REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U RIJECI

Rijeka, Erazma Barčića 5

                                                                                                           Poslovni broj: 2 Us I-38/2023-12

 

 

 

 

U   I M E   R E P U B L I K E   H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Rijeci, po sucu dr. sc. Alenu Rajku, uz sudjelovanje zapisničake Sofije Germovšek, u upravnom sporu tužiteljice J. M., iz Nj., koju zastupa opunomoćenik P. T., odvjetnik u S., protiv tuženika Odbora za državnu službu, Zagreb, Palmotićeva 5, radi rasporeda na radno mjesto, 16. ožujka 2023.,

 

p r e s u d i o   j e

Odbija se tužbeni zahtjev radi poništenja rješenja Odbora za državnu službu, KLASA: UP/II-112-07/22-01/71, URBROJ: 566-01/15-22-2 od 28. studenoga 2022., radi poništenja rješenja Državnog inspektorata, KLASA: UP/I-112-02/20-01/317, URBROJ: 443-01-02-02-22-7 od 25. siječnja 2022., radi raspoređivanja tužiteljice s danom 1. siječnja 2021. u Državni inspektorat, na radno mjesto tržišni inspektor u Ispostavi u K. (uz pripadajuću plaću), te radi nadoknade troškova ovoga upravnog spora.  

Obrazloženje

 

1.                  Prvostupanjskim rješenjem Državnog inspektorata, KLASA: UP/I-112-02/2001/317, URBROJ: 443-01-02-02-22-7 od 25. siječnja 2022., donesenim u ponovnom postupku, tužiteljica je s danom 1. siječnja 2021. raspoređena u Državni inspektorat, na radno mjesto tržišni inspektor II. vrste u Ispostavi u K., uz utvrđivanje pripadajuće plaće i ostale prateće odluke.

2.                  Tuženik je rješenjem, KLASA: UP/II-112-07/22-01/71, URBROJ: 566-01/1522-2 od 28. studenoga 2022., odlučujući o žalbi tužiteljice, poništio prvostupanjsko rješenje od 25. siječnja 2022., uz dostavu predmeta prvostupanjskom tijelu na ponovno rješavanje. Drugostupanjska odluka tuženika bazira se, u osnovi, na utvrđenjima da je obrazloženje prvostupanjskog rješenja manjkavo, te da sadržava pozivanje na propis koji u vrijeme donošenja rješenja o rasporedu tužiteljice više nije na snazi. Pritom je prvostupanjskom tijelu dana uputa da je potrebno konkretizirano obrazložiti potrebu službe u odnosu na dotičnog službenika, imajući u vidu i odredbu članka 132. Zakona o državnom inspektoratu („Narodne novine“, broj 115/18). Tuženik također ukazuje da postupak prethodnog rasporeda tužiteljice nije okončan, a ishod tog postupka utječe i na kasnije raspoređivanje tužiteljice u novom tijelu (Državnom inspektoratu).

