Pristupanje sadržaju
- 1 - Poslovni broj: Usž-1134/22-2
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda Borisa Markovića, predsjednika vijeća, Blanše Turić i mr. sc. Mirjane Juričić, članica vijeća, te višeg sudskog savjetnika – specijaliste Srđana Papića, zapisničara, u upravnom sporu tužitelja Z. L. R. d.o.o. iz O., zastupanog po direktoru T. P., a oboje zastupani po opunomoćenici, odvjetnici K. M. iz R., protiv tuženika Hrvatske agencije za civilno zrakoplovstvo, Z., radi pristupa u štićeno područje zračne luke, odlučujući o žalbi tužitelja protiv presude Upravnog suda u Rijeci, poslovni broj: 10 UsI-1315/20-27 od 29. studenoga 2021., na sjednici vijeća održanoj 1. veljače 2023.
I. Odbija se žalba tužitelja i potvrđuje se presuda Upravnog suda u Rijeci, poslovni broj: 10 UsI-1315/20-27 od 29. studenoga 2021.
II. Odbija se zahtjev tužitelja za naknadu troškova žalbenog postupka.
Obrazloženje
1. Presudom Upravnog suda u Rijeci točkom I. izreke odbijen je tužbeni zahtjev tužitelja za poništenje rješenja Hrvatske agencije za civilno zrakoplovstvo, klasa: UP/I-343-01/20-05/01, urbroj: 376-02-04-20-01 od 24. rujna 2020. i rješenja o ispravku Hrvatske agencije za civilno zrakoplovstvo, klasa: UP/I-343-01-/20-05-01, urbroj: 376-02-04-20-02 od 25. rujna 2020. Točkom II. izreke odbijen je zahtjev tužitelja za naknadu troškova spora. Točkom III. izreke nalaže se tužitelju da tuženiku nadoknadi troškove upravnog spora u visini od 504,00 kn u roku od 60 dana od dostave pravomoćne odluke o troškovima upravnog spora, dok je u preostalom dijelu odbijen tuženik sa zahtjevom za nadoknadu troškova upravnog spora.
2. Rješenjem tuženika od 24. rujna 2020., točkom I. izreke naređeno je tužitelju stavljanje izvan snage Odluke o načinu ulaska/izlaska službenih vozila i osoba u štićeno područje Z. L. R., koje je pod nadzorom unutarnje službe zaštite Z. L. R. za potrebe i po najavi Hrvatske kontrole zračne plovidbe, urbroj: 914/20 od 18. rujna 2020. Točkom II. izreke naređeno je tužitelju trenutna operativna primjena odvojeno od programa zaštite, uključujući dio kojim se uređuju mjere kontrole pristupa u štićeno područje, kretanje štićenim područjem, zaštitnih pregleda vozila i osoba koje nisu putnici i zaštitnih kontrola za aerodromsku opskrbu istovjetno na sve subjekte koji obavljaju djelatnost u zračnoj luci i osobe koje nisu putnici. Točkom III. izreke rješenja naređeno je tužitelju da dokaze o stavljanju izvan snage naprijed navedene odluke dostavi Hrvatskoj agenciji za civilno zrakoplovstvo do sutra, dana 28. rujna 2020. na adresu elektroničke pošte. Nadalje, rješenjem tuženika od 25. rujna 2020. izvršen je ispravak naprijed navedenog rješenja i to u točki III. izreke na način da se briše riječ „sutra“ ispred teksta „ dana 28.. rujna 2020. godine“
