REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U ZAGREBU

Zagreb, Avenija Dubrovnik 6

Poslovni broj: Us I-2778/2024-5

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Zagrebu, po sucu toga suda Anti Drezgi te Branki Crnogorac, zapisničarki, u upravnom sporu tužitelja Hrvatska psihološka komora, Zagreb, Selska cesta 90A, OIB: 43243263462, kojeg zastupa opunomoćenik FS, protiv tuženika Ministarstva rada, mirovinskog sustava, obitelji i socijalne politike, Zagreb, Ulica grada Vukovara 78, OIB: 53969486500, radi davanja/uskraćivanja suglasnosti na prijedlog općeg akta, 20. kolovoza 2025.,

p r e s u d i o  j e

I. Poništava se rješenje Ministarstva rada, mirovinskog sustava, obitelji i socijalne politike, KLASA: UP/I-050-02/24-01/02, URBROJ: 524-15-01/2-24-2 od 10. svibnja 2024.

II. Usvaja se prigovor Hrvatske psihološke komore, KLASA: 401-01/21-01/07, URBROJ: 251-375-01-02-24-31 od 12. travnja 2024. te se nalaže tuženiku u roku od 30 dana od dana dostave pravomoćne presude u skladu s pravnim shvaćanjima i primjedbama suda izraženima u obrazloženju ove presude provesti i dostaviti ocjenu o davanju/uskraćivanju prethodne suglasnosti na Prijedlog odluke o dopuni Odluke o naknadama, KLASA: 401-01/21-01/07, URBROJ: 251-375/01-02-21-3 od 30. srpnja 2021., KLASA: 401-01/21-01/07, URBROJ: 251-375/01-02-22-7 od 04. siječnja 2022., KLASA: 401-01/21-01/07, URBROJ: 251-375/01-02-22-8 od 23. kolovoza 2022., KLASA: 401-01/21-01/07, URBROJ: 251-375/01-02-23-18 od 27. siječnja 2023., KLASA: 401-01/21-01/07, URBROJ: 251-375/01-02-23-25 od 14. srpnja 2023.

III. Odbija se zahtjev tužitelja za naknadu troškova upravnog spora.

Obrazloženje

1. Osporavanim rješenjem tuženika, KLASA: UP/I-050-02/24-01/02, URBROJ: 524-15-01/2-24-2 od 10. svibnja 2024., odlučeno je: „Odbacuje se prigovor Hrvatske psihološke komore, KLASA: 401-01/21-01/07, URBROJ: 251-375-01-02-24-31 od 12. travnja 2024. godine, izjavljen protiv dopisa Ministarstva rada, mirovinskoga sustava, obitelji i socijalne politike, KLASA: 550-06/24-11/23, URBROJ: 524-09-01-02/2-24-2 od 12. ožujka 2024. godine, kojim je uskraćena suglasnost na Prijedlog odluke o dopuni Odluke o naknadama, KLASA: 401-01/21-01/07, URBROJ: 251-375/01-02- 21-3 od 30. srpnja 2021. godine, KLASA: 401-01/21-01/07, URBROJ: 251-375/01- 02-22-7 od 04. siječnja 2022. godine, KLASA: 401-01/21-01/07, URBROJ: 251- 375/01-02-22-8 od 23. kolovoza 2022. godine, KLASA: 401-01/21-01/07, URBROJ: 251-375/01-02-23-15 od 14. srpnja 2023. godine, kao nedopušten.“

2. Tužitelj u tužbi u bitnom navodi da dopis nije rješenje, ali proizvodi pravne učinke – tužitelj smatra da je to tipičan slučaj za prigovor prema čl. 156. ZUP-a i da je odbacivanjem prigovora tuženik pogrešno primijenio materijalno pravo. Ističe da čelnik tijela mora odlučiti u roku od 8 dana (čl. 122. st. 3. ZUP-a) – rok nije poštovan. Ukazuje da izreka pobijanog rješenja sadrži pogrešne i nepostojeće klase/urudžbene brojeve, odnosi se na pogrešne odluke i čini rješenje nerazumljivim i proturječnim, suprotno čl. 98. st. 3. ZUP-a. Ukazuje da Komora ima javne ovlasti, ali se samofinancira te da je naknada za specijalistički ispit legitiman prihod i nužna za provedbu Pravilnika o specijalnostima. Navodi da je specijalizacija mogućnost, ne uvjet za rad te da naknada ne ograničava pristup profesiji, pa argument Vlade o rasterećenju gospodarstva nije primjenjiv. Predlaže poništiti osporavano rješenje, usvojiti prigovor tužitelja, izdati suglasnost na Prijedlog Odluke o naknadama te naložiti tuženiku da mu naknadi troškove postupka.