3.                  Tužiteljica u tužbi i kasnije u sporu osporava zakonitost tuženikove odluke, opisuje svoje karijerno kretanje i tvrdi, u bitnome, sljedeće. Unatoč usvajanju tužiteljičine žalbe, tuženik je propustio donijeti utemeljenu i potrebnu odluku, primjenom svojih ovlasti iz članka 115. i članka 117. stavka 1. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09 i 110/21, u nastavku teksta: ZUP), umjesto ponovnog poništavanja prvostupanjskog rješenja i vraćanja predmeta na prvostupanjsko odlučivanje. Za takvu odluku tuženik nije dao valjane i obrazložene razloge, iako prvostupanjsko tijelo ne postupa po uputama i pravnom shvaćanju tuženika. Tužiteljica je, stoga, onemogućena žalbom ostvariti svoja prava u predmetu raspoređivanja na radno mjesto, a povrijeđena su joj i prava priznata člancima 19. i 29. Ustava Republike Hrvatske. U odnosu na tužiteljicu primjenjiva je odredba članka 132. Zakona o državnom inspektoratu, koja je u Zakon uvrštena upravo radi sprečavanja šikaniranja službenika zahvaćenih statusnim i ustrojstvenim promjenama, a u službu su primljeni pod drugim uvjetima, važećima u vrijeme zapošljavanja. To što je prvostupanjsko tijelo svojim Pravilnikom o unutarnjem redu eventualno propustilo normirati i status službenika obuhvaćenih člankom 132. Zakona o državnom inspektoratu, ne znači da bi se odredbe takvog Pravilnika smjelo tumačiti nauštrb službenika na koje se ta odredba odnosi. Svako zadiranje u prava radnika, posebice u prava stečena u dotadašnjem radnom odnosu u pogledu plaće, radnoga mjesta i sl., mora biti zasnovano na zakonskim, te na činjenično objektivnim i provjerljivim kriterijima i potrebama službe. U vidu treba imati i načelo primjene za radnika najpovoljnijeg prava (čl. 9. st. 3. Zakona o radu). Spornim rasporedom tužiteljica je zakinuta i za svoja materijalna prava. Tužiteljica je svjesna dosadašnje upravne i sudske prakse u ovoj vrsti predmeta, kada se, pri poništavanju rješenja, predmet u pravilu vraća na ponovni postupak, pravdajući to prirodom upravne stvari te nužnošću neposrednog rješavanja i primjene slobodne ocjene čelnika tijela. No, stranci u svakome predmetu mora biti omogućena stvarna i efikasna kontrola, uz mogućnost preispitivanja zakonitosti i opravdanosti konkretnog postupanja, kroz žalbeni stadij upravnog postupka i kroz upravni spor. U protivnom je stranka prisiljena vrtjeti se u tzv.

začaranome krugu. Stoga je tuženik ovdje bio ovlašten i dužan sam riješiti stvar. Tužiteljica predlaže da Sud poništi drugostupanjsko i prvostupanjsko rješenje, te da sam riješi stvar, raspoređivanjem tužiteljice s danom 1. siječnja 2021. u Državni inspektorat, na radno mjesto tržišni inspektor u Ispostavi u K., uz utvrđivanje pripadajuće plaće. Traži i naknadu troškova spora, u ukupnom iznosu od 1.874,71 eura.

4.                  Tuženik u odgovoru na tužbu ostaje kod navoda osporavanog rješenja i dodaje, u bitnome, sljedeće. Tužiteljica uz tužbu ne prilaže činjenice i dokaze na kojima temelji tužbeni zahtjev. Rješenje o rasporedu donosi se, između ostalog, pri donošenju novog pravilnika o unutarnjem redu. Stoga je u konkretnom slučaju nužno neposredno rješavanje prvostupanjskog tijela, koje jedino raspolaže nedvojbenim saznanjima o slobodnim radnim mjestima na koja službenici mogu biti raspoređeni, uz zadovoljavanje za to propisanih uvjeta. Upravo zbog prirode stvari, tuženik je, poništivši prvostupanjsko rješenje, predmet vratio prvostupanjskom tijelu na ponovno rješavanje. Navedeni pravni stav tuženika potvrđen je i upravnosudskom praksom u predmetima iste činjenične i pravne osnove. Uz to, poništavanjem rješenja poništavaju se i sve pravne posljedice koje je to rješenje proizvelo (čl. 115. st. 5. ZUP-a). Tuženik predlaže da Sud odbije tužbeni zahtjev.

 

5.                  Sud je izveo dokaze uvidom u dokumentaciju koja se nalazi u spisu predmeta upravnog postupka u kojem je doneseno osporavano rješenje i u spisu ovoga upravnog spora. Raspravnim rješenjem odbijeni su daljnji dokazni prijedlozi tužiteljice, zbog razloga iznesenih u tom rješenju.

6.                  Na temelju razmatranja svih činjeničnih i pravnih pitanja, Sud je, nakon rasprave provedene 15. ožujka 2023. u odsutnosti uredno pozvanog tuženika, utvrdio da tužbeni zahtjev nije osnovan.

