- 1 -            Poslovni broj: 2 Us I-1104/2022-2

 

 

 

 

              

REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U RIJECI

Rijeka, Erazma Barčića 5                                                          Poslovni broj: 2 Us I-1104/2022-3

 

 

 

 

U   I M E   R E P U B L I K E   H R V A T S K E

P R E S U D A

              Upravni sud u Rijeci, po sucu dr. sc. Alenu Rajku, uz sudjelovanje zapisničarke Sofije Germovšek, u upravnom sporu tužitelja M. B. M., iz M., kojeg zastupa opunomoćenica K. J., odvjetnica u O. d. J. & V., u R., protiv tuženika Primorsko-goranske županije, Upravnog odjela za socijalnu politiku i mlade, R., radi prava na materijalnu pomoć za novorođeno dijete, 2. studenog 2022.,

p r e s u d i o   j e

              I. Poništava se rješenje Primorsko-goranske županije, Upravnog odjela za socijalnu politiku i mlade, KLASA: UP/II-551-06/21-01/23, URBROJ: 2170/1-10/3-21-2 od 26. listopada 2021. godine.

              II. Nalaže se tuženiku da o žalbi tužitelja izjavljenoj protiv rješenja Općine Matulji, Jedinstvenog upravnog odjela, KLASA: UP/I-500-01/21-01/0072, URBROJ: 2156/04-03-01/6-21-0002 od 21. rujna 2021. odluči primjenom pravnog stajališta prema kojem se članom obitelji korisnika prava na materijalnu pomoć za novorođeno dijete u Općini Matulji smatraju i djeca roditeljâ novorođenčeta iz prijašnjeg braka odnosno izvanbračne zajednice koja su u vrijeme rođenja novorođenčeta zbiljski činila dio obiteljske zajednice s roditeljima novorođenčeta.

              III. Odbija se zahtjev tužitelja za nadoknadu troškova ovoga upravnog spora.                IV. Svaka stranka snosi svoje troškove spora.

Obrazloženje

 

              1. Prvostupanjskim rješenjem Općine Matulji, Jedinstvenog upravnog odjela, KLASA: UP/I-500-01/21-01/0072, URBROJ: 2156/04-03-01/6-21-0002 od 21. rujna 2021., tužitelju je priznato pravo na materijalnu pomoć za novorođeno dijete R. B. M. u iznosu od 3.000,00 kuna (t. 1. izreke rješenja), uz naznaku računa na koji će materijalna pomoć biti isplaćena (t. 2.). Rješenje je doneseno u primjeni Odluke o uvjetima za ostvarivanje prava na materijalnu pomoć za novorođeno dijete („Službene novine Primorsko-goranske županije“, broj 11/14, u nastavku teksta: Odluka). Odluku je donijelo izvršno tijelo Općine Matulji.

 

              2. Tuženik je rješenjem, KLASA: UP/II-551-06/21-01/23, URBROJ: 2170/110/3-21-2 od 26. listopada 2021. odbio žalbu tužitelja izjavljenu protiv prvostupanjskog rješenja. Žalbom je osporavan iznos priznate materijalne pomoći, budući da je tužitelj smatrao da ovdje nije riječ o prvome, već o četvrtome novorođenom djetetu u obitelji čiji su dio i djeca iz tužiteljeva prethodnog braka, što razumijeva pravo na veći iznos materijalne pomoći. Tuženik obrazlaže, u bitnome, sljedeće. Dijete R. B. M. rođeno je u novoj bračnoj / izvanbračnoj zajednici tužitelja koju čine biološki roditelji upisani u rodni list djeteta. Ostalo dvoje djece tužitelja rođeno je u njegovoj prijašnjoj bračnoj zajednici. Odluka nije donesena na temelju Zakona o socijalnoj skrbi, na koji upire tužitelj, niti Odluka svojom materijom spada u područje socijalne skrbi, već u područje pronatalitetnih politika i mjera, u okviru samoupravnog djelokruga jedinice lokalne samouprave, te predstavlja nadstandard, a ne zakonsku obvezu. 

