REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U RIJECI

Poslovni broj: UsI-354/2024-9

[adresa] P 5

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Rijeci, po sutkinji Vesni Perić, uz sudjelovanje zapisničarke Marlene Štimac, u upravnom sporu tužitelja Grada Opatije (OIB: 99455464348), Opatija, Maršala Tita 3, protiv tuženika Ministarstva prostornoga uređenja, graditeljstva i državne imovine Republike Hrvatske (OIB: 95093210687), Zagreb, Ulica Republike Austrije 14, radi lokacijske dozvole, 13. svibnja 2025.,

p r e s u d i o  j e

Poništava se rješenje tuženika Ministarstva prostornoga uređenja, graditeljstva i državne imovine Republike Hrvatske, KLASA: UP/II-350-05/23-02/108, URBROJ: 531-03-4-24-2 od 30. siječnja 2024. i lokacijska dozvola Primorsko-goranske županije, Upravnog odjela za prostorno uređenje, graditeljstvo i zaštitu okoliša, Ispostave Opatija, KLASA: UP/I-350-05/20-01/000003, URBROJ: 2170-03-06/2-23-0006 od 20. srpnja 2023. te se predmet vraća prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak u kojem je prvostupanjsko tijelo dužno postupiti u skladu s pravnim shvaćanjima i primjedbama suda izraženima u obrazloženju ove odluke.

Obrazloženje

1. Prvostupanjskom rješenjem Primorsko-goranske županije, Upravnog odjela za prostorno uređenje, graditeljstvo i zaštitu okoliša, Ispostave Opatija, KLASA: UP/I- 350-05/20-01/000003, URBROJ: 2170-03-06/2-23-0006 od 20. srpnja 2023., investitoru tvrtki Globus ALB d.o.o., u ovom sporu pozvan da sudjeluje kao zainteresirana osoba, izdana je lokacijska dozvola za građenje samostojeće individualne stambeno-poslovne građevine, 2.b skupine i vanjskog bazena na novoformiranoj katastarskoj čestici k. č. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina], nastaloj od postojeće k. č. [katastarska čestica], obje k. o. [katastarska općina], prema lokacijskim uvjetima definiranim u idejnom projektu oznake 0269 od 03/2022, ovlaštenog arhitekta PĐ, dipl.ing.arh., broj ovlaštenja A 1487, iz Beretin d.o.o. Dramalj, Dramalj 64, koji je sastavni dio dozvole.

2. Protiv navedene lokacijske dozvole tužitelj je izjavio žalbu koja je osporavanim rješenjem tuženika KLASA: UP/II-350-05/23-02/108, URBROJ: 531-03- 4-24-2 od 30. siječnja 2024. odbijena kao neosnovana.