7.                  U osporavanim rješenjima citirane su mjerodavne odredbe Zakona o državnim službenicima („Narodne novine“, broj 92/05, 140/05, 142/06, 77/07, 107/07, 27/08, 34/11, 49/11, 150/11, 34/12, 49/12 – proč. tekst, 38/13, 37/13, 1/15, 138/15, 102/15, 61/17, 70/19 i 98/19). Te su odredbe tužiteljici, stoga, poznate.

8.                  Odredbe članka 117. stavaka 1. i 2. ZUP-a glase:

„(1) Drugostupanjsko tijelo poništit će rješenje i samo riješiti stvar ako utvrdi:

1. da su u prvostupanjskom postupku činjenice nepotpuno ili pogrešno utvrđene,

2.                  da se u postupku nije vodilo računa o pravilima postupka koja bi bila od utjecaja na rješavanje stvari,

3.                  da je izreka pobijanog rješenja nejasna ili je u proturječnosti s obrazloženjem,

4.                  da je pogrešno primijenjen pravni propis na temelju kojega se rješava stvar.

(2) Kad je za donošenje novoga rješenja, s obzirom na prirodu upravne stvari, nužno neposredno rješavanje prvostupanjskog tijela, a drugostupanjsko tijelo utvrdi da rješenje treba poništiti, dostavit će predmet na ponovno rješavanje prvostupanjskom

tijelu.“

9. Prijelazne odredbe sadržane u članku 132. Zakona o državnom inspektoratu glase:

„(1) Inspektori i drugi državni službenici koji su na dan stupanja na snagu ovoga Zakona zatečeni u obavljanju poslova u odgovarajućem području iz članaka 5. - 28. ovoga Zakona nastavljaju obavljati te poslove i mogu biti raspoređeni na poslove iz članaka 34. - 52. u odgovarajućem području i u slučaju neispunjavanja uvjeta u pogledu vrste i stupnja obrazovanja te vozačkog ispita prema odredbama ovoga Zakona.

(2)               Viši inspektor koji obavlja inspekcijske poslove u jednom od područja iz članaka 5. - 28. ovoga Zakona može biti raspoređen na inspekcijske poslove višeg inspektora u drugom području iz članaka 5. - 28. ovoga Zakona ako ispunjava uvjete u pogledu vrste i stupnja obrazovanja i položi posebni stručni ispit za to područje u skladu s posebnim propisom.

(3)               Državni službenici zatečeni na radnim mjestima s ovlastima građevinskih inspektora u ministarstvu nadležnom za graditeljstvo i prostorno uređenje, preuzeti na rad u Državnom inspektoratu, danom stupanja na snagu ovoga Zakona smatraju se građevinskim inspektorima u smislu ovoga Zakona.“

10.             Upravna stvar raspoređivanja službenika na radno mjesto rješava se primjenom slobodne (diskrecijske) ocjene. Upravni sud nije ovlašten primijeniti slobodnu ocjenu umjesto nadležnog javnopravnog tijela (čl. 4. st. 2. te čl. 58. st. 1. i 3. Zakona o upravnim sporovima, „Narodne novine“, broj 20/10, 143/12, 152/14, 94/16, 29/17 i 110/21, u nastavku teksta: ZUS). Drugostupanjsko tijelo u upravnom postupku načelno je ovlašteno primijeniti slobodnu ocjenu drukčije od prvostupanjskog tijela (čl. 107. st. 2., čl. 115. st. 4. i čl. 117. st. 1. ZUP-a). Kada utvrdi da je, s obzirom na prirodu upravne stvari, nužno neposredno rješavanje prvostupanjskog tijela, drugostupanjsko će tijelo, pri poništavanju prvostupanjskog rješenja, prvostupanjskom tijelu prepustiti i primjenu slobodne ocjene (čl. 117. st. 2. ZUP-a). Drugostupanjskom tijelu pritom pripada razmjerno široka margina procjene. S druge strane, ovlast drugostupanjskog tijela da primjenjuje članak 117. stavak 2. ZUP-a nije neograničena i podliježe ocjeni zakonitosti u upravnom sporu.   

