UsI-1533/2024-23
REPUBLIKA HRVATSKA
UPRAVNI SUD U SPLITU
Split, Put Supavla 1
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
Upravni sud u Splitu, po sucu toga suda Silviju Čoviću, sucu pojedincu, te Tamari Taraš, zapisničarki, u upravnom sporu tužitelja „Bolja trećina“ j. d. o. o. (OIB: 35757294171), sa sjedištem u [adresa], zastupanog po opunomoćenicima Miji Jeličiću i Marini Bosnić, odvjetnicima u Odvjetničkom društvu "Jeličić & partneri" d. o. o., Split, Kliška 29, protiv tuženika Grada Splita, Gradonačelnika (OIB: 78755598868), Split, Obala kneza Branimira 17, zastupanog po opunomoćeniku SF, diplomiranom pravniku i zaposleniku (generalna punomoć pohranjena u uredu predsjednice suda pod poslovnim brojem 39 Su-450/24), radi provođenja komunalnog reda, nakon neposredne i javne rasprave zaključene 15. srpnja 2025. u prisutnosti opunomoćenika stranaka, 24. srpnja 2025.,
p r e s u d i o j e
I. Poništava se rješenje tuženika Grada Splita, Gradonačelnika KLASA: UP/I- 335-01/24-01/3, URBROJ: 2181-1-03/2-24-7 od 4. lipnja 2024. i predmet vraća na ponovni postupak.
II. Dužan je tuženik, u roku 60 dana od dana primitka pravomoćne ove odluke, u ponovljenom postupku postupiti u skladu s pravnim shvaćanjima i primjedbama suda koji su izraženi u obrazloženju ove presude.
III. Dužan je tuženik, u roku 15 dana od dana primitka pravomoćne odluke, nadoknaditi tužitelju troškove upravnog spora u iznosu od 7.500,00 eura, dok se odbija tužiteljev zahtjev za naknadu troška u preostalom dijelu za iznos od 4.375,00 eura kao neosnovan.
Obrazloženje
1. Tužitelj je pravovremeno 20. lipnja 2024. podnio ovom sudu tužbu, kojom je osporio zakonitost rješenja tuženika KLASA: UP/I-335-01/24-01/3, URBROJ: 2181-1- 03/2-24-7 od 4. lipnja 2024. zbog svih zakonskih razloga, bitne povrede postupka, pogrešne primijene materijalnog prava te pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja. Tvrdi da je ugostiteljskom objektu iz skupine restorani vrste objekt brze prehrane naziva Funky George, Split, Bosanska ulica 16, koji posluje u njegovom sastavu, odredio za dva sata raniji završetak radnog vremena od radnog vremena propisanog Odlukom o radnom vremenu ugostiteljskih objekata na području Grada Splita („Službeni glasnik Grada Splita, broj: 31/24.) na vrijeme od šest mjeseci računajući od dana izvršnosti toga rješenja. Tvrdi i da je to rješenje donijeto po službenoj dužnosti, povodom obavijesti Odsjeka za redarstvo tuženika, i neposredno bez ikakvog njegovog znanja ili pozivanja na očitovanje te mogućnosti da sudjeluje u upravnom postupku. Istaknuo je da je navedenom odlukom, prema članku 13., određeno da se postupak iz članka 12. te odluke pokreće na temelju obavijesti ili predstavke građana i mjerodavnih tijela nadležnih za provođenje nadzora nad poštivanjem propisa o zaštiti javnog reda i mira, a da ga provodi tijelo gradske uprave za poslove gospodarstva i turizma. Smatra da je zbog toga riječ o nenadležnom javnopravnom tijelu za donošenje konkretnog rješenja. Smatra i da je ta odluka donijeta 26. travnja 2024. i da se ona primjenjuje retroaktivno na pravni odnos i vezano za razdoblje počinjenja prekršaja u razdoblju od 30. lipnja 2023. do 15. kolovoza 2024. i da je to protivno članku 90. stavku 