3. Tužitelj je u cilju osporavanja zakonitosti navedenog rješenja tuženika pravodobno podnio tužbu ovom Sudu, a u tužbi navodi, u bitnome, da je kod izdavanja navedene lokacijske dozvole pogrešno primijenjen prostorni plan koji je važio u trenutku podnošenja zahtjeva, a ne u trenutku pokretanja postupka, te smatra da je ispravno trebalo primijeniti prostorni plan koji je važio u trenutku pokretanja postupka, a to je kada je stranka podnijela uredan zahtjev odnosno kada je dopunila zahtjev s potrebnim prilogom. Pojašnjava kako tuženik i prvostupanjsko tijelo smatraju da je stranka podnijela uredan zahtjev jer je zahtjev sadržavao sve što je potrebno da bi se po njemu moglo postupiti odnosno naziv javnopravnog tijela kojem se upućuje, naznaku upravne stvari, ime stranke, iako uz zahtjev nisu bili priloženi svi zakonom propisani prilozi. Međutim smatra da u upravnom postupku nisu pravilno primijenjene odredbe čl. 40. i čl. 71. Zakona o općem upravnom postupku ("Narodne novine", broj 47/09 i 110/21, dalje: ZUP) te čl. 127. i čl. 146. Zakona o prostornom uređenju ("Narodne novine", broj 153/13, 65/17, 114/18, 39/19 i 98/19, dalje: ZPU). Navodi da je sukladno odredbama ZUP datum podnošenja urednog zahtjeva bitan za određivanje trenutka pokretanja upravnog postupka te da je i Visoki upravni sud Republike Hrvatske (dalje: VUS RH) u više svojih presuda izrazio pravno shvaćanje da se u upravnom postupku primjenjuju podzakonski propisi koji su na snazi u vrijeme pokretanja upravnog postupka (Zaključak sjednice imovinskopravnog odjela od 15. ožujka 2011.) pa da bi stoga u konkretnom slučaju upravni postupak bio pokrenut dana 4. srpnja 2023. kada je prvostupanjsko tijelo zaprimilo uredan zahtjev stranke te izdalo "Obavijest o zaprimanju urednog zahtjeva". Navodi da su u tom trenutku kada je predan uredan zahtjev na snazi bile III. Izmjene i dopune Prostornog plana uređenja Grada Opatije ("Službene novine Primorsko-goranske županije", broj 10/21, dalje: III. Izmjene i dopune PPU Grada Opatije) i III. Izmjene i dopune Urbanističkog plana uređenja naselja Opatija ("Službene novine Primorsko-goranske županije", broj 10/21, dalje: III. Izmjene i dopune UPU Grada Opatije), pa da je stoga prvostupanjsko tijelo trebalo na razmatranje zahtjeva primijeniti upravo te prostorne planove, a ne one prostorne planove koji su važili u trenutku kada je predan neuredan zahtjev. Ističe da su III. Izmjene i dopune PPU Grada Opatije i III. Izmjene i dopune UPU naselja Opatija na snazi od 18. travnja 2021., da je podnositelj zahtjeva započeo s pripremnim radnjama potrebnim za podnošenje urednog zahtjeva tek 10. veljače 2022., a uredan zahtjev je predan tek 4. srpnja 2023., dakle više od dvije godine nakon što su novi prostorni planovi stupili na snagu i od kada je stranka podnijela zahtjev za izdavanje lokacijske dozvole. Ističe kako zasigurno svrha i cilj ZPU nije bila da se stranke mogu svojim nepotpunim zahtjevima praktički „osigurati" u slučaju izmjena prostornih planova ili drugih zakonski i podzakonskih propisa koje su za njih povoljnije. Pojašnjava kako je po stavu tuženika, stranka mogla dostaviti sve potrebno da bi se po zahtjevu moglo postupati u nedogled, odnosno do kada ne bude „spremna" za pokretanje investicije. Smatra kako se time zasigurno ne pridonosi svrsi i smislu donošenja prostornih planova kada se praktički ne raspolaže relevantnim informacijama o stanju u prostoru koje nužno obuhvaćaju sve izdane akte za građenje. To posebice što je upravo u vrijeme podnošenja podneska stranke, pokrenut postupak izmjena prostornog i urbanističkog plana Grada Opatije koji je uključivao dodatnu zaštitu prostora. Dodaje i kako je načelo zabrane zlouporabe prava propisano Poveljom o temeljnim pravima Europske unije (u čl. 54.) koje bi ovakvim stavom drugostupanjskog tijela zasigurno bilo povrijeđeno. Navodi da bi pravo na primjenu propisa koji su važili u trenutku podnošenja zahtjeva bilo zloupotrijebljeno budući je iz cjelokupnog predmeta razvidno da stranka podnošenjem podneska nije imala namjeru predati uredan zahtjev za lokacijsku dozvolu budući u tom trenutku nije imala spreman niti jedan dokument temeljem kojega bi se podnesak imao smatrati zahtjevom, već da je očita namjera bila osigurati primjenu povoljnijeg prostornog plana dajući si neograničeno vrijeme za pripremu potrebne dokumentacije. Načelo zabrane zlouporabe prava je direktno povezano s načelom pravne sigurnosti te smatra kako je Sud dužan spriječiti bilo kakvu zlouporabu prava koja je u konkretnom predmetu i više nego očita. Zaključno smatra kako u konkretnom slučaju stranka nije predala zahtjev jer nije imala niti jedan dokument, već je zloupotrijebila pravo na način da je predajom "samo podneska" osigurala pravo da se na nju primijeni povoljniji prostorni plan, a koji u trenutku predaje urednog zahtjeva i ostale dokumentacije (idejnog projekta i dr.) nije više bio na snazi. Slijedom navedenog, tužitelj je u tužbenom zahtjevu zatražio poništenje rješenja tuženika i prvostupanjskog rješenja.