11.             Nadalje, nesporno je da tužiteljica ulazi u krug državnih službenika na koje se odnosi članak 132. Zakona o državnom inspektoratu. No, odredbe sadržane u tom zakonskom članku ne razumijevaju subjektivno pravo navedenih zatečenih službenika da budu raspoređeni na radno mjesto za koje ne ispunjavaju uvjete prema novim ustrojstvenim propisima, niti razumijevaju dužnost javnopravnog tijela da svojim pravilnikom o unutarnjem redu sistematizira radna mjesta radi omogućavanja primjene tih odredaba u odnosu na sve državne službenike koji ulaze u doseg članka 132. Zakona o državnom inspektoratu. Nasuprot tomu, riječ je o ovlasti poslodavca da primijeni navedene odredbe, kada to ocijeni potrebnim i opravdanim. U prilog tužiteljičinom stajalištu da je riječ o odredbama usmjerenima na zaštitu zatečenih službenika od šikaniranja ne idu ni obrazloženja Prijedloga Zakona o državnom inspektoratu, odnosno Konačnog prijedloga toga Zakona, kao ni odgovori predlagatelja zakona na primjedbe iznesene u postupku savjetovanja s javnošću (riječ je materijalima iz parlamentarne procedure donošenja Zakona o državnom inspektoratu, općedostupnima putem službene mrežne stranice Hrvatskog sabora). Ni spomenuti materijali ne daju podlogu za zaključak da se člankom 132. Zakona o državnom inspektoratu konstituira neko subjektivno pravo rečene kategorije državnih službenika.

12.             K tomu:

12.1.      državni službenik ne može biti raspoređen na radno mjesto koje nije sistematizirano važećim pravilnikom o unutarnjem redu;

12.2.      raniji rasporedi državnih službenika, niti s time povezani statusi i plaća, nemaju bitna obilježja stečenog prava;

12.3.      načelo primjene za radnika najpovoljnijeg prava (čl. 9. st. 3. Zakona o radu, „Narodne novine“, broj 93/14 i 127/17 i 98/19, vezano uz čl. 4. st. 2. Zakona o državnim službenicima), primjenjuje se pri normativnoj konkurenciji, koje ovdje nema, jer prava tužiteljice nisu različito uređena različitim pravnim izvorima (povezano s time, Sud podsjeća da odredbe čl. 132. Zakona o Državnom inspektoratu ne konstituiraju subjektivno pravo državnih službenika).

13.             Imajući na umu netom izneseno u točkama 11. i 12. ovog obrazloženja, da bi tuženik u konkretnom slučaju mogao primijeniti svoju ovlast iz članka 117. stavka 1. ZUP-a, morao bi, u vrijeme odlučivanja o žalbi, raspolagati pouzdanim podacima o svim elementima mjerodavnima za novi raspored tužiteljice. Već sâma činjenica da nije definitivno odlučeno o prijašnjem rasporedu tužiteljice (što je jedan od kriterija za raspoređivanje) isključuje takvu mogućnost. Usto, žalbeni navodi tužiteljice ne daju tuženiku pouzdanu podlogu da je postojalo upražnjeno radno mjesto na koje tužiteljica želi biti raspoređena, niti da upravo tužiteljica, u skladu s propisanim kriterijima, treba biti raspoređena na to radno mjesto. Pri tome nisu od utjecaja navodi i prijedlozi koje je tužiteljica iznijela tek u upravnom sporu, već su mjerodavne činjenice kojima je tuženik raspolagao, odnosno mogao raspolagati, pri rješavanju tužiteljičine žalbe. Na koncu, možebitno nepostupanje prvostupanjskog tijela po uputama prvostupanjskog tijela sâmo po sebi ne omogućuje drugostupanjskom tijelu da samo riješi stvar, ako za to nema potpunu i pouzdanu činjeničnu osnovu, niti takvo možebitno nepostupanje prvostupanjskog tijela konstituira pravo stranke na meritornu favorabilnu odluku drugostupanjskog tijela.

