- 1 -              Rev 451/2016-21

 

 

 

 

Broj: Rev 451/2016-21

 

 

 

U   I M E   R E P U B L I K E   H R V A T S K E

P R E S U D A

 

              Vrhovni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca Mirjane Magud predsjednice vijeća, Ljiljane Hrastinski Jurčec članice vijeća i sutkinje izvjestiteljice, Đura Sesse člana vijeća, mr. sc. Dražena Jakovine člana vijeća, i Goranke Barać-Ručević članice vijeća, u pravnoj stvari tužitelja " B.P" d.o.o. R., R., OIB … , kojeg zastupa punomoćnik Ž. O., odvjetnik u Z., protiv tuženice Republike Hrvatske, OIB … , koju zastupa Općinsko državno odvjetništvo u Š., Gradansko-upravni odjel, radi naknade štete, odlučujući o reviziji tužitelja protiv presude Županijskog suda u Šibeniku poslovni broj Gž-1184/2013-2 od 21. rujna 2015., kojom je potvrđena presuda Općinskog suda u Šibeniku poslovni broj P-3784/09 od 22. svibnja 2012., u sjednici održanoj 1. ožujka 2023.,

 

 

p r e s u d i o   j e:

 

Odbija se revizija tužitelja " B.P. " d.o.o.

 

 

Obrazloženje

 

1. Presudom Općinskog suda u Šibeniku poslovni broj P-3784/09 od 22. svibnja 2012., odbijen je zahtjev tužitelja kojim od tuženice na ime naknade štete zahtjeva isplatu iznosa od 41.304,000,00 kuna sa zateznim kamatama tekućim od dana 8. rujna 2005. godine, pa do isplate po kamatnoj stopi određenoj čl. 1. Uredbe o visini kamatne stope, a od 1. siječnja 2008. godine, pa do isplate u visini zatezne kamate koja se određuje za svako polugodište uvećanjem eskontne stope Hrvatske narodne banke koja je vrijedila zadnjeg dana polugodišta koje je prethodilo tekućem polugodištu za pet postotnih poena, sve u roku od 15 dana, kao i naknadu parničnih troškova (toč. I. izreke). Također, naloženo je tužitelju da nadoknadi tuženoj parnični trošak u iznosu od 225.000,00 kuna, u roku od 15 dana (toč. II. izreke).

 

2. Pobijanom drugostupanjskom presudom Županijskog suda u Šibeniku poslovni broj Gž-1184/2013-2 od 21. rujna 2015., odbijena je žalba tužitelja te je potvrđena prvostupanjska presuda.

 

3. Protiv drugostupanjske presude reviziju je izjavio tužitelj zbog bitnih povreda odredaba parničnog postupka počinjenih pred prvostupanjskim i drugostupanjskim sudom te pogrešne primjene materijalnog prava. Predlaže Vrhovnom sudu Republike Hrvatske preinačiti drugostupanjsku presudu na način da u cijelosti usvoji tužbu i naloži tuženici nakaditi troškove parničnog postupka, podredno preinači drugostupanjsku presudu na način da ukine prvostupanjsku presudu i predmet vrati na ponovno odlučivanje. Potražuje trošak revizije.

 

4. Tuženica nije odgovorila na reviziju.

 

5. Revizija tužitelja nije osnovana.

 

6. Prema odredbi čl. 392.a st. 1. Zakona o parničnom postupku ("Narodne novine", broj 53/91, 91/92, 112/99, 88/01, 117/03, 88/05, 2/07, 84/08, 96/08, 123/08 ,57/11, 148/11 i 25/13 - dalje: ZPP), u povodu revizije iz čl. 382. st. 1. ovoga Zakona revizijski sud ispituje pobijanu presudu samo u onom dijelu u kojem se ona pobija revizijom i u granicama razloga određeno navedenih u reviziji.

 

7. Suprotno tvrdnji tužitelja, pobijana presuda sadrži pravilno obrazloženje (prema odredbi čl. 375. st. 1. ZPP) s dostatno jasnim i uvjerljivim razlozima iz kojih se može provjeriti kakva je ocjena toga suda o pojedinim žalbenim navodima. Kako je pritom drugostupanjski sud odgovorio na sve žalbene navode relevantne za odluku o predmetu spora, to nije ostvarena bitna povreda iz odredbe čl. 354. st. 2. toč. 11. ZPP.