3. Tuženik u odgovoru na tužbu u bitnom navodi da je rok od 8 dana za odlučivanje o prigovoru iz članka 122. stavka 3. ZUP-a instruktivan i ne sprječava tijelo da odluči i nakon isteka. Smatra da je izreka osporenog rješenja jasna i odnosi se na Prijedlog Odluke o dopuni Odluke o naknadama, što je vidljivo iz dokumentacije, a da očigledna greška u URBROJ-u (25 umjesto 15) ne utječe na zakonitost rješenja. Smatra da je navod da nedostaje akt oznake KLASA/URBROJ od 21. veljače 2023. neosnovan jer nije bio dio dostavljenog prijedloga. Ističe da se suglasnost odnosi na Prijedlog Odluke, a ne na dopis o traženju suglasnosti. Smatra da tužitelj pogrešno tumači opseg svojih javnih ovlasti: one su dodijeljene Zakonom o psihološkoj djelatnosti, a ne Statutom, javne ovlasti Komore proizlaze iz zakona i ostaju pod kontrolom države putem tuženika, a Komora ima monopol na regulaciju djelatnosti pa mora odgovorno postupati kako bi se zaštitila prava članova. Ukazuje da je nakon zaprimanja osporenog rješenja, tužitelj otvorio novo javno savjetovanje o Pravilniku kojim predviđa trostruko veću naknadu specijalističkog ispita. Smatra da je za takav akt također potrebna prethodna suglasnost tuženika jer financijski obvezuje članove Komore. Ističe da tužitelj pokušava zaobići uskraćenu suglasnost iz osporenog rješenja nametanjem novih obveza bez potrebne ocjene proporcionalnosti i suglasnosti tuženika. Tuženik predlaže odbijanje tužbe jer su osporeno rješenje i postupanje zakoniti, greške ne utječu na meritum, a prigovori tužitelja su neosnovani.

4. U podnesku od 8. studenoga 2024. tužitelj se u bitnom očitovao na odgovor tužbu. Tužitelj navodi da tuženik nije odgovor na tužbu predao u skladu sa Zakonom o upravnim sporovima jer ga je predao fizički, a bilo je obvezno to učiniti elektronički (čl. 109. st. 6.). Predlaže sudu da naloži tuženiku ispravnu predaju ili da podnesak odbaci. U odnosu na tvrdnje tuženika da Komora nije provela ocjenu proporcionalnosti niti tražila suglasnost Ministarstva na Pravilnik o specijalnostima psihologa, tužitelj navodi da u vrijeme donošenja Pravilnika (30. 10. 2023.) zakon nije propisivao obvezu traženja suglasnosti, već samo provođenje ocjene proporcionalnosti, što je Komora provela, a novi zakon koji to traži stupio je na snagu tek dan kasnije. Ističe da je Ministarstvo sa zakašnjenjem donijelo provedbeni pravilnik nužan za provedbu novog zakona, čime samo neuredno izvršava delegirane ovlasti. Ukazuje da je Pravilnik donesen nakon stručne izrade, savjetovanja i gotovo jednoglasnog usvajanja u Komori, a da su članovi Komore sami izrazili potrebu za specijalizacijom. Ukazuje da Ministarstvo nije imalo primjedbi na Pravilnik ni na Odluku o naknadi za specijalistički ispit tijekom e-savjetovanja. Unatoč tome, Ministarstvo uskraćuje suglasnost za naplatu troškova, čime sprječava primjenu Pravilnika i priznavanje specijalnosti. Tužitelj objašnjava da troškovi specijalističkog ispita služe za financiranje rada ispitivača koji nisu zaposlenici ni volonteri, već za svoj rad moraju biti plaćeni. Smatra da se time financira i samostalnost Komore. Ukazuje da Ministarstvo nije priložilo spise i dokaze koje je navelo u odgovoru na tužbu. Smatra da je time tužitelju uskraćeno pravo da se očituje o svim navodima i dokazima, što krši načelo procesne ravnopravnosti.