4. Tuženik je u odgovoru na tužbu ostao kod navoda iznijetih u obrazloženju osporavanoga rješenja te je predložio da Sud odbije tužbeni zahtjev tužiteljice.

5. Investitor i podnositelj zahtjeva za izdavanje lokacijske dozvole tvrtka Globus ALB d.o.o. pozvana je ovosudnim rješenjem poslovni broj Us I-354/2024-4 od 15. srpnja 2024. da kao zainteresirana osoba sudjeluje u ovom sporu, međutim u ostavljenom roku od 30 dana nije dostavio Sudu svoj odgovor na tužbu, slijedom čega se ima smatrati da ne želi sudjelovati u ovom sporu kao zainteresirana osoba sukladno upozorenju iz točke V. izreke tog rješenja. Stoga isti nije dalje pozivan u ovom sporu.

6. U tijeku spora održana je rasprava dana 25. travnja 2025. kako bi se sukladno odredbi čl. 6. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj 36/24, dalje: ZUS) omogućilo strankama u sporu da usmeno obrazlože svoje navode iz tužbe i odgovora na tužbu. Na raspravu je pristupio opunomoćenik tužiteljice i opunomoćenica zainteresirane osobe, dok na istu nije pristupio nitko za tuženika koji je uredno pozvan. Rasprava je na temelju odredbe čl. 89. st. 4. ZUS, a u svezi s čl. 91. st. 3. ZUS održana u odsutnosti uredno pozvanog tuženika.

7. Sporno je, je li pravilno primijenjen prostorni plan koji je važio u trenutku podnošenja zahtjeva iako uz zahtjev nisu bili priloženi posebnim zakonom (ovdje spomenuti ZPU) propisani prilozi ili je trebalo primijeniti prostorni plan koji je bio na snazi kada je upotpunjen zahtjev sa zakonom propisanim prilozima.

8. Sud je izveo dokaze uvidom u dokumentaciju koja se nalazi u spisu ovog spora te u spisu predmeta upravnog postupka koji je prethodio ovom sporu.

9. Na temelju razmatranja svih činjeničnih i pravnih pitanja, Sud je utvrdio da je tužbeni zahtjev tužitelja osnovan.

10. Čl. 122. st. 4. ZPU propisano je da se akt za provedbu prostornog plana izdaje u skladu s prostornim planom koji važi na dan podnošenja zahtjeva za njegovo izdavanje, odnosno u skladu s prostornim planom koji važi na dan izdavanja akta za provedbu prostornog plana ako to podnositelj zahtjeva zatraži.

11. Čl. 127. st. 1. ZPU propisano je da se postupak izdavanja lokacijske dozvole pokreće na zahtjev zainteresirane stranke.

U st. 2. istog članka propisano je da zahtjevu za izdavanje lokacijske dozvole podnositelj zahtjeva prilaže: 1. idejni projekt u elektroničkom obliku, 2. ispis idejnog projekta ovjeren od projektanata, 3. rješenje o prihvatljivosti zahvata za okoliš ako se radi o zahvatu u prostoru za koji se prema posebnim propisima provodi postupak procjene utjecaja zahvata na okoliš i/ili ocjene prihvatljivosti zahvata za ekološku mrežu, 4. rješenje o ocjeni potrebe procjene utjecaja na okoliš ako to rješenje sadrži mjere zaštite okoliša i/ili program praćenja stanja okoliša, 5. potvrdu o nostrifikaciji idejnog projekta ako je projekt izrađen prema stranim propisima.