3. Protiv označene presude tužitelj je izjavio žalbu iz svih zakonom propisanih razloga. U bitnome ističe kako se prvostupanjski sud uopće nije očitovao na njegove navode da nije uveo nikakve nove promjene, da donesena Odluka od 18. rujna 2020. nije u suprotnosti s Aerodromskim programom zaštite, da tuženik nije ovlašten vršiti nadzor nad cjelokupnim poslovanjem tužitelja, da tužitelj može izgubiti status međunarodnog aerodroma (primjerice zbog nepoštivanja Zakona o nadzoru državne granice, Zakona o suzbijanju zlouporabe droge, kao i poštivanje čitavog niza ostalih zakona i zaštitnih mjera koje proizlaze iz istih, a nisu u nadležnosti tuženika). Nadalje navodi kako je nepoznavanje problematike i materijalnog propisa u ovoj upravnoj stvari od strane prvostupanjskog suda najbolje razvidno iz dijela zapisnika od 22. studenoga 2022. koje dijelove tužitelj citira u žalbi. Nadalje navodi da se prvostupanjski sud poziva na propise koje je tuženik naveo kao isključivo primjenjive u području zaštite civilnog zračnog prometa, a s druge strane zanemaruje navode tužitelja da se sukladno Nacionalnom programu zaštite civilnog zračnog prometa primjenjuju i drugi propisi, između ostalog i Zakon o privatnoj zaštiti. Također smatra kako je prvostupanjski sud bio dužan obrazložiti svoj stav da se u području zaštite civilnog zračnog prometa moraju primjenjivati samo Provedbena uredba Komisije (EU) 2015/1998 od 5. studenoga 2015., Provedbena odluka Komisije C (2015) 8005 final od 16. studenoga, Zakon o zračnom prometu, Nacionalni program zaštite civilnog zračnog prometa i Odvojeni (aerodromski) program zaštite civilnog zračnog prometa, a što je propustio učiniti. Nadalje navodi da je tijekom postupka isticao da je odlukom utvrdio mjere za zaštitu osoba i imovine trgovačkog društva Z. L. R. d.o.o., te da takvim donesenim mjerama ničim nije povrijedio, promijenio ili na bilo koji drugi način prekršio odredbe Aerodromskog programa kojeg je tužitelj dužan primjenjivati. Također navodi kako nije izmijenio prethodno odobrene mjere iz Aerodromskog programa zaštite i Nacionalnog programa zaštite civilnog zračnog prometa, već je isključivo i jedino propisao dodatne mjere zaštite sukladno Zakonu o privatnoj zaštiti, uz napomenu da odluka nije u suprotnosti niti s jednom jedinom odredbom Aerodromskog programa zaštite, a kako tužitelj ne može dokazivati negativne činjenice, to je prvostupanjski sud u obrazloženju presude bio dužan decidirano navesti koje je to odredbe prekršio ili izmijenio donošenjem osporene odluke. Tužitelj primjera radi, ističe da je donio i dodatne mjere zaštite vezane za sprječavanje pandemije uzrokovane SASR-CoV-2, a koje mjere nisu prethodno odobrene od tuženika. Istim mjerama, jednako kao i mjerama iz osporene odluke, tužitelj je samo propisao dodatne mjere zaštite i to temeljem zakonskih propisa, Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti i Zakona o privatnoj zaštiti, koji nisu u nadležnosti tuženika.