5. Ocjenjujući zakonitost osporavanog rješenja Sud je pregledao sudski spis i spis tuženika. Sud je presudom riješio spor bez rasprave primjenom odredbe članka 98. točke 6. Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine, broj: 36/24., dalje ZUS).

6. Sud nije smatrao potrebnim posebno otklanjati povredu načina predaje odgovora na tužbu suprotno članku 109. stavku 6. ZUS-a niti ispitivati u kojem je obliku vođen spis, koji je Sudu dostavljen uz odgovor na tužbu, kako bi se utvrdilo je li je spis Sudu dostavljen u obliku u kojem je vođen u smislu članka 48. stavka 4. ZUS-a, budući da je odlučeno u korist tužitelja, pa bi otklanjanje nedostatka bilo bespredmetno.

7. Tužbeni zahtjev je osnovan, osim u dijelu kojim tužitelj zahtjeva da Sud izda suglasnost na Prijedlog Odluke o naknadama te naloži tuženiku da mu naknadi troškove upravnog spora.

8. U postupku koji je prethodio donošenju osporavanog rješenja utvrđeno je:

- da je tužitelj podnio prigovor, smatrajući da je uskraćivanjem suglasnosti povrijeđen njegov pravni interes;

- da tuženik nije dao prethodnu suglasnost na Prijedlog Odluke o dopuni Odluke o naknadama, o čemu je tužitelj obaviješten dopisom od 12. ožujka 2024.;

- da se Prijedlog odluke odnosi se na uvođenje naknade za polaganje specijalističkog ispita, a odluka bi financijski obvezivala članove Komore.

9. Tuženik je prigovor ocijenio nedopuštenim, uz obrazloženje da je predmetni dopis akt u okviru prethodnog nadzora nad radom Komore u smislu članka 24. stavka 8. Zakona o psihološkoj djelatnosti te da je tuženik obrazložio razloge uskraćivanja suglasnosti, istaknuvši da se radi o uvođenju novog troška članovima Komore bez provedene ocjene proporcionalnosti, sukladno članku 5.a Zakona o reguliranim profesijama. Tuženik smatra da prigovor nije dopušten pravni put za osporavanje uskraćivanja suglasnosti uz obrazloženje da odredba članka 156. Zakona o općem upravnom postupu, ne daje osnove da bi se kroz prigovor na postupanje javnopravnog tijela iz područja upravnog prava o kojem se ne donosi rješenje, tj. upravni akt, moglo tražiti poništenje dopisa kojim podnositelju prigovora nije dana suglasnost na Prijedlog odluke, a na što je tuženik ovlašten putem prethodnog nadzora u postupku donošenja općih akata i odluka koje financijski obvezuju članove Hrvatske psihološke komore. Tuženik je utvrdio da nisu ispunjene zakonske pretpostavke za vođenje postupka po prigovoru, pa je prigovor primjenom članka 41. stavka 2. ZUP-a odbačen osporavanim rješenjem.

10. Trajanje upravnog postupka pokrenutog prigovorom, samo po sebi, u pravilu nije odlučno za ocjenu zakonitosti rješenja koje je doneseno sa zakašnjenjem. Činjenica da javnopravno tijelo nije donijelo rješenje u propisanom roku može imati pravne učinke samo ako je posebnim zakonom, u smislu članka 102. Zakona o općem upravnom postupku (Narodne novine, br. 47/09. i 110/21. – dalje: ZUP), izričito propisano da se prigovor stranke smatra usvojenim ako javnopravno tijelo ne odluči u roku. U konkretnom slučaju, Zakonom o psihološkoj djelatnosti (Narodne novine, broj 98/19. i 18/22.) nije propisana takva pravna fikcija, pa stoga prekoračenje roka, samo po sebi, ne dovodi do drugačijeg rješenja o prigovoru. Stranci je, u slučaju šutnje uprave, bilo na raspolaganju učinkovito pravno sredstvo – pokretanje upravnog spora.