14.             Pri takvom stanju stvari, Sud ne nalazi valjanu pravnu osnovu za poništenje tuženikova drugostupanjskog rješenja samo zato jer tuženik, odlučujući o žalbi tužiteljice, nije sam riješio predmetnu upravnu stvar. Pri stanju spisa predmeta upravnog postupka kojim je raspolagao, te imajući na umu dosad izneseno u ovom obrazloženju, tuženik je, pri poništenju prvostupanjskog rješenja, utemeljeno dostavio predmet na ponovno rješavanje prvostupanjskom tijelu, uz osnovane i logične upute prvostupanjskom tijelu. 

15.             Dosad izneseno dovoljno je za odbijanje tužbenog zahtjeva u ovome sporu.

16.             Uzgredno i bez utjecaja na rješavanje ovog spora, Sud dodaje sljedeće. Premda raspoređivanje državnih službenika ima neke zbiljske elemente konkurencijskog postupka, ustaljeno je pravno tumačenje prema kojem se o rasporedu svakog službenika odlučuje u zasebnom, jednostranačkom postupku. Zbog toga u ovom predmetu ne može biti odlučivano o rasporedu drugih državnih službenika. Pored toga, postrožavanje kvalifikacijskih uvjeta za obavljanje pojedinih reguliranih poslova kontinuirano je prisutno u raznim područjima, prateći poboljšanje obrazovne strukture, te sve veću profesionalnu specijalizaciju. Osobe koje pravodobno ne prate taj razvitak, npr. propuštanjem kasnijeg stjecanja višeg stupnja obrazovanja od postojećega, izlažu se povećanom riziku da promjene propisa do kojih vremenom dolazi idu na njihovu štetu. U autonomiju zakonodavca pri tome ulazi hoće li, na kojim područjima i pod kojim pretpostavkama prijelazno propisati, primjerice, povoljnije uvjete za osobe zatečene na odnosnoj dužnosti, uz njihovu privremenu ili trajnu primjenu. Više propisa, poput Zakona o državnom inspektoratu, sadržava prijelazne odredbe koje omogućuju povoljniji statusni tretman zatečenih službenika koji (više) ne ispunjavaju uvjete za raspored na više rangirano radno mjesto, ali to ne čine priznavanjem subjektivnog prava na takav raspored. Štoviše, postoje i propisi kojima uopće nije predviđena takva pogodnost, već su usmjereni samo na službenike koji u konkretnom razdoblju ispunjavaju uvjete za raspored na radno mjesto (uključujući one službenike koji su tijekom radnog vijeka uložili dodatan napor steći viši stupanj obrazovanja). Naposljetku, ako se od tužiteljice u praksi očekuje da radi poslove koji su složeniji od opisa poslova radnog mjesta na koje je raspoređena, to može biti razlog za razne oblike službeničkopravne zaštite, ali to ne konstituira pravo na raspored na više rangirano radno mjesto.

17.             Uzevši u obzir navedeno, osporavana odluka tuženika ocjenjuje se zakonitom. Trebalo je stoga, na temelju članka 57. stavka 1. ZUS-a, vezano uz članak 79. toga Zakona, tužbeni zahtjev odbiti kao neosnovan.  18. Iako je donesena presuda kojom je tužbeni zahtjev odbijen, tužiteljica nije pozvana na plaćanje pristojbe za tužbu i presudu, jer je oslobođena plaćanja pristojbe na temelju odredbe članka 11. stavka 1. točke 4., u vezi sa člankom 22. stavkom 1. Zakona o sudskim pristojbama („Narodne novine“, broj 118/18).

U Rijeci 16. ožujka 2023.

 

S u d a c

                                                                                    dr. sc. Alen Rajko

 

 

             

 

              Uputa o pravnom lijeku:

              Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog Suda u tri primjerka, u roku od 15 dana od dana primitka prijepisa ove presude.