 

              3. Tužitelj osporava zakonitost tuženikove odluke i tvrdi, u bitnome, sljedeće. Važeći propisi sadržavaju više definicija obitelji, uključujući one u članku 4. Zakona o socijalnoj skrbi, odnosno članku 5. Zakona o rodiljnim i roditeljskim potporama (vezano uz članak 59. toga Zakona), kao i Direktivi 2004/38/EZ Europskog parlamenta i Vijeća o pravima građana Unije i njihovih obitelji na slobodno kretanje i boravište u Europskoj uniji. Ovlast za donošenje pravila navedenih u općim aktima sadržana je u višoj pravnoj normi, te se njima ne stvaraju nova pravna pravila. Kolokvijalno, Europa članovima obitelji smatra supružnike ili životne partnere i njihovu djecu, bilo biološku, usvojenu ili proizašlu iz zajednice s bivšim partnerom odnosno partnericom, kao i djedove i bake, ali i starije izravne srodnike, poput pradjedova i prabaka. U prilog tužiteljevoj argumentaciji idu i Konvencija Ujedinjenih naroda o pravima djeteta (uključujući načelo nediskriminacije iz čl. 2. Konvencije), te Zakon o suzbijanju diskriminacije. Diskriminatorna narav Odluke za posljedicu ima i kršenje članka 5. Obiteljskog zakona. Bilježi se i određena diskriminacija spram djece rastavljenih roditelja. Maloljetna djeca tužitelja djeca su rastavljenih roditelja koja prebivaju na području Općine Matulji, koju djecu tužiteljeva izvanbračna supruga također financijski i emocionalno podupire. Tužitelj predlaže da Sud poništi osporeno rješenje tuženika i da predmet vrati tuženiku na ponovni postupak. Traži i nadoknadu troškova spora, u nespecificiranom iznosu. 

 

              4. Tuženik u odgovoru na tužbu ostaje kod navoda osporenog rješenja, i dodaje, u bitnome, sljedeće. Tuženik nije utvrdio da je u postupanju prvostupanjskog tijela bilo ikakvih diskriminatornih elemenata. Povezano s time, tužitelj je mogao pokrenuti postupak ocjene zakonitosti Odluke, što ne ulazi u tuženikovu nadležnost. Tuženik predlaže da Sud odbije tužbeni zahtjev. 

 

              5. Ovaj upravni spor započet je pod poslovnim brojem 2 Us I-1394/2021. Izvanraspravnim rješenjem od 21. siječnja 2022. određen je prekid spora, do okončanja postupka ocjene zakonitosti Odluke, pokrenutog na zahtjev ovog Suda. Po okončanju potonjeg postupka, spor je nastavljen, izvanraspravnim rješenjem od 7. listopada 2022., pod poslovnim brojem 2 Us I-1104/2022. U ostavljenom roku, stranke nakon nastavka spora nisu dostavile dopunu svoje argumentacije.

 

              6. Sud je izveo dokaze uvidom u dokumentaciju koja se nalazi u spisu predmeta upravnog postupka u kojem je doneseno osporeno rješenje i u spisu ovog spora. Za rješavanje ovoga spora odlučan je odgovor na pravno pitanje čine li, u smislu Odluke i njome propisanih kriterija iznosa rečene materijalne pomoći, djeca tužitelja iz prijašnjeg braka članove obitelji tužitelja kao korisnika predmetnog prava. Sud, stoga, nije prihvatio prijedlog tužitelja da u ovome sporu bude saslušan kao stranka.

 

              7. Sud je odlučio ovaj spor riješiti bez rasprave (čl. 36. t. 4. Zakona o upravnim sporovima, „Narodne novine“, broj 20/10, 143/12, 152/14, 94/16, 29/17 i 110/21, u nastavku teksta: ZUS, vezano uz čl. 8. toga Zakona), utvrdivši da je tužbeni zahtjev osnovan.

 

              8. U postupku ocjene zakonitosti Odluke, presudom Visokoga upravnog suda Republike Hrvatske, poslovni broj: Usoz-18/22-6 od 26. rujna 2022., Odluka je ukinuta.