11. Izreka osporavanog rješenja očito sadrži nedostatke, kako u vidu pogreške u pisanju broja koju tuženik priznaje, tako u vidu izostavljanja navođenja akta KLASA: 401-01/21-01/07, URBROJ: 251-375/01-02-23-18 od 27. siječnja 2023., koji je sadržan u dostavljenom Prijedlogu odluke o dopuni Odluke o naknadama. S obzirom da je predmetni prigovor neosnovano odbačen to ovaj Sud nije posebno analizirao utjecaj tog drugog nedostatka na zakonitost rješenja o prigovoru.

12. Ustavni sud Republike Hrvatske zauzeo je stajalište da u odnosu na pojedinačne akte javnopravnih tijela, neovisno o tome imaju li oni ili nemaju svojstvo upravnih ili kakvih drugih akta, mora biti osigurana sudska zaštita (odluka broj: U-III- 2100/2014 od 19. svibnja 2020., broj U-III-5111/2020 od 29. travnja 2021. i dr.).

12.1. Iz ustavnog jamstva sudske kontrole zakonitosti pojedinačnih akata upravnih vlasti i tijela koja imaju javne ovlasti (članak 19. stavak 2. Ustava Republike Hrvatske) proizlazi obveza sudske kontrole zakonitosti akata uprave, koju je zakonodavac proširio i na kontrolu zakonitosti postupanja uprave. S obzirom na navedeno zaista je neprihvatljivo da ne postoji kontrola zakonitosti postupanja javnopravna tijela kada odlučuju o potpori za očuvanje radnih mjesta.

12.2. Odredbom članka 12. stavka 3. ZUP-a propisano je da protiv upravnog ugovora ili drugog postupanja javnopravnog tijela ili pružatelja javnih usluga stranka ima pravo na prigovor.

12.3. Odredbom članka 156. ZUP-a propisano je da osoba koja smatra da joj je drugim postupanjem javnopravnog tijela iz područja upravnog prava, o kojem se ne donosi rješenje, povrijeđeno pravo, obveza ili pravni interes, može izjaviti prigovor sve dok takvo postupanje traje ili traju njegove posljedice.

12.4. Odredbom članka 122. ZUP-a propisano je da se prigovor izjavljuje čelniku tijela, ako ovim Zakonom nije drukčije propisano (stavak 1.). Odredbe o obliku, sadržaju i predaji žalbe na odgovarajući se način primjenjuju i na prigovor (stavak 2.). Čelnik tijela odlučuje o prigovoru rješenjem u roku od osam dana od dana izjavljivanja prigovora (stavak 3.). Protiv rješenja prvostupanjskog tijela o prigovoru može se izjaviti žalba, a protiv rješenja drugostupanjskog tijela o prigovoru može se pokrenuti upravni spor. Ako nema drugostupanjskog tijela, protiv rješenja tijela o prigovoru može se pokrenuti upravni spor (stavak 4.).

12.5. Kada se radi o drugom postupanju javnopravnog tijela iz područja upravnog prava, koji ne završavaju donošenjem upravnog akta, pravna zaštita osigurana je mogućnošću podnošenja prigovora iz članka 156. ZUP-a. O tom prigovoru na temelju članka 122. stavka 3. ZUP-a rješenjem odlučuje čelnik tijela u roku od osam dana od dana izjavljivanja prigovora. Riječ je pravnom lijeku koji se izjavljuje čelniku tijela u kojem je došlo do postupanja kojim je povrijeđeno pravo, obveza ili pravni interes osobe koja podnosi prigovor. Cilj je prigovora osigurati pravnu zaštitu od nezakonitog postupanja javnopravnog tijela iz područja upravnog prava u odnosima s javnopravnim tijelima koji ne završavaju donošenjem upravnog akta. Tek se izjavljivanjem prigovora inicira vođenje upravnog postupka. O prigovoru se odlučuje rješenjem koje predstavlja pojedinačnu odluku iz članka 3. stavak 1. točka 1. ZUS-a.