 

7.1. Navodi kojima tužitelj obrazlaže postojanje bitnih povreda postupka svode se na tvrdnje da je obrazloženje nižestupanjskih presuda nedostatno jer su sudovi propustili dati razloge svome stavu da "(….) tijelo državne uprave ne može odgovarati za svoju odluku ukoliko ona nije nastala uslijed protupravnog postupanja", koji su temeljili samo na zaključku kako "(…) u konkretnom slučaju tijelo državne uprave nije postupalo protupravno / nezakonito ali da je postupalo pogrešno, pri čemu se  (…)na nepravilnost niti ne osvrću iako drugostupanjski sud navodi da se ne radi o protupravnom načinu postupanja već o pogrešnom".

 

7.2. Sagledavši u cjelini ove razloge i njima pripadajuće navode revizije, ovaj sud ocjenjuje kako oni ne predstavljaju prigovor bitnih povreda postupka, već protivljenje ocjeni sudova da u konkretnom slučaju nema štetne radnje odnosno nezakonitog akta koji bi doveo do odgovornosti države za štetu. To je po svojoj naravi materijalnopravni prigovor o kojem će ovaj sud dati svoje mišljenje nastavno.

 

8. U predmetnoj parnici nije ostvaren ni revizijski razlog pogrešne primjene materijalnog prava.

 

9. Predmet spora u ovoj parnici je zahtjev tužitelja za naknadu štete za koju tvrdi da mu je nastala nezakonitim i nepravilnim radom državnih tijela kada mu je nezakonitim rješenjem Ministarstvo zaštite okoliša, prostornog uređenja i graditeljstva od 8. rujna 2005., po pravu nadzora, poništena građevna dozvola koju je izdao Ured državne uprave Šibensko-kninske županije rješenjem od 17. rujna 2003., s obrazloženjem da o njenom izdavanju nije bio nadležan odlučivati Ured državne uprave Šibensko-kninske Županije s obzirom da se radi o gradnji na javnoj cesti i rekonstrukciji javne ceste. Navedeno rješenje je poništeno presudom Upravnog suda RH od 14. studenog 2008. U međuvremenu tužitelj (investitor) nije mogao dovršiti započete radove na objektu (benzinska postaja s restoranom i parkiralištem u Rogoznici), niti ga staviti u funkciju, zbog čega trpi štetu u utuženom iznosu.

 

10. Iz postupka pred nižestupanjskim sudovima proizlazi:

 

              - da je 17. rujna 2003., Ured državne uprave u Šibensko-kninskoj županiji, Služba za prostorno uređenje, zaštitu okoliša, graditeljstvo i imovinsko pravne poslove, Odsjek za graditeljstvo, temeljem odredbi čl. 45. i 50. st. 2. Zakona o gradnji donijelo građevnu dozvolu kojom se tužitelju odobrava izgradnja benzinske postaje, restorana sa terasom, parkirališta na čest. zem, 2375/2, 3, 4, 5 i 2374/1, 2, 3, 4, te nasipavanje pomorskog dobra, dogradnja mula i izgradnja obalnog zida ispred čest. zem. 2376/1 sve K.O. Rogoznica;

 

              - da je tužitelj/investitor započeo s radovima za koje je ishodio dozvolu te je izveo radove miniranja, iskop, nuliranje terena, nasipavanje pomorskog dobra te je dovršio betonski pojas uzduž morskog dijela s gatom, dakle, izveo preko 50% građevinskih radova, te je planirao obavljanje četiri kompatibilne djelatnosti: prodaja derivata, trgovina s pratećim potrepštinama, restaurant i privezište za brodove;

 

              - da je 8. rujna 2005. Ministarstvo zaštite okoliša, prostornog uređenja i graditeljstva donijelo rješenje kojim je, po pravu nadzora, poništilo građevnu dozvolu Ureda državne uprave Šibensko-kninske županije, smatrajući kako je – s obzirom na to da se radi o gradnji na javnoj cesti i rekonstrukciji javne ceste - Ministarstvo bilo nadležno odlučiti o zahtjevu za izdavanje građevne dozvole, a ne Ured državne uprave Šibensko-kninske županije;

 

              - da je tužitelj/ investitor podnio tužbu Upravnom sudu Republike Hrvatske koji je dana 14. studenog 2008. donio presudu kojom je uvažio tužbu i poništio rješenje Ministarstva zaštite okoliša, prostornog uređenja i graditeljstva, jer je prema ocjeni suda osporenim rješenjem povrijeđen zakon na štetu investitora - tužitelja.