4. Ustava. Smatra i da nisu bile ispunjene zakonske pretpostavke za neposredno rješavanje upravne stvari iz članka 49. ZUP-a, da u obrazloženju nisu sadržani razlozi zbog kojih je odlučeno stvar riješiti neposredno, da se ispitni postupak provodi uvijek kada je to nužno radi razjašnjenja bitnih činjenica i omogućavanja strankama zaštitu njihovih prava i pravnih interesa, da su povrijeđena osnova načela upravnog postupka zakonitosti, utvrđivanja materijalne istine, razmjernosti u zaštiti prava stranaka i javnog interesa, pomoći neukoj stranci i prava stranke na izjašnjavanje, da ne može odgovarati za prekršaje koji su počinjeni od trećih osoba, da nema saznanja kada, tko je i gdje su ti prekršaji počinjeni, da mu je povrijeđeno i pravo na jednakost u odnosu na radno vrijeme drugih objekata u blizini, da mu se ograničavaju i vlasnička prava i gospodarske slobode, da je riječ o arbitrarnom i nerazumljivom postupanju te da nije konkretizirano u čemu je povrijedio javni red i mir i da su ispunjene pretpostavke iz članka 12. Odluke za skraćivanje radnog vremena. Zaključio je da od mjerodavnog tijela nije mu naplaćena ikakva novčana kazna ili donijeta ikakva odluka ili akt zbog nepridržavanja radnog vremena; da mu nije donijeta ikakva odluka vezano za remećenje javnog reda i mira u ugostiteljskom objektu ili u blizini te da od inspekcije nikada nije utvrđeno prekoračenje najviše dopuštene razine buke. Stoga je zatražio poništiti osporeno rješenje.
2. Tuženik je odgovorio na tužbu, predloživši, bez rasprave, odbiti tužbeni zahtjev zbog razloga navedenih u osporenom rješenju ali i onih koji su navedeni u očitovanju Službe za razvoj grada od 22. srpnja 2024. Njime je, u točki 1. i 2. izreke, ugostiteljskom objektu iz skupine restorani, vrste objekta brze prehrane (fast food) naziva Funky George, Split, Bosanska ulica 16, koji posluje u njegovom sastavu, određeno za dva sata raniji završetak radnog vremena od radnog vremena propisanog Odlukom o radnom vremenu ugostiteljskih objekata na području Grada Splita („Službeni glasnik Grada Splita, broj: 31/24., objavljena 2. svibnja 2024., a stupila na snagu 10. svibnja 2024.; u daljnjem tekstu: Odluka) na razdoblje od šest mjeseci računajući od dana izvršnosti toga rješenja. Istaknuo je da je Služba za razvoj grada postupala po nalozima komunalnog redarstva, koje je, tvrdi, postupalo po Odluci o javnom redu i miru na području grda Splita („Službeni glasnik Grada Splita, broj: 38/23., u daljnjem tekstu: Odluka o javnom redu i miru) utemeljenoj na članku 37. Zakona o prekršajima protiv javnog reda i mira („Narodne novine“, broj: 41/77., 47/89., 55/89, 83/89., 47/90., 55/91., 29/94., 114/22. i 47/23.) i koja je, tvrdi, utvrdila postojanje 26 naplaćenih kazni za prekršaje javnog reda i mira na adresi konkretnog ugostiteljskog objekta. Smatra da je komunalno redarstvo mjerodavno tijelo za evidentiranje prekršaja protiv javnog reda i mira, da dostavljeni akti udovoljavaju članku 12. točki 2. Odluke, da je intencija te odredbe bila sankcionirati remećenje javnog reda i mira nedvojbeno povezanog s poslovanjem ugostiteljskog objekta i koje se nalazi u neposrednoj blizini ali i ne poduzimanje radnji ugostitelja da se spriječi takvo ponašanje njihovih gostiju.