12.6. Prigovor po članku 156. ZUP-a moguć je protiv drugog postupanja javnopravnog tijela iz područja upravnog prava, a to drugo postupanje je postupanje o kojem se ne donosi rješenje. U ovom slučaju, suglasnost se daje ili uskraćuje u okviru zakonskog prethodnog nadzora. Prethodna suglasnost je zakonski instrument prethodnog nadzora nad općim aktima Komore koji financijski obvezuju članove, radi zaštite zakonitosti i prava članova. Nadležnost tuženika proizlazi iz Zakona o psihološkoj djelatnosti i Zakona o sustavu državne uprave. Takav prethodni nadzor je postupanje iz područja upravnog prava. Dopis kojim se uskraćuje suglasnost nije upravni akt (rješenje), pa ga se ne može poništavati prigovorom niti se protiv njega može voditi redoviti upravni postupak. Stoga uskraćivanje suglasnosti upravo predstavlja postupanje na koje se može uložiti prigovor iz članka 156. ZUP-a.

12.7. Članak 156. ZUP-a dopušta prigovor upravo kad javnopravno tijelo postupa u okviru upravnog prava, a pri tom ne donosi rješenje. Ovdje tuženik i sam tvrdi da uskraćivanje suglasnosti nije rješenje, ali je akt prethodnog nadzora. Taj dopis proizvodi pravne posljedice jer bez suglasnosti Skupština Komore ne može donijeti akt koji financijski obvezuje članove. Dakle, nastaju pravne posljedice za podnositelja (Komoru).

12.8. Tuženik u obrazloženju osporavanog rješenja tvrdi da se radi o postupku prethodnog nadzora, dakle o drugom postupanju. Tuženik istovremeno tvrdi da na to postupanje nije dopušten prigovor. No upravo je svrha članka 156. ZUP-a da obuhvati druga postupanja, ona u kojima se ne donosi upravni akt – inače bi odredba bila bespredmetna.

12.9. Dakle, ako je prethodna suglasnost zakonski instrument prethodnog nadzora, a njezino uskraćivanje utječe na prava i obveze Komore, to je tipičan primjer postupanja iz članka 156. ZUP-a na koje Komora ima pravo prigovora. Pravilnom primjenom članka 156. ZUP-a proizlazi da je prigovor dopušten i da se o njegovoj osnovanosti treba odlučiti u meritumu, a ne odbaciti ga formalno zbog nedopuštenosti.

13. Uvidom u dostavljeni prijedlog Odluke o dopuni Odluke o naknadama, za koju je zatražena suglasnost tuženika, razvidno je da se predlaže da se u postojećoj Odluci o naknadama u točci 6. „priznavanje specijalnosti“ iza podtočke 1. doda podtočka 2. kojom bi se uvela naknada za polaganje specijalističkog ispita u iznosu do 47,42 eura.

13.1. Uvidom u tuženikov dopis, KLASA: 550-06/24-11/23, URBROJ: 524-09- 01-02/2-24-2 od 12. ožujka 2024., utvrđeno je da tuženik nije dao suglasnost na dostavljeni Prijedlog predmetne Odluke, a nedavanje suglasnosti obrazložilo je na način da se Prijedlogom predmetne Odluke uvodi novi trošak psiholozima te skrenuo pozornost da Vlada Republike Hrvatske sustavno radi na pojednostavljenju uvjeta za poslovanje, s ciljem olakšavanja pristupa tržištu rada i da je donijela četiri akcijska plana za administrativno rasterećenje gospodarstva koji se kontinuirano provode te je uputio tužitelja na članak 5.a Zakona o reguliranim profesijama i priznavanju inozemnih stručnih kvalifikacija, koji propisuje da je donositelj općih akata čijim se odredbama ograničava pristup reguliranoj profesiji ili njezino obavljanje, dužan provesti ocjenu proporcionalnosti prilikom utvrđivanja novih ili izmjene postojećih uvjeta kojima se ograničava pristup reguliranim profesijama ili njihovo obavljanje, da se ocjena proporcionalnosti provodi za svaki propisani uvjet kojim se ograničava pristup reguliranoj profesiji ili njezino obavljanje te da je o istome provoditelj ocjene proporcionalnosti dužan sastaviti izjavu i na istu zatražiti suglasnost tijela koje obavlja nadzor, a čime se preuzima Direktiva (EU) 2018/958 Europskog parlamenta i Vijeća od 28. lipnja 2018. godine o ispitivanju proporcionalnosti prije donošenja novih propisa kojima se reguliraju profesije (SL L 173, 9.7. 2018.).