4. Smatra da je u cijelosti neosnovan stav prvostupanjskog suda da je u konkretnom slučaju Zakon o zračnom prometu lex specialis, a Zakon o privatnoj zaštiti lex generalis, budući da Zakon o zračnom prometu uopće ne regulira izlazak vozila i osoba iz štićenog područja. Tužitelj navodi kako sud nije obrazložio na koji to način tužitelj donošenjem osporene odluke ugrožava odobrene mjere ili sigurnost zračnog prometa pa da bi tuženik bio nadležan za provođenje inspekcijskog nadzora i za donošenje osporenog rješenja. Nadalje ističe da osporenom odlukom, djelatnicima ili osobama koje dolaze po pozivu HKZP-a d.o.o., u odnosu na koje je i predmetna osporena odluka donesena, nije zabranio pristup na području Z. L. R. d.o.o. već je samo prije dolaska potrebno obaviti određenu proceduru te su regulirane i dozvole u hitnim slučajevima. Stoga je nejasno iz kojeg razloga je sud zauzeo stav da tužitelj navedenim postupanjem ugrožava sigurnost zračnog prometa, posebno uzevši u obzir činjenicu da je predmetna odluka donijeta isključivo radi zaštite imovine tužitelja i otuđenja iste, čime se nikako ne utječe na sigurnost samog zračnog prometa. Ukazuje na pogrešnu primjenu materijalnih propisa u konkretnoj stvari budući da je pojam štićenog područja jasno definirano u dva zakona, Zakonu o privatnoj zaštiti i Zakonu o zračnom prometu, a tužitelj je u preambuli osporene odluke jasno istaknuo temeljem kojeg zakona, Zakona o privatnoj zaštiti, donosi odluku. Nadalje, tužitelj osporava i odluku suda o troškovima upravnog spora. Iz svih naprijed navedenih razloga predlaže ovom Sud da poništi prvostupanjsku presudu, sam otkloni nedostatke i presudom riješi ovu upravnu stvar, te da mu se nadoknade troškovi za sastav žalbe.
5. Tuženik u odgovoru na žalbu u bitnom ističe kako osporava sve žalbene navode tužitelja jer osporena presuda sadrži sve potrebne elemente te je sud uz prethodno navođenje i razmatranje navoda stranaka i dokaznih prijedloga iznio svoj stav koji je utemeljen na materijalnim propisima. Smatra kako je bespredmetno pozivanje tužitelja na propuste u sudskom zapisniku jer je to trebao i mogao učiniti na samoj raspravi kada je zapisnik i bio sastavljen. Nadalje navodi da je prvostupanjski sud pravilno primijenio materijalne propise te se točno i decidirano odredio u odnosu na primjenjivo materijalno pravo te se, suprotno stavu tužitelja, odredio i u odnosu na Zakon o privatnoj zaštiti. Iz obrazloženja presude vidljivo je da je sud izvršio uvid u Nacionalni program zaštite civilnog zračnog prometa, kao što je izvršio uvid i u sve druge propise i dokaze u spisu. Također navodi kako je prvostupanjski sud već otklonio navode tužitelja, a vezano za njegove stavove da je opravdano donio osporenu odluku. Navodi da je tužitelj osporenom odlukom samostalno izmijenio prethodno odobrene mjere iz Aerodromskog programa zaštite jer je tom odlukom uveo nove mjere koje nisu navedene u odobrenom Aerodromskom programu zaštite, a koje promjene su trebale biti odobrene od strane tuženika, što je sve prvostupanjski sud i decidirano naveo. Smatra da su neodlučni i navodi tužitelja vezani za mjere uzrokovane pandemijom jer nemaju veze sa civilnim zračnim prometom i nadležnosti tuženika. Iz naprijed navedenih razloga predlaže ovom Sudu da odbije žalbu kao neosnovanu i potvrdi prvostupanjsku presudu.
6. Žalba nije osnovana.
7. Ispitujući osporenu presudu sukladno odredbi članka 74. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, 20/10., 143/12., 152/14., 94/16., 29/17. i 110/21, - dalje: ZUS) u dijelu u kojem je osporena žalbom i u granicama razloga navedenih u žalbi, ovaj Sud je utvrdio da ne postoje razlozi zbog kojih se presuda osporava, a niti razlozi na koje pazi po službenoj dužnosti.
8. Ovaj Sud nalazi da se osporena presuda prvostupanjskog upravnog suda ne može ocijeniti nezakonitom niti po jednoj osnovi propisanoj odredbom članka 66. stavka 1. ZUS-a.