3. Podneskom od 7. kolovoza 2025. tužitelj se očitovao na navode iz odgovora na tužbu. Istaknuo je da je nužno da tuženik dostavi te naloge o počinjenim prekršajima protiv javnog reda i mira na kojima je utemeljio osporenu odluku; da je pod poslovnim brojem Usoz-103/24 pred Visokim upravnim sudom pokrenuo postupak radi ocjene zakonitosti Odluke; da u njegovom ugostiteljskom objektu a niti u neposrednoj blizini nije utvrđeno remećenje javnog reda i mira; da nije točna tvrdnja da su izrečene sankcije trećim osobama pred pragom njegovog ugostiteljskog objekta; da je tuženik jedino mogao predložiti saslušanje komunalnih redara, ali da i oni ne bi bili vjerodostojni i pouzdani, jer bi kao zaposlenici grada pokušali opravdati razloge donošenja osporene odluke te da predložena televizijska reportaža koja sadrži slobodnu interpretaciju novinara umjesto stručne ocjene ne može biti vjerodostojan dokaz na okolnost da sporna kažnjavanja imaju ikakve veze s njim. Ne iznose se preostali sadržaj toga podneska, budući da je, u biti, riječ o ponovljenim pravnim ocjenama i činjeničnim navodima koje je tužitelj već iznio u tužbi.
4. Podneskom od 23. rujna 2024. tuženik je dostavio sudu izvještaje, odnosno obavijesti o počinjenom prekršaju po Odluci o javnom redu i miru, a koji su, tvrdi, sastavni dio osporenog rješenja.
5. U dokaznom postupku čitani su: očitovanje Grada Splita, Službe za razvoj grada KLASA: UP/I-335-01/24-01/3, URBROJ: 2181-1-05/1-24-9 od 22. srpnja 2024., zahtjev za ocjenu zakonitosti općeg akata od 3. srpnja 2024., izvještaji o počinjenom prekršaju na listu 56 do 87 spisa i spis predmeta upravnog tijela KLASA: UP/I-335- 01/24-01/3.
5.1. Tužitelj je predložio saslušati svoga zakonskog zastupnika, direktora SFG, pribaviti i čitati podatke o broju i pozicijama ugostiteljskih objekata i trgovina koje nude alkoholna pića u radijusu od 100 metara od pozicije ugostiteljskog objekta tužitelja te podatke o tomu je li nadležno tijelo dostavljalo tužitelju akte o počinjenim prekršajima, a što će se zatražiti od tuženika. Tuženik je predložio zatražiti očitovanje, odnosno saslušati komunalne redare i pregledati snimku reportaže Dnevnika NOVA TV uz ugostiteljski objekt koji je u sastavu poslovanja tužitelja. On je predložio saslušati i svjedoke, komunalne redare TFG, TF, CF, PF, ČF, ŠF, OF, JF, EF i ŽF. Ti dokazni prijedlozi stranaka su odbijeni kao nepotrebni, budući da je sud mogao ocijeniti zakonitost osporenog rješenja ocjenom izvedenih dokaza i na temelju stanja spisa upravnog tijela te zbog razloga koji će biti iznijeti u nastavku obrazloženja.
6. Tužitelj je popisao troškove upravnog spora, dok tuženik to nije učinio do zaključenja rasprave.
7. Tužbeni zahtjev je osnovan.
8. Predmet ovoga spora je ocjena zakonitost odluke, koja je donijeta po službenoj dužnosti i kojim je ugostiteljskom objektu iz skupine restorani, vrste objekta brze prehrane (fast food) naziva Funky George, Split, Bosanska ulica 16, koji posluje u njegovom sastavu, određeno za dva sata raniji završetak radnog vremena od radnog vremena propisanog Odlukom na razdoblje od šest mjeseci računajući od dana izvršnosti toga rješenja.
9. Nije sporno da je tuženik donio odluku o skraćivanju radnog vremena objektu u sastavu poslovanja tužitelja za dva sata ranije od propisanog radnog vremena, utemeljujući ju na izvještajima o počinjenim prekršajima protiv javnog reda i mira koji su se zbili neposredno u blizini toga objekta. Nije sporno ni da se ti izvještaji komunalnih redara Grada Splita odnose na prekršaje, koji su počinjeni u neposrednoj blizini objekta Funky George u razdoblju od 30. lipnja do 15. kolovoza 2023.
