1

Poslovni broj: UsI-2318/22-8

 

          

 

REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U ZAGREBU

Avenija Dubrovnik 6

 

 

U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E

 

P R E S U D A

 

 

              Upravni sud u Zagrebu, po sucu tog suda Bojanu Bugarinu i uz sudjelovanje Ivane Petrović kao zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja: V. G. iz Z., zastupan po opunomoćeniku R. B., odvjetniku iz Z., protiv tuženika: Grad Zagreb (gradonačelnik), Z., radi poništavanja rješenja, 25. studenog 2022. godine

 

 

p r e s u d i o j e

 

 

              Odbija se tužbeni zahtjev za poništavanje rješenja gradonačelnika Grada Zagreba, KLASA: UP/II-112-02/22-09/8, URBROJ: 251-02-01-22-2 od 01. srpnja 2022. godine i rješenja Grada Zagreba, Ureda gradonačelnika, KLASA: UP/I-112-02/22-09/13, URBROJ: 251-02-02/003-22-1 od 10. svibnja 2022. godine, kao i zahtjev tužitelja za naknadu troška upravnog spora.

 

 

Obrazloženje

 

 

Tužitelj tužbom osporava rješenja kojima je u oba stupnja upravnog postupka odlučeno da se kao službenik u Uredu gradonačelnika Grada Z., na radnom mjestu posebnog višeg savjetnika gradonačelnika za koordinaciju gradske uprave - specijalista, stavlja na raspolaganje zbog nemogućnosti rasporeda na radno mjesto za koje ispunjava uvjete, nakon donošenja novog Pravilnika o unutarnjem redu (dalje: PUR) Ureda gradonačelnika.

U prvostupanjskom rješenju o stavljanju tužitelja na raspolaganje je navedeno da je nakon prethodno izvršenog preustroja gradskih tijela, dana 10. svibnja 2022. godine stupio na snagu novi PUR Ureda gradonačelnika, koji više ne sadržava sistematizirano tužiteljevo radno mjesto, a pritom nema ni drugog radnog mjesta na koje bi se tužitelj mogao rasporediti unutar Ureda gradonačelnika. Istaknuto je da je prije donošenja PUR-a izvršeno savjetovanje sa sindikatom te da je tužitelju omogućeno izjašnjavanje o bitnim činjenicama, okolnostima i pravnim pitanjima.

U drugostupanjskom rješenju o odbijanju tužiteljeve žalbe je navedeno da se radi o racionalizaciji Ureda gradonačelnika te da su i službenici koji su ostali zaposleni, baš kao i tužitelj, prethodno bili ocjenjivani najvišim ocjenama. Navedeno je da opis poslova tužiteljevog radnog mjesta nije sličan ni jednom drugom radnom mjestu u Uredu gradonačelnika. Istaknuto je kako je razgovor s tužiteljem obavljen 05. travnja 2022. godine.

Tužitelj u tužbi i u nastavku upravnog spora iznosi opširnu argumentaciju kojom osporava spomenuta rješenja, a koju argumentaciju će sud detaljnije navesti u nastavku ove presude.

Tuženik je u odgovoru na tužbu osporio i tužbu i tužbeni zahtjev.

Sud je održao raspravu te je u dokaznom postupku pročitao dokumentaciju u sudskom spisu i u spisu upravnog tijela.

Tužbeni zahtjev je neosnovan.

Iz dostupne materijalne dokumentacije proizlazi da je tužitelj od 01. veljače 2011. godine zaposlen u Gradu Z. te da je od 20. listopada 2015. godine raspoređen u Uredu gradonačelnika na radno mjesto posebnog višeg savjetnika gradonačelnika za koordinaciju gradske uprave - specijalista. Radilo se o radnom mjestu potkategorije viši savjetnik - specijalist, klasifikacijskog ranga 2. Sud je na temelju ranijeg PUR-a Ureda gradonačelnika Grada Z. utvrdio da je njime u Uredu gradonačelnika na radna mjesta spomenute potkategorije i klasifikacijskog ranga bilo raspoređeno više desetaka izvršitelja (uvijek se radilo o radnim mjestima viših savjetnika gradonačelnika). Ta radna mjesta i broj izvršitelja je i sâm tužitelj popisao u svom naknadnom podnesku dostavljenom sudu 12. studenog 2022. godine.