 

11. Navedene činjenice, konačno, među strankama i nisu bile sporne. Sporno je među strankama - predstavlja li takav upravni akt poništen odlukom Upravnog suda RH kao nezakonit, štetnu radnju u smislu pretpostavki za odgovornost RH za štetu koju u svom radu počine upravna tijela.

 

12. Nižestupanjski sudovi su odbili tužbeni zahtjev, zaključivši da nisu ostvarene pretpostavke za odgovornost države predviđene čl. 13. Zakona o sustavu državne uprave ("Narodne novine", broj 75/93, 48/ 99, 15/00  59/01 i 199/03. – dalje: ZSDU.) jer nije bilo nezakonitog djelovanja odnosno da tužitelj nije dokazao (sukladno odredbi čl. 7. st. 1. i čl. 219. st. 1. ZPP) da bi na strani tuženice postojao propust ili štetna radnja koja bi bila protupravna i u adekvatnoj uzročno posljedičnoj vezi sa utuženom štetom.

 

12.1. Drugostupanjski sud svoj zaključak o nepostojanju pretpostavki za odgovornost tuženice obrazlaže navodeći "(…) da bi postupanje tijela državne uprave bilo protupravno/nezakonito znači da isto tijelo mora svojim postupanjem kršiti zakon, odnosno postupajući prekoračiti svoja ovlaštenja. Provodeći nadzor nad upravnim aktom (građevnom dozvolom) tijelo državne uprave postupalo je zakonito i u skladu sa svojim ovlaštenjima. Činjenica što je rješenje koje je isto tijelo donijelo po pravu nadzora poništeno odlukom Upravnog suda Republike Hrvatske ne znači da je to tijelo postupalo nezakonito već da je tumačilo i primijenilo odredbe zakona u skladu sa svojim ovlastima, na način koji nije protupravan već pogrešan, a zbog čega je, u konkretnom slučaju, Upravni sud Republike Hrvatske ispravio pogrešku tijela i poništio predmetno rješenje (…) stoga, budući tužitelj nije na niti jedan način dokazao u postupku u čemu bi se sastojao nepravilan ili nezakonit rad tijela tuženika, prvostupanjski je sud pravilno primijenio materijalno pravo kada je odbio zahtjev tužitelja."

 

13. Ovaj sud suglasan je s pravnim shvaćanjem nižestupanjskih sudova. Naime, Republika Hrvatska odgovara, u smislu odredbe čl. 13. ZSDU za štetu koja se građanima, pravnoj osobi ili drugoj stranci nanese nezakonitim i nepravilnim radom tijela državne uprave, tijela jedinice lokalne samouprave i uprave, odnosno pravnih osoba koje imaju javne ovlasti u prenijetim poslovima državne uprave.

 

13.1. Za postojanje odgovornosti Republike Hrvatske za štetu u smislu citirane zakonske odredbe potrebno je ispunjenje slijedećih pretpostavki: 1) da postoji nezakonit ili nepravilan rad tijela državne uprave, tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, odnosno pravnih osoba koje imaju javne ovlasti u povjerenim im poslovima državne uprave; 2) da je nastala šteta i 3) da postoji uzročna veza između spomenutog rada i nastale štete.