9. Prvostupanjski sud održao je raspravu čime je u smislu članka 6. ZUS-a strankama omogućio da se izjasne o zahtjevima i navodima drugih stranaka, te o svim činjeničnim i pravnim pitanjima koja su predmet upravnog spora. Nadalje, prvostupanjski sud je na temelju razmatranja svih pravnih i činjeničnih pitanja sukladno odredbi članka 55. stavka 3. ZUS-a, uzimajući u obzir činjenice utvrđene u upravnom postupku i upravnom sporu, osnovano odbio tužbeni zahtjev te je presuda dostatno obrazložena kako to i nalaže odredba članka 60. stavka 4. ZUS-a. Nadalje, prvostupanjski je sud odbio dokazne prijedloge tužitelja kao suvišne jer je relevantne činjenice mogao utvrditi na temelju dokumentacije koja prileži spisu tuženika i sudskom spisu.
10. Iz podataka spisa predmeta proizlazi da je tužitelj 18. rujna 2020. donio Odluku o načinu ulaska/izlaska službenih vozila i osoba koji ulaze u štićeno područje Z. l. R., koje je pod nadzorom Unutarnje službe zaštite Z. l. R., za potrebe i po najavi H. k. z. p. d.o.o. Nadalje proizlazi da je tužitelj donio svoj "Aerodromski program zaštite civilnog zračnog prometa na Z. l. R., Izdanje 4. Revizija 1" dana 12. lipnja 2020., koji program mora biti usklađen s Nacionalnim programom zaštite civilnog zračnog prometa u skladu s odredbom članka 117. stavka 3. Zakona o zračnom prometu.
11. Razmatrajući podatke spisa predmeta, ovaj Sud prihvaća stajalište prvostupanjskog suda kako je tuženik u konkretnom slučaju bio ovlašten donijeti osporeno rješenje. Naime, odredbom članka 5. stavka 6. Zakona o zračnom prometu (Narodne novine, 68/09., 84/11., 54/13., 127/13., 92/14.- dalje Zakon), propisano je da djelatnost Agencije obuhvaća poslove vezane za sigurnost zračnog prometa, a osobito certificiranje, nadzor i inspekciju u cilju osiguravanja kontinuiranog udovoljavanja zahtjevima za obavljanje zračnog prijevoza i drugih djelatnosti zračnog prometa, vođenje propisanih registara i evidencija, te obavljanje drugih poslova utvrđenih ovim Zakonom. Odredbom stavka 7. istog članka Zakona, propisano je da je Agencija osobito nadležna za praćenje operativne provedbe Nacionalnog programa sigurnosti u područjima iz svoje nadležnosti, a stavkom 9. propisano je da je Agencija nadležno tijelo odgovorno za usklađivanje i koordinaciju rada subjekata zaštite civilnog zračnog prometa te nadzor u području zaštite civilnog zračnog prometa.
12. Nadalje, odredbom članka 9. i 10. Zakona, propisano je da je Agencija nadležno tijelo odgovorno za usklađivanje i koordinaciju rada subjekata zaštite civilnog zračnog prometa te nadzor u području zaštite civilnog zračnog prometa. Ako Agencija utvrdi da se ovlaštenja i posebne ovlasti iz dozvole, svjedodžbe, odobrenja ili drugog upravnog akta provode protivno primjenjivim propisima, uvjetima i ograničenjima, ili izvan opsega operativnih specifikacija, Agencija može ukinuti rješenje i/ili oduzeti dozvolu, svjedodžbu, odobrenje ili drugi upravni akt i odrediti korektivnu akciju ili daljnju provjeru. Agencija može, kao alternativnu mjeru odrediti dodatna ograničenja u operativnim specifikacijama i korektivnu akciju, ako je to dovoljno po pitanju sigurnosti.
13. Iz odredbe članka 117. stavka 1. i 2. Zakona proizlazi da svaka zračna luka i svaki zračni prijevoznik izrađuje vlastiti program zaštite civilnog zračnog prometa u skladu s Nacionalnim programom, a program iz stavka 1. ovoga članka odobrava Agencija. Nadalje, prema odredbi članka 119. stavka 4. i 5. Zakona, operator zračne luke obvezan je primjenjivati aerodromski program zaštite civilnog zračnog prometa. Nacionalni program moraju primjenjivati svi zračni prijevoznici koji obavljaju usluge zračnog prijevoza, u skladu s vlastitim programom zaštite.
