a svagdašnji vlasnik tog zemljišta dužan je to trpjeti. Tuženik nije nadležan za postupanje po žalbama u postupcima čiji je predmet osnivanje prava građenja.

15. Zakon o zračnim lukama u članku 9.b propisuje da se koncesijom stječe pravo graditi i upravljati zračnom lukom što uključuje pružanje, koordinaciju i nadzor pružanja zemaljskih usluga ili pravo upravljati zračnom lukom što uključuje pružanje, koordinaciju i nadzor pružanja zemaljskih usluga (stavak 1.); da se koncesijom može steći pravo graditi i upravljati određenim dijelom zračne luke ili pravo upravljati određenim dijelom zračne luke što uključuje pružanje pojedinih zemaljskih usluga (stavak 2.).

15.1. Predmet natječaja nije upravljanje zračnom lukom ili njenim dijelom niti pružanje, koordinacija i nadzor zemaljskih usluga, kada bi se radilo o obvezi provedbe postupka dodjele koncesije. Zbog toga nisu ispunjeni uvjeti za provođenje postupka davanja koncesije, već se radi isključivo o osnivanju prava građenja na nekretnini u vlasništvu Zračne luke Osijek d.o.o. s ciljem izgradnje infrastrukturnih objekata.

16. Neosnovano je pozivanje tužitelja na rješenje tuženika od 4. kolovoza 2023. jer se u tom postupku nije radilo o činjeničnoj i pravnoj osnovi kao u ovom predmetu. Također, neosnovano je pozivanje i na rješenje tuženika od 4. listopada 2024., koje je poništeno presudom VUS-a broj: Us II-222/24 od 20. studenog 2024. kojom je Sud ocijenio da je za potrebe utvrđivanja nadležnosti tuženika isti propustio utvrditi pravnu narav postupka koji je prethodio donošenju pobijanog rješenja. Stoga, Tuženik je u cijelosti zakonito postupio kada se u konkretnom slučaju oglasio nenadležnim.

17. Budući da je osporeno rješenje doneseno u granicama zakonom propisanih ovlasti tuženika te na temelju potpuno i pravilno utvrđenog činjeničnog stanja i sukladno mjerodavnim materijalnim i postupovnim propisima, navodi tužbe nisu osnovani niti utječu na donošenje drugačije odluke. Tužbeni prigovori tužitelja su neosnovani i bez utjecaja na drugačije rješavanje upravne stvari.

18. Slijedom navedenog, Sud zaključuje da je tuženik pravilno primijenio odredbe ZJN-a kada je zbog nenadležnosti odbacio tužiteljevu žalbu izjavljenu protiv objave zainteresirane osobe za osnivanje prava građenja na nekretnini u njenom vlasništvu, te je na temelju članka 116. stavka 1. ZUS-a odlučeno kao u točki I. izreke.

19. Zahtjev tužitelja za naknadu troškova upravnog spora odbijen je kao neosnovan sukladno članku 147. stavku 1. ZUS-a koji propisuje da stranka koja izgubi spor u cijelosti snosi sve troškove spora (točka II. izreke).

20. O zahtjevu zainteresirane osobe za naknadu troška upravnog spora odlučeno je na temelju članka 144. stavka 1. ZUS-a. Ovaj Sud nalazi da navodi odgovora na tužbu, nisu bili odlučni za donošenje odluke Suda (točka III. izreke).

U Zagrebu 14. svibnja 2025.

Predsjednica vijeća

Radmila Bolanča Vuković