13.2. U predmetnom dopisu tuženik je uvidom u važeću Odluku o naknadama i Pravilnik o specijalnostima ovlaštenih psihologa, utvrdio da tužitelj propisuje naknadu za postupak priznavanja specijalnosti, kao i da svojim općim aktom uvodi specijalistički staž i specijalistički ispit za stjecanje specijalnosti, kao ograničavajuće uvjete za priznavanje specijalnosti koji nisu propisani Zakonom o psihološkoj djelatnosti.

14. Iz navedenog proizlazi da tuženik tvrdi da je tužitelj prekoračio granice svoje ovlasti time što je općim aktom propisao specijalistički staž, specijalistički ispit i obvezu plaćanja naknade kao uvjete za priznavanje specijalnosti ovlaštenih psihologa. Po stajalištu tuženika, takvi uvjeti nisu predviđeni Zakonom o psihološkoj djelatnosti, pa bi stoga opći akt tužitelja bio protivan načelu zakonitosti.

14.1. Sud, međutim, nakon provedene analize Zakona o psihološkoj djelatnosti, nalazi da navedeni navodi tuženika nisu osnovani.

14.2. Naime, iz članka 1. i članka 4. Zakona proizlazi da se ovim Zakonom uređuje sadržaj, uvjeti i način obavljanja psihološke djelatnosti te standard obrazovanja i stručni nadzor, a psihološka djelatnost uključuje, između ostalog, i izobrazbu u ovladavanju specifičnim psihološkim znanjima i vještinama. Nadalje, članak 14. stavak 1. Zakona propisuje da ovlašteni psiholog ima pravo i obvezu stručnog usavršavanja, uključujući stjecanje specijaliziranih stručnih kompetencija potrebnih za pojedino područje primijenjene psihologije. Program stručnog usavršavanja donosi Komora (članak 14. stavak 3.), a način provođenja, sadržaj i postupak uređuju se općim aktom Komore, uz prethodnu suglasnost nadležnog ministarstva (članak 14. stavak 4.).

14.3. Posebno je relevantan članak 15. Zakona prema kojem ovlašteni psiholog može zahtijevati priznavanje posjedovanja posebne stručne kompetencije za uža područja primijenjene psihologije – specijalnosti. Zakon pritom ne propisuje detaljne uvjete za stjecanje specijalnosti, već samo ovlašćuje Komoru da Statutom utvrdi područja specijalnosti i da o priznanju specijalnosti odlučuje rješenjem (članak 15. stavci 2. i 3.).

14.4. Iz toga proizlazi da Zakon daje Komori egzistencijalno ovlaštenje da uređuje postupak priznavanja specijalnosti, čime opći akt kojim se propisuju specijalistički staž, ispit i obveza plaćanja naknade predstavlja razradu zakonske odredbe. To je dopušteno u okviru djelovanja praeter legem, jer Zakon pitanja specijalnosti ne uređuje detaljno niti izričito zabranjuje da se za stjecanje specijalnosti propišu dodatni uvjeti, poput provjere znanja i naknade troškova.

14.5. Također, institut specijalnosti nije uvjet za stjecanje statusa ovlaštenog psihologa, odnosno ne predstavlja uvjet za obavljanje osnovne psihološke djelatnosti (članak 8.). Specijalnost je dodatna stručna kompetencija kojom se unapređuje kvaliteta i standard psihološke struke, ali ona ne ograničava pristup reguliranoj profesiji psihologa. Time propisivanje uvjeta i naknade za priznavanje specijalnosti ne predstavlja ograničenje pristupa profesiji, već samo precizira sadržaj dodatnog prava psihologa koji to pravo dragovoljno traže.

14.6. Sud stoga ocjenjuje da tužitelj nije prekoračio ovlast uređivanja sadržaja specijalnosti jer ima zakonsko ovlaštenje za uređivanje programa stručnog usavršavanja i priznavanja specijalnosti, Zakon ne sadrži iscrpan popis uvjeta za priznavanje specijalnosti, specijalnost nije uvjet za obavljanje psihološke djelatnosti, već dodatno profesionalno pravo, a naplata naknade za polaganje specijalističkog ispita nije u suprotnosti sa Zakonom, uz uvjet prethodne suglasnosti nadležnog ministarstva (članak 24. stavak 8.).