Nije sporno da je 10. svibnja 2022. godine stupio na snagu novi PUR, kojim je sada u Uredu gradonačelnika sistematizirano samo jedno radno mjesto u potkategoriji višeg savjetnika - specijalista, klasifikacijskog ranga 2, a radi se o radnom mjestu višeg savjetnika gradonačelnika - specijalista, a ne više o tužiteljevom radnom mjestu posebnog višeg savjetnika gradonačelnika za koordinaciju gradske uprave - specijalista.

Na temelju čl. 1. Zakona o službenicima i namještenicima u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (NN 86/08, 61/11, 4/18, 96/18 i 112/19 - ZSN) predmet tog zakona su pitanja službenika i namještenika u upravnim odjelima i službama jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave.

U čl. 2. st. 1. ZSN-a je definirano da se nadalje pod pojmom „upravna tijela“ podrazumijevaju upravni odjeli i službe jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave (lokalnih jedinica).

Na temelju čl. 4. st. 2. ZSN-a PUR se može donijeti i posebno za svako upravno tijelo lokalne jedinice, što znači da je postojala pravna osnova za donošenje novog PUR-a na razini Ureda gradonačelnika Grada Z. 

Tužitelj u tužbi navodi da prije stavljanja na raspolaganje nije razmotren njegov raspored izvan Ureda gradonačelnika te da je unutar tog ureda trebao biti raspoređen na jedno od šest novih radnih mjesta višeg stručnog savjetnika pročelnika za koordinaciju aktivnosti gradske uprave. 

Sud prvenstveno ukazuje na to da ZSN u različitim odredbama regulira mogućnost rasporeda službenika lokalne jedinice prije i nakon donošenja rješenja o raspolaganju.

Prije donošenja rješenja o raspolaganju se u slučaju da se novim PUR-om ukidaju pojedina radna mjesta u upravnom tijelu ili se smanjuje potreban broj izvršitelja na pojedinim radnim mjestima (čl. 105. st. 2. ZSN-a) mora razmotriti raspored službenika na druga odgovarajuća radna mjesta u tom istom upravnom tijelu (čl. 105. st. 3. ZSN-a), dakle u ovom slučaju u Uredu gradonačelnika Grada Z. - s obzirom na to da je u već spomenutim odredbama čl. 1., čl. 2. st. 1. i čl. 4. st. 2. ZSN-a definirano da je upravno tijelo lokalne jedinice pojedini upravni odjel ili služba te lokalne jedinice za koji se donosi poseban PUR.

Prema tome, prije donošenja osporavanih rješenja o stavljanju tužitelja na raspolaganje je postojala samo obveza razmatranja njegovog rasporeda na druga radna mjesta u okviru Ureda gradonačelnika Grada Z., a ne i obveza razmatranja njegovog rasporeda na neka druga radna mjesta izvan Ureda gradonačelnika.

Suprotno tome, tek nakon stavljanja službenika na raspolaganje i za vrijeme trajanja raspolaganja na temelju čl. 108. st. 1. ZSN-a postoji obveza razmatranja mogućnosti rasporeda službenika u drugo upravno tijelo iste lokalne jedinice ili u upravno tijelo druge lokalne jedinice, odnosno na radno mjesto u ustanovi ili drugoj pravnoj osobi čiji je vlasnik ili osnivač lokalna jedinica.  

Iz navedenog proizlazi da se pitanje mogućnosti rasporeda tužitelja na neko drugo radno mjesto izvan Ureda gradonačelnika Grada Z. ne može postavljati u okviru razmatranja pravilnosti i zakonitosti odluke o tužiteljevom stavljanju na raspolaganje, već samo u okviru eventualnog naknadnog razmatranja pravilnosti i zakonitosti odluke o njegovom prestanku službe po sili zakona, po isteku roka raspolaganja (čl. 109. st. 1. ZSN-a).