St. 4. istog članka propisano je da se dokumentacija iz st. 2. podst. 1., 3. i 4. te st. 3. tog članka može podnijeti u elektroničkom obliku i elektroničkim putem.

12. Čl. 140. st. 2. ZPU propisano je da se lokacijski uvjeti određuju u skladu s propisima i aktima u skladu s kojima se izdaje lokacijska dozvola.

13. Čl. 146. st. 1. ZPU propisano je da se lokacijska dozvola izdaje se nakon što je u provedenom postupku utvrđeno da: 1. je uz zahtjev za izdavanje lokacijske dozvole priložena propisana dokumentacija, 2. je idejni projekt izrađen u skladu s prostornim planom, posebnim uvjetima i uvjetima priključenja, 3. su utvrđeni svi posebni uvjeti i uvjeti priključenja, 4. je donesen urbanistički plan uređenja, ako se dozvola izdaje na području za koje je ovim Zakonom propisana obveza njegova donošenja, 5. je vlasnik građevinskog zemljišta ispunio svoju dužnost iz čl. 171. tog Zakona, ako takva dužnost postoji.

14. Čl. 40. st. 2. ZUP propisano je da kad se postupak pokreće na zahtjev stranke, postupak se smatra pokrenutim u trenutku predaje urednog zahtjeva stranke javnopravnome tijelu.

15. Čl. 71. st. 2. ZUP propisano je da podnesak mora biti razumljiv i sadržavati sve što je potrebno da bi se po njemu moglo postupiti, a osobito naziv javnopravnog tijela kojem se upućuje, naznaku upravne stvari na koju se odnosi, osobno ime odnosno naziv i adresu stranke te osoba ovlaštenih za zastupanje ako ih stranka ima. Podnesak mora sadržavati i osobni identifikacijski broj (OIB) stranke ako joj je dodijeljen i osobe ovlaštene za zastupanje.

16. Čl. 73. st. 1. ZUP propisano je kad podnesak sadržava kakav nedostatak koji onemogućuje postupanje po podnesku odnosno ako je podnesak nerazumljiv ili nepotpun, službena osoba zaključkom će upozoriti na to stranku i odredit će rok u kojem je stranka dužna otkloniti nedostatak, uz upozorenje na pravne posljedice ako to u određenom roku ne učini.

17. Iz stanja spisa upravnog postupka slijedi da je investitor putem sustava e- Dozvola podnio zahtjev za izdavanje predmetne lokacijske dozvole dana 9. veljače 2020. te da su u tom zahtjevu navedeni podaci o podnositelju zahtjeva, naziv upravnog tijela kojem se zahtjev podnosi i što se zahtjevom traži, ali da uz zahtjev nisu priloženi nikakvi prilozi.

18. Nadalje slijedi da je investitor tek dana 4. travnja 2023. dostavio idejni projekt i da je toga dana prvostupanjsko tijelo izdalo "Obavijest o urednom zahtjevu".

19. Nadalje slijedi da je na dan 9. veljače 2020. kada je podnesen zahtjev bio na snazi Prostorni plan uređenja Grada Opatije ("Službene novine Primorsko- goranske županije", broj 1/07, 56/12, 04/16 i 08/16) i Urbanistički plan uređenja naselja Opatija ("Službene novine Primorsko-goranske županije", broj 10/09, 56/12, 13/19 i 16/19, dalje: UPU) na temelju kojih planova je prvostupanjsko tijelo izdalo lokacijsku dozvolu, dok su dana 4. travnja 2023. kada je podneseni zahtjev upotpunjen bile na snazi III. Izmjene i dopune PPU Grada Opatije ("Službene novine Primorsko-goranske županije", broj 10/21) i III. Izmjene i dopune UPU Grada Opatije ("Službene novine Primorsko-goranske županije", broj 10/21).