14.7. U tom smislu, opći akt Komore kojim se propisuje specijalistički staž, ispit i naknada za postupak priznavanja specijalnosti predstavlja normiranje u okviru praeter legem, koje ni sadržajno ni svrhovito ne proturječi višoj normi, pa nema mjesta zaključku da je tužitelj djelovao contra legem.

15. Pravni temelj za davanje suglasnosti je odredba članka 24. stavka 8. Zakona o psihološkoj djelatnosti, kojom je propisano da opće akte i odluke koji financijski obvezuju članove Komore donosi Skupština Komore, uz prethodnu suglasnost Ministarstva.

16. Iz sadržaja citiranog dopisa proizlazi da tuženik nije dao suglasnost iz dva međusobno povezana razloga: 1) uvođenje novog troška (financijsko opterećenje) - tuženik navodi da Prijedlog Odluke o dopuni Odluke o naknadama predviđa novi trošak za psihologe (naknada za specijalistički ispit) koji otežava pristup tržištu rada i proturječi Vladinoj politici administrativnog rasterećenja, 2) povreda obveze ocjene proporcionalnosti - tuženik ističe da je Komora obvezna, prema članku 5.a Zakona o reguliranim profesijama i Direktivi (EU) 2018/958, provesti ocjenu proporcionalnosti za svaki novi uvjet kojim se ograničava pristup reguliranoj profesiji, sastaviti izjavu i zatražiti suglasnost nadležnog tijela – što prema tuženiku Komora nije učinila.

17. Vlada kroz akcijske planove može imati smjernice za rasterećenje, ali Zakonom o psihološkoj djelatnosti nije propisano da Komora ne smije uvoditi naknade ako provodi poslove iz svoje nadležnosti niti Zakon propisuje zabranu naplaćivanja specijalističkog ispita. Iz Zakona proizlazi da se Komora samofinancira. Naime, sredstva za izvršavanje poslova koje Komora obavlja na temelju Zakona osiguravaju se iz članarine i drugih prihoda ostvarenih djelatnošću Komore (čl. 35. st. 1. Zakona). Zakon Komori daje ovlasti za donošenje općih akata. Naime, Zakon o psihološkoj djelatnosti propisuje da je Komora, odnosno Skupština Komore ovlaštena donositi opće akte kojima se provode javne ovlasti Komore (čl. 27. toč. 9. Zakona). Dakle, samo uvođenje naknade nije protuzakonito. Institut specijalnosti je propisan člankom 15. Zakona. Zakonom je dana ovlast Komori da Statutom i općim aktima regulira priznanje specijalnosti.

18. S obzirom na samostalno financiranje Komore i zakonsku osnovu za donošenje općih akata kojima se provode javne ovlasti Komore pa tako i ovlast priznanja specijalnosti, uvođenje naknade za polaganje specijalističkog ispita, samo po sebi, nije nezakonito.

19. Postavlja se pitanje relevantnosti članka 5.a Zakona o reguliranim profesijama i priznavanju inozemnih stručnih kvalifikacija u konkretnom slučaju. Članak 5.a Zakona uređuje obvezu donositelja općih akata da provede ocjenu proporcionalnosti za nove ili izmijenjene uvjete kojima se ograničava pristup reguliranim profesijama ili njihovo obavljanje. Ova odredba prenosi Direktivu (EU) 2018/958 o ispitivanju proporcionalnosti prije donošenja novih propisa kojima se reguliraju profesije.

19.1. Regulirana profesija je psihološka djelatnost koju obavljaju psiholozi. Pravo na obavljanje psihološke djelatnosti stječe se ispunjavanjem uvjeta iz Zakona o psihološkoj djelatnosti (diploma, pripravništvo, polaganje stručnog ispita, članstvo u Komori). Specijalnost je, međutim, dodatna stručna kvalifikacija koju psiholog može steći nakon što je već ovlašten za rad u struci. Specijalnost nije uvjet za obavljanje osnovne djelatnosti, već samo priznanje posebnih stručnih kompetencija u užem području. Specijalistički ispit i naknada za njegovo polaganje ne predstavljaju uvjet za pristup reguliranoj profesiji psihologa, ne uvjetuju niti ograničavaju obavljanje osnovnih poslova psihološke djelatnosti, već predstavljaju interni statusni mehanizam Komore, namijenjen onim psiholozima koji žele dodatno stručno priznanje. Dakle, ne postoji ograničenje pristupa profesiji, niti novo ograničenje za obavljanje regulirane djelatnosti.