14. U području zaštite civilnog zračnog prometa, osim Zakona o zračnom prometu, Nacionalnog programa zaštite civilnog zračnog prometa i Odvojenog (aerodromski) programa zaštite civilnog zračnog prometa, primjenjuje se i Provedbena uredba Komisije (EU) 2015/1998 od 5. studenoga 2015., o utvrđivanju detaljnih mjera za provedbu zajedničkih osnovnih standarda iz područja zaštite zračnog prometa i Provedbena odluka Komisije C( 2015) 8005 final do 16. studenoga o utvrđivanju detaljnih mjera za provedbu zajedničkih osnovnih standarda iz područja zaštite zračnog prometa koje sadržavaju informacije iz članka 18. točke (a) Uredbe (EZ) br.300/2008.
15. Slijedom navedenih odredbi, osnovano prvostupanjski sud smatra da tužiteljev odvojeni program zaštite "Aerodromski program zaštite civilnog zračnog prometa na Z. l. R., izdanje 4. revizija 1" od dana 12. lipnja 2020., mora biti usklađen s Nacionalnim programom zaštite civilnog zračnog prometa u skladu s odredbom članka 117. stavka 3. Zakona, što provjerava i odobrava tuženik.
16. Slijedom navedenog, osnovano prvostupanjski sud smatra da tužitelj osporenom odlukom nije mogao, bez prethodnog odobrenja tuženika, samostalno izmijeniti odobrene mjere iz Aerodromskog programa zaštite. Naime, tužitelj je samoinicijativno izvršio izmjene i dopune kontrole pristupa te praćenog pristupa u svoje štićeno područje, i to u odnosu na jednog subjekta, pozivajući na primjenu Zakona o privatnoj zaštiti. Slijedom naprijed citiranih odredbi, ispravan je i zaključak prvostupanjskog suda da je tužitelj prvenstveno u obvezi primjenjivati odredbe Zakon o zračnom prometu, a ne odredbe Zakona o privatnoj zaštiti, pa time što se u preambuli osporene odluke pozvao na odredbe tog Zakon ne dovodi do drukčijeg rješenja predmetne upravne stvari, budući da je postupio protivno važećim propisima na način da je osporenu odluku donio bez prethodne suglasnosti tuženika.
17. Slijedom svega navedenog proizlazi da se navodi tužitelja iznijeti u žalbi, koji su istovjetni navodima tužbe ne mogu ocijeniti osnovanim i od utjecaja na drukčije rješenje predmetne upravne stvari. Prvostupanjski sud je u obrazloženju presude detaljno naveo zašto smatra da tužitelj svojim navodima nije doveo u sumnju zakonitost rješenja tuženika, koje razloge u cijelosti prihvaća i ovaj Sud.
18. Ujedno se napominje tužitelju da je sve primjedbe vezane za sastavljanje zapisnika s održanog ročišta od 22. studenoga 2021. mogao isticati na ročištu, što je propustio učiniti, pa se ni ti navode ne nalaze odlučnim u ovoj upravnoj stvari. U odnosu na navod tužitelja da iz osporene presude nije jasno na što se odnose dosuđeni troškovi spora tuženiku, ističe se da se dosuđeni troškovi odnose na održano ročište od 22. studenoga 2021. jer je prethodno ročište zakazano za 27. rujna 2021. bilo odgođeno, što je tužitelju poznato.
19. Slijedom svega navedenog proizlazi da je trebalo temeljem članka 74. stavka 1. ZUS-a odlučiti kao u izreci presude.
20. S obzirom da tužitelj nije uspio u upravnom sporu nema pravo na naknadu troškova žalbenog postupka temeljem odredbe članka 79. stavka 7. ZUS-a.
U Zagrebu, 1. veljače 2023.
Predsjednik vijeća
Boris Marković, v.r.