9.1. Tuženik nije (konkretno) osporio ni da je pobijano rješenje donijeto po službenoj dužnosti povodom obavijesti Odsjeka za redarstvo Grada Splita primjenom instituta neposrednog rješavanja.
10. Pokazalo se, ponajprije, spornim je li tuženik retroaktivno primijenio Odluku, koja nije bila na snazi u trenutku počinjenih prekršaja.
10.1. Pokazalo se i spornim jesu li bile ispunjene pretpostavke za skraćivanje radnog vremena ugostiteljskom objektu u sastavu poslovanja tužitelja zbog razloga iz članka 12. točke 2. Odluke. Tužitelj je istaknuo i da mu nije bilo omogućeno sudjelovanje u postupku te da nisu bile ispunjene pretpostavke za neposredno rješavanje konkretne upravne stvari.
11. Prema odredbi članka 9. stavka 3. podstavka 1. Zakona o ugostiteljskoj djelatnosti ("Narodne novine", broj: 85/15., 121/16., 99/18., 25/19., 98/19., 32/20., 42/20. i 126/21., u daljnjem tekstu: ZuOD) izvršno tijelo jedinice lokalne samouprave može po službenoj dužnosti rješenjem, za pojedine ugostiteljske objekte najduže za dva sata odrediti raniji završetak radnog vremena od radnog vremena propisanog stavkom 1. podstavkom 1. toga članka te radnog vremena propisanog odlukom predstavničkog tijela iz stavka 2. podstavaka 1., 5. i 6. toga članka, u skladu s kriterijima propisanim istom odlukom predstavničkog tijela.
11.1. U skladu s regulacijom članka 12. Odluke gradonačelnik Grada Splita (u daljnjem tekstu: Gradonačelnik) može po službenoj dužnosti pojedinom ugostiteljskom objektu rješenjem odrediti za dva sata raniji završetak radnog vremena od radnog vremena propisanog člancima 4., 7. i 8. ove Odluke, ako u provedenom postupku utvrdi da je u roku od godine dana prije pokretanja postupka ispunjen jedan od sljedećih uvjeta: 1. da je od strane mjerodavnog nadležnog tijela naplaćena novčana kazna i/ili donesena pravomoćna odluka i/ili akt zbog nepridržavanja propisanog radnog vremena, 2. da je donesena pravomoćna odluka i/ili akt mjerodavnog nadležnog tijela o remećenju javnog reda i mira u ugostiteljskom objektu, odnosno njegovoj neposrednoj blizini i 3. da je od strane sanitarne inspekcije odnosno mjerodavnog nadležnog tijela utvrđeno prekoračenje najviše dopuštene razine buke. Ako se u postupku utvrdi da je ispunjen uvjet iz stavka 1. toga članka, Gradonačelnik će ugostiteljskom objektu rješenjem odrediti za dva sata raniji završetak radnog vremena od radnog vremena propisanog člancima 4., 7. i 8 te Odluke u trajanju od 6 mjeseci.
12. Prema načelu pravne sigurnosti svatko mora biti siguran u svoju pravnu poziciju tako da se na konkretan spor trebaju primijeniti oni propisi koji su bili poznati i na snazi u vrijeme pokretanja postupka. Dio toga pravnog načela je i načelo stečenih prava koje se odnosi na subjektivna prava ostvarena upravnom ili nekom drugom odlukom na koja kasnija promjena propisa ne smije utjecati. Za razliku od navedenih načela pravno načelo legitimnih očekivanja se odnosi na još neriješene pravne situacije odnosno postupke u tijeku te promjena propisa tijekom postupka ne bi trebala isključiti primjenu propisa koji su vrijedili u trenutku pokretanja postupka.