19.2. S obzirom na to da se u konkretnom slučaju ne radi o uvjetu koji ograničava pristup niti obavljanje regulirane profesije, članak 5.a Zakona o reguliranim profesijama nije primjenjiv.

19.3. Uvođenje naknade za specijalistički ispit ne predstavlja novo ograničenje pristupa reguliranoj profesiji psihologa, nego se odnosi isključivo na dodatno usavršavanje psihologa koji to žele. Posljedično, članak 5.a Zakona o reguliranim profesijama nije relevantan za ocjenu zakonitosti predmetne Odluke o dopuni Odluke o naknadama. Razlog uskraćivanja suglasnosti koji se temelji na neprovođenju ocjene proporcionalnosti sukladno članku 5.a Zakona o reguliranim profesijama pravno je neutemeljen. Tuženikovo uskraćivanje suglasnosti nema uporište u dijelu u kojem se poziva na neprovedbu članka 5.a Zakona o reguliranim profesijama.

20. Slijedom navedenog, ovaj Sud je utvrdio da je osporavano rješenje nezakonito, zbog čega je poništio osporavano rješenje, usvojio tužiteljev prigovor na način da je naložio tuženiku u roku od 30 dana od dana dostave pravomoćne presude provesti i dostaviti ocjenu o davanju/uskraćivanju prethodne suglasnosti na Prijedlog odluke o dopuni Odluke o naknadama.

21. Tuženik je dužan dati prethodnu suglasnost na Prijedlog odluke o dopuni Odluke o naknadama ako ne postoji neki drugi opravdani razlog za uskraćivanje suglasnosti.

22. S obzirom da se tuženikovim aktom odbija davanje prethodne suglasnosti, a prethodna suglasnost predstavlja diskrecijsku ovlast tuženika, Sud ističe da u upravnom sporu nije ovlašten sam dati prethodnu suglasnost umjesto nadležnog tijela. Naime, prema članku 117. stavku 1. ZUS-a, sud može u sporu pune jurisdikcije riješiti upravnu stvar samo kada to dopušta narav stvari i kada ne postoji diskrecijska ovlast upravnog tijela. Stoga tim više ako utvrdi da tuženik nije postupio sukladno propisima, a koje postupanje uključuje diskrecijsku ovlast tuženika, ne može postupiti umjesto tuženika. Davanje prethodne suglasnosti uključuje prosudbu svrsishodnosti, što je u isključivoj nadležnosti tuženika. Sud može poništiti osporeno rješenje i naložiti tuženiku da u ponovnom postupku provede ocjenu o davanju/uskraćivanju prethodne suglasnosti, vodeći računa o pravnom shvaćanju i primjedbama suda iz ove presude.

23. S obzirom na sve naprijed navedeno odlučeno je kao u točki I. izreke ove presude primjenom odredbe članka 117. stavak 1. ZUS-a, a kao u točki II. izreke ove presude primjenom odredbe članka 117. stavak 4. ZUS-a.

24. U upravnom sporu obveza plaćanja pristojbe nastaje u roku od osam dana od primitka naloga za plaćanje pristojbe (članak 4. točka 5. Zakona o sudskim pristojbama, Narodne novine, broj 118/18. i 51/23.), a pristojbe se plaćaju samo ako sud odbije tužbeni zahtjev ili odbaci tužbu (članak 22. stavak 1. Zakona o sudskim pristojbama). Pristojbena obveza nastaje tužitelju ako sud odbije tužbeni zahtjev ili odbaci tužbu. Pristojbena obveza tužitelju nije nastala niti će nastati. Stoga je njegov zahtjev za naknadu troškova sudske pristojbe očito neosnovan kao u točki III. izreke ove presude.

U Zagrebu, 20. kolovoza 2025.

Sudac:

Ante Drezga

Uputa o pravnom lijeku:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda u roku od 15 dana od dana dostave rješenja.

DNA:

1. Hrvatska psihološka komora, Zagreb, Selska cesta 90A

2. Ministarstvo rada, mirovinskog sustava, obitelji i socijalne politike, [adresa] Zagreb, Ulica grada Vukovara 78

3. U spis