20. U Konačnom prijedlogu Zakona o prostornom uređenju Hrvatskog sabora od 28. studenoga 2013. u odnosu na citirani čl. 122. ZPU navedeno je sljedeće: "….Osim toga, najveći problem za pravnu sigurnost investitora predstavljaju novi prostorni planovi, odnosno izmjene i dopune prostornih planova koje jedinice lokalne samouprave donose nakon što su investitori izradili potrebne projekte i podnijeli zahtjeve za izdavanje lokacijske dozvole, odnosno drugih akata za provedbu prostornog plana po prostornim planovima važećim u trenutku podnošenja tih zahtjeva, pri čemu se tim novim prostornim planovima, odnosno izmjenama i dopunama prostornih planova ne omogućava završavanje spomenutih započetih postupaka po prostornim planovima koji su važili u trenutku podnošenja zahtjeva investitora. Stoga je predmetno pitanje potrebno riješiti na način da se akt za provedbu prostornog plana izdaje u skladu s prostornim planom koji važi na dan podnošenja zahtjeva za njegovo izdavanje. Opseg i značaj ovoga problema je toliki da je u interesu osiguranja pravne sigurnosti investitora i s tim u vezi uloženih sredstava, nužno osigurati primjenu novog rješenja predmetnog pitanja i na postupke izdavanja akata za provedbu prostornog plana započete prije stupanja na snagu predloženog Zakona.". Dakle, iako u citiranom čl. 122. ZUP piše da se akt za provedbu prostornog plana izdaje u skladu s prostornim planom koji važi na dan "podnošenja" zahtjeva, iz navedenog Konačnog prijedloga tog Zakona u kojem su pojašnjeni razlozi za donošenje tog Zakona slijedi da se je tom odredbom htjelo izbjeći da se primjenjuju novi prostorni planovi nakon što su investitori izradili potrebne projekte i podnijeli zahtjeve za izdavanje lokacijske dozvole, a radi osiguranja pravne sigurnosti investitora i uloženih sredstava. Iz navedenog slijedi da ta zakonska odredba podrazumijeva da su uz zahtjev podneseni i potrebni projekti pa se datum podnošenja zahtjeva iz te zakonske odredbe preklapa s datumom pokretanja postupka.

21. ZUP odvaja u različitim člancima podnošenje podneska (čl. 72. ZUP) od pokretanja postupka (čl. 40. ZUP), što znači da ZUP ima u vidu upravo ovakve situacije kada podneseni podnesak nije uredan.

22. Nadalje, Upravni sud u Zagrebu je u presudi poslovni broj Us I-4915/2024 od 20. ožujka 2025. izrazio sljedeći stav: "Zaprimanje pismena i stavljanje na zaprimljeno pismeno potvrde o primitku nedvojbeno predstavlja upravnu radnju u uredskom poslovanju. Međutim, ta radnja nije izvršena s ciljem vođenja postupka po službenog dužnosti, već može predstavljati izvor saznanja za postupanje tijela u svrhu vođenja upravnog postupka. Dakle, samo zaprimanje rješenja o izvedenom stanju od strane nadležnog tijela (14. rujna 2016.) ne znači automatsko pokretanje postupka utvrđivanja obveze komunalnog doprinosa. Zaprimanje rješenja o izvedenom stanju nije bila aktivna radnja u svrhu vođenja postupka, već tek administrativna radnja zaprimanja dokumenta.".