13. Pravno načelo zabrane retroaktivnog djelovanja zakona i drugih propisa je dio pravnih načela stečenih prava i legitimnih očekivanja, a popisano je u članku 90. Ustava Republike Hrvatske (Narodne novine broj 56/90., 135/97., 8/98., 113/00., 124/00., 28/01., 41/01., 55/01., 76/10., 85/10. i 5/14.), prema kojem zakoni i drugi propisi državnih tijela i tijela koja imaju javne ovlasti ne mogu imati povratno djelovanje (stavak 4.), dok iz posebno opravdanih razloga samo pojedine odredbe zakona mogu imati povratno djelovanje (stavak 5.). Eventualne stroge iznimke od tog pravila mogu biti propisane zakonom ako je to u javnom interesu i tada treba primijeniti načelo razmjernosti odnosno utvrditi je li primjena novog propisa opravdana i potrebna u zaštiti javnog interesa, a na štetu privatnog interesa.
14. Polazeći od iznesenih općenitih pravnih stajališta te uzimajući u obzir trenutak pokretanja upravnog postupka i trenutak stupanja na snagu Odluke, sud ocjenjuje da tuženik nije primijenio retroaktivno podzakonski propis i da nije povrijedio spomenuta temeljna načela pravnog poretka.
15. Drugo, vezano za (ne)ispunjenje pretpostavki za skraćivanje radnog vremena ugostiteljskom objektu u sastavu poslovanja tužitelja, valja istaknuti sljedeće.
16. Nije sporno da je tuženik donio odluku o skraćivanju radnog vremena objektu u sastavu poslovanja tužitelja za dva sata ranije od propisanog radnog vremena, utemeljujući ju na izvještajima o počinjenim prekršajima protiv javnog reda i mira koji su se zbili neposredno u blizini toga objekta. Nije sporno ni da se ti izvještaji komunalnih redara Grada Splita odnose na prekršaje počinjene u neposrednoj blizini objekta Funky S u razdoblju od 30. lipnja do 15. kolovoza 2023.
16.1. Nije sporno ni da je tuženik osporeno rješenje donio po službenoj dužnosti povodom obavijesti Odsjeka za redarstvo Grada Splita primjenom instituta neposrednog rješavanja, a bez da je prethodno proveo ikakav ispitni postupak te stranci omogućio da se izjasni o činjenicama, okolnostima i pravnim pitanjima koja su bitna za rješavanje upravne stvari.
17. Iz sadržaja obrazloženja osporene odluke je razvidno i da tuženik nije zašao u sadržaj pobrojanih pisanih dokaza i ocijenio vjerodostojnost njihovog sadržaja pojedinačno i dovodeći ih u međusobnu vezu vezano za dvojbene činjenice, a o kojima je ovisila pravilna primjena materijalnog propisa.
18. Valja primijetiti da tuženik nije proveo ispitni postupak, da nije omogućio stranci, tužitelju ostvarenje jednog od temeljnih procesnih prava na izjašnjavanje te da on nije iznio ikakve konkretne razloge koji su bili ključni pri ocjeni svakoga pojedinog dokaza. Naime, način na koji je tuženik protumačio i primijenio materijalno pravo može se smatrati u cijelosti arbitrarnim, budući da za svoju ocjenu da su bile ispunjenje pretpostavki za skraćivanje radnog vremena ugostiteljskom objektu u sastavu poslovanja tužitelja nije iznio razloge rješavanja upravne stvari koji bi imali svoje uporište u činjenicama koje su utvrđene tijekom postupka te logično i racionalno utemeljenje u materijalnom propisu.
18.1. U izloženom je tuženik povrijedio odredbe članka 8., 9., 30., 47., 51., 52. i 98. stavka 5. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj: 47/09. i 110/21.) ali i temeljno načelo upravnog postupka utvrđivanja materijalne istine. Sud mora primijetiti i da je osporena odluka u potpunosti nerazumljiva i proturječna sadržaju spisa predmeta, ali i da je ona proturječna samoj sebi ako se usporedi sadržaja izreke i obrazloženja.