U okviru razmatranja mogućnosti rasporeda tužitelja na druga radna mjesta unutar Ureda gradonačelnika Grada Z. na temelju čl. 105. st. 2. i 3. ZSN-a, sud ponavlja da su novim PUR-om ukinuta sva osim jednog od više desetaka ranije postojećih radnih mjesta u potkategoriji viši savjetnik - specijalist, klasifikacijskog ranga 2, a jedino preostalo takvo mjesto više nije radno mjesto na kojem je bio raspoređen tužitelj po ranijem PUR-u.

Tužitelj je mogao biti stavljen na raspolaganje ako u Uredu gradonačelnika Grada Z. ne bi bilo odgovarajućeg radnog mjesta na koje bi se mogao rasporediti, imajući u vidu ispunjavanje uvjeta za druga eventualno slobodna radna mjesta, pri čemu prednost kod rasporeda ima službenik koji ima bolje ocjene dotadašnjeg rada i učinkovitosti (čl. 105. st. 2. ZSN-a).

Tužitelj u ovom upravnom sporu ukazuje na to da je novim PUR-om u Uredu gradonačelnika sistematizirano šest radnih mjesta višeg stručnog savjetnika pročelnika za koordinaciju aktivnosti gradske uprave.

Sud na temelju uvida u novi PUR Ureda gradonačelnika utvrđuje da se ne radi o radnom mjestu u potkategoriji viši savjetnik - specijalist, klasifikacijskog ranga 2, nego o radnom mjestu u potkategoriji viši savjetnik, klasifikacijskog ranga 4. Za to radno mjesto je propisan uvjet četiri godine radnog iskustva na odgovarajućim poslovima, dok je za jedno i jedino radno mjesto višeg savjetnika gradonačelnika - specijalista (u potkategoriji viši savjetnik - specijalist, klasifikacijskog ranga 2) kao uvjet propisano najmanje osam godina radnog iskustva na odgovarajućim poslovima, od čega najmanje četiri godine na najsloženijim poslovima iz područja imovinsko-pravnih poslova, komunalnog gospodarstva, koncesija, javno-privatnog partnerstva, energetike, javnih financija i javnih djelatnosti te postignuće istaknutih rezultata u području povezanom sa samoupravnim djelokrugom lokalne jedinice, a osobito u smislu sudjelovanja u izradi i provedbi propisa, strateških dokumenata i drugih akata, uz višegodišnje izvrsno rješavanje predmeta i objavljene znanstvene i stručne radove.

Očito je da tužitelj - ukazujući na radna mjesta višeg stručnog savjetnika pročelnika za koordinaciju aktivnosti gradske uprave - zapravo ukazuje na radna mjesta za koja je prekvalificiran, dok je istovremeno u Uredu gradonačelnika Grada Z. drastično smanjena potreba za obavljanje najsloženijih poslova na radnim mjestima među kojima je i radno mjesto na kojem je bio raspoređen tužitelj.

Zbog toga je sud na raspravnom ročištu kao nepotrebne odbio sve daljnje tužiteljeve dokazne prijedloge vezane za pribavljanje dokumentacije o službenicima raspoređenim na radnim mjestima višeg stručnog savjetnika pročelnika za koordinaciju aktivnosti gradske uprave.

U vezi činjenice da je u Uredu gradonačelnika Grada Z. i dalje sistematizirano jedno radno mjesto u potkategoriji viši savjetnik - specijalist, klasifikacijskog ranga 2, sud utvrđuje da je tuženik u pogledu primjene čl. 105. st. 2. ZSN-a i razmatranja prednosti kod rasporeda na temelju kriterija boljih ocjena dotadašnjeg rada i učinkovitosti jasno istaknuo da su i preostali službenici iz Ureda gradonačelnika kao i tužitelj prethodno ocjenjivani najvišim ocjenama, što znači da po spomenutom kriteriju iz čl. 105. st. 2. ZSN-a tužitelj nije mogao ostvariti prednost za ostanak na spomenutom radnom mjestu.