Do toga je došlo zbog formalnih nedostataka Odluke, koju je donijelo izvršno tijelo Općine Matulji, umjesto da to učini predstavničko tijelo Općine. U vrijeme donošenja ovdje osporavanih rješenja Odluka je bila na snazi. Usto, za vrijeme važenja Odluke veći je broj adresata pravnih normi Odluke ostvario pravo na dotičnu vrstu materijalne pomoći, a tužitelj nema drugu pravnu osnovu po kojoj bi mogao ostvariti konkretno pravo. Sud, stoga, ne nalazi valjano pravno uporište za uskratu ocjene zakonitosti merituma osporavanih rješenja, u svjetlu, između ostalog, sadržaja Odluke. 

                                          9. Sud, ponajprije, naglašava da lokalna i područna (regionalna) samouprava, u okviru svoga samoupravnog djelokruga, nisu hijerarhijski podređene državnoj vlasti. U tom pogledu lokalna i područna (regionalna) razina podliježu samo državnom nadzoru ustavnosti i zakonitosti svojih odluka i postupanja. Štoviše, državna je vlast ograničena Ustavom zajamčenim pravom na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu (čl. 4. st. 1. Ustava Republike Hrvatske, vezano uz: čl. 133.-138. Ustava; čl. 3., 4. i 8. Europske povelje o lokalnoj samoupravi, „Narodne novine – Međunarodni ugovori“, broj 14/97 i 4/08; X. dio Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, „Narodne novine“, broj 33/01, 60/01, 129/05, 109/07, 36/09, 125/08, 36/09, 150/11, 144/12, 123/17, 98/19 i 144/20, u nastavku teksta: ZLPS).

                                          10. Prema članku 59. stavku 1. Zakona o rodiljnim i roditeljskim potporama („Narodne novine“, broj 85/08, 110/08, 34/11, 54/13, 152/14, 59/17 i 37/20), općina, grad, županija i Grad Zagreb, u svrhu propisanu člankom 1. toga Zakona svojim općim aktima mogu propisati način i uvjete za ostvarivanje prava roditelja na novčanu pomoć u većem opsegu od propisanog navedenim Zakonom ili pružanje pomoći u naravi. No, ovlast jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave da svojim općim aktima urede pravo na materijalnu pomoć za novorođeno dijete ne temelji se primarno na netom citiranoj zakonskoj ovlasti, niti na odredbama drugih zakona te izvora europskog prava na koje se tužitelj pozvao. Zbog toga ni normativne definicije obitelji i druge odredbe tih zakona i drugih propisa ovdje nisu primjenjive, jer predmetna upravna stvar ne ulazi u njihov doseg. K tomu, ovlast jedinice lokalne samouprave da autonomno uredi pravo na materijalnu pomoć za novorođeno dijete postojala bi i da nema citirane odredbe Zakona o rodiljnim i roditeljskim potporama. Spomenuta regulatorna ovlast – u ovom slučaju – jedinice lokalne samouprave, koja ovlast pripada u samoupravni djelokrug jedinice, proizlazi iz (cjelovito sagledanih):

-  članka 135. stavka 1. Ustava

-  članaka 3. i 4. Europske povelje o lokalnoj samoupravi

-  članka 19. stavka 1. podstavka 4. ZLPS-a.

11. Jedinica lokalne samouprave ovlaštena je, dakle, u okviru svoga samoupravnog djelokruga, autonomno odlučiti hoće li uopće priznati pravo na materijalnu pomoć za novorođeno dijete, te – ako to pravo prizna – na koji način će urediti njegovo ostvarivanje, dokle god konkretno uređenje nije protivno ustavnim i zakonskim normama, kao i odredbama potvrđenih međunarodnih ugovora.

12. Nadalje, odredbe Odluke mjerodavne u predmetnoj upravnoj stvari glase:

Članak 1.

U cilju poboljšanja natalitetne slike u Općini Matulji te pomoći obitelji i samohranom roditelju (u daljnjem tekstu: korisnik) za novorođeno dijete, Općina Matulji materijalno pomaže u opremanju svakog novorođenog djeteta.

Članak 3. Pravo na materijalnu pomoć iz članka 2. ove Odluke ostvaruje korisnik za novorođeno dijete koje ima prebivalište na području Općine Matulji.

Članak 4.

U smislu ove Odluke, obitelj čine:

-                      žena i muškarac u braku i njihova zajednička djeca rođena u tom braku

-                      žena i muškarac u izvanbračnoj zajednici i njihova zajednička djeca rođena u toj zajednici.