 

13.2. Nezakonitim radom se smatra svako djelovanje suprotno odredbama i načelima važećeg pravnog poretka, dok nepravilno djelovanje znači postupanje suprotnom pravilima struke koje odudara od uobičajene metode rada u državnom tijelu, odnosno postupanje protivno svrsi koji je određena ili ponašanje suprotno zahtjevu koji bi u javnom interesu valjalo ostvariti normalnim obavljanjem službe ili djelatnosti. U tom smislu i presuda Vrhovnog suda Republike Hrvatske broj: Rev-x 250/2017-2 od 16. siječnja 2019., u kojoj je izraženo shvaćanje: "Nezakoniti rad ogleda se u postupanju suprotnom zakonu i drugim propisima, time da svaka povreda propisa ne dovodi do odštete odgovornosti već mora biti riječ o ozbiljnoj, težoj povredi propisa npr. primjena kojeg inače u praksi ne otvara posebne dvojbe, dok se nepravilnost očituje u postupanju suprotnom pravilima struke, dakle u ponašanju koje odudara od uobičajenih metoda rada u državnom tijelu."

 

13.3. I prema shvaćanju ovoga vijeća za odgovornost RH (u smislu odredbe čl. 13. ZSDU) za nezakonit ili nepravilan rad tijela državne uprave, tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, odnosno pravnih osoba koje imaju javne ovlasti u povjerenim im poslovima državne uprave potrebno je da, prije svega, kao prva pretpostavka, postoji nezakonitost ili nepravilnost u radu tih tijela. Pri postojanju sustava pravnih lijekova u cilju zaštite građana i osoba od nezakonitosti u pojedinačnim upravnim aktima, nelogično je za očekivati da bi država morala odgovarati za svaku pogrešnu ili nepravilnu primjenu prava u tim pojedinačnim aktima. Stoga, odgovornost države postoji kad nezakonitost, odnosno nezakonit rad predstavlja iznimno tešku povredu zakona – onu koja bi bila posljedica proizvoljnog tumačenja i samovoljne primjene mjerodavnog prava.

 

13.4. Uz navedeno, takve bi povrede, odnosno odluke u sebi morale imati elemente arbitrarnosti. U tom smislu i odluku Ustavnog suda broj: U-III-4378/2017 od 26. veljače 2018.) u kojoj je navedeno da se arbitrarnim može ocijeniti "(…)   pojedinačni akt pri čijem je donošenju njegov donositelj bez razboritih ili bez ikakvih razloga odstupio od ustaljene prakse, nije uzeo u obzir očigledno mjerodavan propis ili je mjerodavni propis pogrešno protumačio i primijenio, na način i u mjeri koja konkretni pojedinačni akt čini pravno neprihvatljivim; tako ona obrazloženja odluka nadležnih sudova i drugih državnih tijela koja ne sadrže ozbiljne, relevantne i dostatne razloge svoje ocjene upućuju na zaključak o arbitrarnosti tako donesenih odluka u postupovnom i/ili materijalnopravnom smislu".

 

14. Imajući u vidu citirano shvaćanje ovoga suda, kao i Ustavnog suda RH te vraćajući se na okolnosti konkretnog slučaja razvidno je da tužitelj u tužbi, kao ni tijekom provedenog postupaka (uključujući i pravne lijekove), nikada i nigdje nije iznio bilo kakvu drugu tvrdnju o ozbiljnoj ili težoj povredi propisa pri donošenju spornog rješenja i/ili postupanju suprotnom pravilima struke i/ili ponašanju koje odudara od uobičajenih metoda rada u državnom tijelu, odnosno o arbitrarnoj primjeni prava.  Očito je pogrešno smatrao da je za odgovornost države zbog nezakonitog rada upravnog tijela dovoljna okolnost da je određeni pojedinačni akt poništen kasnijom sudskom odlukom.

 

15. Prema tome, nisu ispunjene pretpostavke koje bi dovele do odgovornosti države za štetu jer u ovom slučaju, pravilno su nižestupanjski sudovi zaključili da tužitelj nije sukladno odredbi čl. 7. st. 1. i čl. 219. st. 1. ZPP dokazao njihovo postojanje.

 

16. Zbog svega navedenog, na temelju odredbe čl. 393. ZPP, valjalo je njegovu reviziju odbiti kao neosnovanu te odlučiti kao u izreci presude.

 

Zagreb, 1. ožujka 2023.

 

Predsjednica vijeća:

Mirjana Magud, v.r.