Tužitelj ovu tvrdnju tuženika o istim ocjenama njega i drugih službenika koji su ostali u Uredu gradonačelnika (a osobito na jedinom preostalom radnom mjestu u potkategoriji viši savjetnik - specijalist, klasifikacijskog ranga 2) nije posebno osporio niti je u tom pravcu predlagao dokaze.

Naime, tužitelj je u upravnom sporu predložio pribavljanje podataka o kvalifikacijama drugih službenika, ali se prednost kod rasporeda utvrđuje na temelju boljih ocjena rada i učinkovitosti, a ne na temelju kvalifikacija, jer se na temelju čl. 105. st. 2. ZSN-a službenici u slučaju ukidanja pojedinih radnih mjesta ili smanjenja potrebnog broja izvršitelja na pojedinim radnim mjestima raspoređuju na druga radna mjesta za koja ispunjavaju uvjete, a pritom prednost ima službenik koji ima bolje ocjene prethodnog rada i učinkovitosti.

S obzirom na to da tužitelj nije ni tvrdio ni dokazao, a ni predložio dokaz iz kojeg bi proizlazilo da je (jedna) osoba zaposlena na radnom mjestu višeg savjetnika gradonačelnika - specijalista (radno mjesto potkategorije viši savjetnik - specijalist, klasifikacijskog ranga 2) u smislu čl. 105. st. 2. ZSN-a imala prethodno niže ocjene rada i učinkovitosti od njega, neosnovano tužitelj smatra da ga se prije stavljanja na raspolaganje moglo rasporediti na neko drugo radno mjesto u Uredu gradonačelnika Grada Z.

Stoga ujedno tužitelj neosnovano općenito ukazuje na svoje kompetencije, stručno znanje i zalaganje te bez osnove navodi da u osporavanim rješenjima nisu navedena radna mjesta na kojima je radio u ranijim razdobljima niti njegovo dosadašnje radno mjesto. Dosadašnje tužiteljevo radno mjesto je navedeno u obrazloženju prvostupanjskog rješenja, a njegova ranija radna mjesta su nebitna za ocjenu pravilnosti i zakonitosti osporavanih rješenja.

Tužitelj ističe da mu je povrijeđeno konvencijsko pravo na poštovanje privatnog života i pravo vlasništva te da miješanje upravnih tijela u ta njegova prava nije opravdano jer je politički motivirano, što dokazuje i pojedinim izjavama gradonačelnika Grada Z. i njegove zamjenice.

Iako na temelju osporavanih rješenja još nije došlo do prestanka tužiteljeve službe, njegovo stavljanje na raspolaganje se može smatrati utjecajem na pravo na poštovanje njegovog privatnog života pa i na njegovo pravo vlasništva, ali sud smatra da je takav utjecaj opravdan i legitiman jer je politički poduzet u cilju povećanja efikasnosti i racionaliziranja poslovanja javnog tijela, što zapravo proizlazi i iz izjavâ na koje se tužitelj poziva, a iz kojih se može zaključiti da se radi o ukidanju nepotrebnih radnih mjesta. Politička motiviranost u tom smislu sama za sebe ne predstavlja zapreku za ukidanje niza nepotrebnih radnih mjesta.

Zbog toga sud ne može prihvatiti niti tvrdnje tužitelja da mu je povrijeđeno načelo legitimnih očekivanja i načelo razmjernosti. Tužitelj ne može imati legitimno očekivanje da će u svakom slučaju zadržati svoje radno mjesto u slučaju kada poslodavac zbog svojih legitimnih razloga nastoji racionalizirati poslovanje i povećati njegovu efikasnost, što podrazumijeva i smanjenje broja izvršitelja na pojedinim radnim mjestima. Pritom na legitimnost razloga za racionaliziranje poslovanja ne može utjecati poslodavčeva ocjena o tome da je racionaliziranje prvenstveno potrebno provesti baš u odnosu na više kategorizirana radna mjesta za koja je predviđeno više stručno znanje, viša složenost poslova, veća samostalnost u radu i viši stupanj odgovornosti. U tom smislu kriterij kompetencija nije odlučan pa za razliku od kriterija ranijih ocjenâ i nije propisan kao razlikovni kriterij kod razmatranja prednosti rasporeda na radno mjesto u slučaju iz čl. 105. st. 2. ZSN-a.