23. Cijeneći citirane zakonske odredbe i utvrđene činjenice, stav je ovog Suda, koji je u skladu sa ranijim stavom Visokog upravnog suda Republike Hrvatske izraženom na sjednici Imovinsko-pravnog odjela tog Suda od 15. ožujka 2011., a koji stav je u konačnici osnažen u citiranom čl. 122. ZPU i to upravo radi zaštite investitora, da se u upravnim postupcima prostornog uređenja imaju primijeniti podzakonski propisi koji su na snazi u vrijeme pokretanja upravnih postupaka, odnosno čim je stranka predala uredan zahtjev javnopravnom tijelu, a ne podzakonski propisi koji su na snazi u vrijeme donošenja prvostupanjske odluke, osim ukoliko iznimno nije drugačije propisano. Da primjena mjerodavnog prava odnosno prostornoplanske dokumentacije ovisi o vremenu pokretanja upravnog postupka slijedi i iz točke 8. obrazloženja presude VUS RH poslovni broj Usž-53/23 od 30. studenoga 2023.

24. Dakle, citirani čl. 122. st. 4. ZPU štiti investitora na način da upravno tijelo koje rješava o zahtjevu za izdavanje lokacijske dozvole ne može primijeniti prostorni plan koji je na snazi u vrijeme odlučivanja o tom zahtjevu, jer od podnošenja urednog zahtjeva stranke pa do donošenja odluke upravnog tijela može proći duži period u kojem se mogu izmijeniti prostorni planovi na štetu investitora, međutim s druge strane citirana odredba čl. 40. st. 2. ZUP onemogućava zloupotrebu prava stranaka na način da jamči strankama da će se postupak pokrenuti kada stranke ispune svoju zakonsku obvezu da predaju uredan zahtjev.

25. Slijedom navedenoga, postupak za izdavanje lokacijske dozvole smatra se pokrenutim u trenutku predaje urednog zahtjeva, a zahtjev je uredan kada su u njemu navedene svi potrebni podaci i kada su uz njega priloženi svi potrebni prilozi kako to propisuju citirane odredbe čl. 127. ZPU i čl. 71. ZUP. Naime, urednost zahtjeva procjenjuje se u odnosu na propise mjerodavne u konkretnom slučaju.

26. Kako je postupak pokrenut dana 4. srpnja 2023. to se na odlučivanje u tom postupku imaju primijeniti propisi koji su u to vrijeme bili na snazi, a to su navedene III. Izmjene i dopune PPU Grada Opatije i III. Izmjene i dopune UPU Grada Opatije. Stoga je potrebno da investitor u skladu s tim izmjenama ispravi idejni projekt kako bi se moglo ispitati je li idejni projekt odgovara prostorno planskoj dokumentaciji koja važi na dan pokretanja postupka za donošenje lokacijske dozvole.

27. Slijedom svega navedenoga, Sud je na temelju čl. 117. st. 1. ZUS usvojio tužbeni zahtjev tužitelja i predmet vratio prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak s uputom da u ponovnom postupku prvostupanjsko tijelo treba pozvati investitora zaključkom da ispravi i dopuni idejni projekt u skladu s odredbama III. Izmjena i dopuna UPU Opatija i III. Izmjena i dopuna UPU Grada Opatije. Ako investitor ne postupi u skladu s pozivom iz zaključka tada treba odbiti predmetni zahtjev za izdavanje lokacijske dozvole.

28. U ponovnom postupku prvostupanjsko tijelo je vezano s uputom iz obrazloženja ove presude te je obvezno donijeti novu odluku u ponovnom postupku u roku u od 60 dana od dana pravomoćnosti ove presude sukladno odredbi čl. 151. st. 2. ZUS.

U Rijeci 13. svibnja 2025.

Sutkinja

Vesna Perić

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog Suda u roku od 15 dana od dana dostave presude (čl. 127. st. 2. ZUS).

Dostaviti:

- tužitelju Gradu Opatiji, Opatija, Maršala Tita 3

- tuženiku Ministarstvu prostornoga uređenja, graditeljstva i državne imovine Republike

Hrvatske, Zagreb, Ulica Republike Austrije 14

Na znanje:

- zainteresiranoj osobi Globus ALB d.o.o., Opatija, Nova cesta 111