19. Stoga, a budući da ona nije zakonita, valjalo je, odlučujući u granicama tužbenog zahtjeva, na temelju odredbe članka 117. stavka 1., u vezi s člankom 47. stavkom 1. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj: 36/24., u daljnjem tekstu: ZUS), a s obzirom na prirodu upravne stvari i s obzirom na to da sud u ovom stadiju postupka nije mogao s izvjesnošću utvrditi ključne dvojbene činjenice, poništiti osporenu odluku i predmet vratiti na ponovni postupak te obvezati tuženu da je dužna postupiti u skladu s izraženim pravnim shvaćanjima i primjedbama suda, odnosno presuditi kao pod točkom I. i II. izreke.
19.1. U ponovnom postupku tuženik je dužan, nakon što ukloni uočene nedostatke i procesne povrede te pravilno i potpuno utvrdi pravo stanje stvari, pravilnom primjenom mjerodavnog materijalnog propisa, odlučiti jesu li bili ispunjene pretpostavke za skraćivanje radnog vremena navedenog ugostiteljskog objekta pridržavajući se pravnih shvaćanja i primjedaba suda u skladu s odredbama članka 119. stavka 4. i članka 151. stavka 2. ZUS-a.
20. Odluka o troškovima upravnog spora, koja je sadržana u točki III. izreke, utemeljena je na odredbama članka 144., 147. i 148. ZUS-a i Tbr. 27. Tarife o nagradama i naknadi troškova za rad odvjetnika („Narodne novine“, broj: 138/23.).
20.1. S obzirom da se pri odlučivanju o zahtjevu stranke na naknadu troškova vrijednost predmeta spora smatra neprocjenjivom (članak 144. stavak 3. ZUS-a), a cijeneći uspjeh stranaka u sporu, unutar granica zahtjeva, tužitelju, koji je bio zastupan po odvjetnicima, valjalo je priznati za sastavljanje tužbe i tri obrazložena podneska (od 2. srpnja i 7. kolovoza 2024. te od 27. lipnja 2025.) te zastupanje na dva ročišta (10. lipnja i 15. srpnja 2025.) po 500 bodova, odnosno ukupno 3.000 bodova, a što pomnoženo s vrijednošću boda od 2,00 eura iznosi 6.000,00 eura, a uvećano za iznos PDV-a od 25% (1.500,00 eura) iznosi ukupno 7.500,00 eura, a što je obvezan platiti tuženik koji ga je uzrokovao svojim nezakonitim postupanjem. Za preostali popisani trošak u iznosu od 4.375,00 eura odbijen je njegov zahtjev. Naime, nije mu priznat kao opravdan trošak sastavljanja četiri podneska (prijedlog za određivanje privremene mjere te onih od 22. kolovoza, 13. rujna 2024. i od 16. siječnja 2025.), budući da nije riječ o izdatcima koji su bili nužni za (meritorno) rješavanje upravnog spora te budući da je njima supstancijalno ponovo ranije iznesene činjenične navode i dokazne prijedloge. Osim toga, tužitelj je bio dužan odmah u tužbi iznijeti sve činjenice na kojima temelji svoj zahtjev, predložiti dokaze potrebne za njihovo utvrđivanje i izjasniti se o činjeničnim navodima i dokaznim prijedlozima suprotne stranke u skladu s odredbom članka 51. stavka 1. ZUS-a.
U Splitu 24. srpnja 2025.
S U D A C
Silvio Čović
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU:
Protiv točke I. i II. izreke ove presude nije dopuštena žalba na temelju odredbe članka 127. ZUS-a.
Protiv točke III. izreke ove presude dopuštena je žalba u roku 15 dana od dana primitka njezina pisanog otpravka, koja se podnosi pisano ovom sudu u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu za Visoki upravni sud Republike Hrvatske, s time da ona odgađa izvršenje pobijane presude (članak 128. stavka 1. i 3. u vezi s člankom 148. stavkom 5. i 6. ZUS-a).
DNA:
- opunomoćenicima tužitelja Miji Jeličiću i Marini Bosnić, odvjetnicima u OD "Jeličić & partneri" d. o. o., Split, Kliška 29,
- tuženiku Gradu Splitu, Gradonačelniku, Split, Obala kneza Branimira 17,
- u spis.