S obzirom na činjenicu da je do 10. svibnja 2022. godine u Uredu gradonačelnika Grada Z. bilo zaposleno preko 30 izvršitelja na radnim mjestima u potkategoriji višeg savjetnika - specijalista, klasifikacijskog ranga 2, a da je nakon toga u Uredu gradonačelnika na takvim radnim mjestima sistematiziran samo jedan izvršitelj - sud zaključuje da se radi o radikalnoj racionalizaciji u poslovanju spomenutog upravnog tijela, što podrazumijeva i to da će znatan broj ranije zaposlenih službenika ostati bez posla, odnosno bez svog radnog mjesta. U tome nema bitne razlike između poslovanja osoba privatnog i javnog prava (u privatnom sektoru je ovome korespondentan institut poslovno uvjetovanog otkaza), osim što su službenici u javnom sektoru zaštićeni mogućnošću naknadnog rasporeda i nakon stavljanja na raspolaganje (u periodu raspolaganja), na temelju čl. 108. st. 1. ZSN-a.

Tužitelj stoga neosnovano ukazuje na nelegitimne ciljeve i motive reorganizacije upravnog tijela, jer je radikalna racionalizacija poslovanja u cilju povećanja efikasnosti u radu upravnog tijela legitiman cilj i motiv izražen kroz donošenje novog PUR-a, čija se zakonitost pak ne može preispitivati u upravnom sporu radi kontrole zakonitosti pojedinačne odluke.

Tužitelj nadalje ukazuje na to da prije donošenja odluke o njegovom stavljanju na raspolaganje nije provedeno savjetovanje sa sindikalnim povjerenikom.

Na temelju čl. 97. st. 1. Kolektivnog odgovora za službenike i namještenike u gradskim upravnim tijelima Grada Zagreba (NN 17/14, 21/14, 1/15, 2/16, 21/16, 2/17, 5/18, 16/18, 1/19 i 3/19 - KU) čelnik upravnog tijela je dužan savjetovati se sa sindikalnim povjerenikom ili drugim ovlaštenim predstavnikom sindikata o namjeravanoj odluci koja je važna za položaj službenika i namještenika. Pritom su u čl. 97. st. 2. KU-a egzemplifikativno propisane takve važne odluke, ali među njima nema i odluke o stavljanju službenika lokalne jedinice na raspolaganje.

Bez obzira na to, u konkretnom slučaju nije sporno da je savjetovanje sa sindikatom prethodno provedeno u vezi namjeravanog donošenja novog PUR-a Ureda gradonačelnika Grada Z. U toj fazi postupanja su Ured gradonačelnika i sindikat razmijenili nekoliko dopisa u razdoblju od 31. ožujka 2022. godine do 12. travnja 2022. godine, što znači da se sindikat nekoliko puta očitovao u vezi donošenja novog PUR-a Ureda gradonačelnika grada Z., a kojim je radikalno racionaliziran (smanjen) broj izvršitelja na radnim mjestima u potkategoriji viši savjetnik - specijalist, klasifikacijskog ranga 2.

U tom smislu savjetovanje provedeno sa sindikatom nije potrebno još i u pogledu posljedične odluke o stavljanju tužitelja na raspolaganje. Takav stav je ovaj sud već zauzeo u svojoj pravomoćnoj presudi UsI-2044/20 od 03. veljače 2021. godine. Sasvim je drugo pitanje obveznog savjetovanja sa sindikatom prije donošenja eventualnog naknadnog rješenja o prestanku tužiteljeve službe, jer je u tom slučaju potrebno razmotriti i naknadnu mogućnost rasporeda tužitelja u drugo upravno tijelo iste lokalne jedinice, u upravno tijelo druge lokalne jedinice ili na radno mjesto u ustanovi ili drugoj pravnoj osobi čiji je vlasnik ili osnivač lokalna jedinica (čl. 108. st. 1. ZSN-a), ali to nije i ne može biti predmet ovog upravnog spora.

Tužitelj posebno osporava navod iz prvostupanjskog rješenja o tome da je prije njegovog donošenja obaviješten o nemogućnosti rasporeda te da mu je o tome omogućeno izjašnjavanje, odnosno navod iz drugostupanjskog rješenja o tome da je s njim 05. travnja 2022. godine održan sastanak uz omogućavanje izjašnjavanja i iznošenja vlastitih stavova i mišljenja.

Tuženik doista u ovom upravnom sporu nije dokazao održavanje sastanka s tužiteljem 05. travnja 2022. godine niti je o tome dostavio čak ni službenu bilješku, na koju se pozvao na raspravnom ročištu. U tom smislu tužitelj osnovano ukazuje na povredu čl. 30. st. 1. i 2. Zakona o općem upravnom postupku (NN 47/09 i 110/21), iz kojih odredbi proizlazi da se stranci u upravnom postupku mora omogućiti izjašnjavanje o svim činjenicama, okolnostima i pravnim pitanjima važnim za rješavanje upravne stvari, osim ako se usvaja zahtjev stranke ili ako odluka nema negativan učinak na pravne interese stranke ili kad je tako propisano zakonom.

S obzirom na to da se u konkretnom slučaju ne radi o usvajanju tužiteljevog zahtjeva, a donesene odluke nesporno imaju negativan učinak na njegove pravne interese, postojala je prethodna obveza omogućiti mu izjašnjavanje o svim relevantnim činjenicama, okolnostima i pravnim pitanjima.

Tuženik tvrdi da je takvo izjašnjavanje omogućio tužitelju, ali nakon tužiteljeve suprotne tvrdnje to nije dokazao, iako je u tom pogledu na njemu bio teret dokaza.

Međutim, sud smatra da se radi o relativno bitnoj povredi do koje je došlo u upravnom postupku, jer je tužitelj detaljno izjašnjavanje o svim relevantnim činjenicama, okolnostima i pravnim pitanjima mogao iznijeti i u žalbi, kao i u toku ovog upravnog spora kao spora pune jurisdikcije, u kojem je sud ovlašten preispitivati sva činjenična, procesnopravna i materijalnopravna pitanja koja se pred njega postave.

Tužitelj je svojim opširnim navodima iz tužbe i iz naknadnog podneska te na raspravnom ročištu iznio sve tvrdnje za koje je smatrao da se odnose na ocjenu pravilnosti i zakonitosti osporavanih rješenja, a te tvrdnje je sud u ovom upravnom sporu detaljno ispitao i o njima u ovoj presudi zauzeo pravni stav.

Zbog toga sud smatra da propust upravnih tijela u primjeni čl. 30. st. 1. ZOUP-a u konačnici ipak nije utjecao na pravilnost i zakonitost donesenih odluka.

Zato je ujedno na raspravnom ročištu i odbijen tužiteljev dokazni prijedlog za njegovim saslušanjem, za saslušanjem gradonačelnika Grada Z. i njegove zamjenice te za saslušanje neimenovanog drugog predstavnika tuženika.

Na temelju svega navedenog i na temelju čl. 57. st. 2. Zakona o upravnim sporovima (ZUS) je tužbeni zahtjev za poništavanje osporavanih rješenja kao neosnovan odbijen, jer su bez obzira na nedostatke u upravnom postupku donesene odluke ipak pravilne i zakonite, s obzirom na to da utvrđeni nedostaci nisu utjecali na rješavanje predmeta upravnog postupka.

Tužitelj je izgubio ovaj upravni spor pa je na temelju čl. 79. st. 4. ZUS-a odbijen i njegov zahtjev za naknadu troška.

 

 

U Zagrebu, 25. studenog 2022. godine.

 

 

       Sudac:

Bojan Bugarin, v.r.

 

 

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda, u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu, u roku od 15 dana od dana dostave ove presude.