Izvanbračnu zajednicu u smislu ove Odluke čine neudana žena i neoženjeni muškarac u životnoj zajednici koja traje najmanje 3 godine ili kraće ako je u njoj rođeno zajedničko dijete.

U smislu ove Odluke samohrani roditelj je roditelj koji sam skrbi za svoje dijete i uzdržava ga.

Članak 8.

Korisnik za novorođeno dijete u obitelji ima pravo na iznos od 3.000,00 kuna za prvo novorođeno dijete, 4.000,00 kn za drugo novorođeno dijete i 7.000,00 kn za treće i svako sljedeće novorođeno dijete.

Iznimno iz stavka 1. ovoga članka u slučajevima u kojima postoje i djeca iz prijašnjeg braka ili izvanbračne zajednice koji brak ili izvanbračna zajednica su prestali smrću jednog od roditelja (supružnika ili izvanbračnog partnera), djeca iz prijašnjeg braka ili izvanbračne zajednice, smatraju se članovima nove obitelji pod uvjetom da imaju prebivalište na području Općine Matulji.

Iznimno iz stavka 1. ovoga članka samohrana majka novorođenog djeteta nepoznatoga oca ostvaruje pravo na materijalnu pomoć kao za prvo novorođeno dijete.

13. Nedvojbeno je, dakle, da se, prema Odluci, djeca iz prijašnjeg braka ili izvanbračne zajednice, koji brak odnosno zajednica nije prestala smrću jednog od roditelja (kao što ni tužiteljev prijašnji brak nije prestao smrću njegove prijašnje supruge), ne smatraju članovima obitelji, u svjetlu ispunjavanja pretpostavki propisanih za priznavanje prava na predmetnu materijalnu pomoć i određivanja iznosa pomoći, koje pravo je uređeno isključivo autonomnim aktom jedinice lokalne samouprave. Zbog prethodno iznesenog, ovdje ne postoji druga primjenjiva definicija obitelji. Preostaje ispitati ima li takvo pravno uređenje diskriminatorne učinke. Pri tome, razlike u normiranju ili postupanju u odnosu na pojedine subjekte sâme po sebi ne znače diskriminaciju, naročito ako za konkretne razlike postoji objektivno i razumno opravdanje te legitiman cilj. Pri ocjeni učinaka konkretne odluke na položaj djeteta u obzir se uzima i posredan učinak, uključujući situacije, poput predmetne, u kojoj korisnik prava nije dijete, već je to obitelj ili samohrani roditelj.

14. Pritom je na umu potrebno imati ne samo da je riječ o mjeri čije uvođenje isključivo ovisi o javnim politikama jedinice lokalne samouprave i o njezinoj autonomnoj normativnoj volji, već i da je posrijedi jednokratna materijalna naknada, usmjerena na pomoć pri opremanju novorođenčeta, radi poboljšanja natalitetne slike u Općini Matulji te radi pomoći obitelji i samohranom roditelju. Nedvojbeno je da se radi o obitelji (faktičnoj životnoj zajednici) u kojoj je rođeno novorođeno dijete, a ne o nekoj drugoj obitelji.

15. Pretpostavke za priznavanje prava na materijalnu pomoć propisane Odlukom ne tiču se okolnosti je li dijete rođeno u braku ili izvan braka, niti okolnosti razvoda ranijeg braka nekog od roditelja, već se tiču okolnosti faktične obiteljske zajednice roditeljâ i njihove zajedničke djece, odnosno zajednice samohranog roditelja i njegove djece, uz favorabilnu iznimku što se odnosi na djecu čiji je jedan biološki roditelj preminuo.  

16. Uzgredno, tumačenje prema kojem bi se pri odlučivanju o predmetnom pravu ubrajala djeca korisnika iz ranijeg braka ili izvanbračne zajednice, neovisno o tome žive li u vrijeme rođenja novorođenog djeteta u istoj obitelji, generalno može dovesti do situacije da se ista djeca u istom razdoblju smatraju članovima više obitelji i da se višekratno (u različitim obiteljima) ubrajaju u broj novorođene djece, o kojem broju ovisi iznos materijalne pomoći, premda je nedvojbeno da troškovi opremanja konkretnog novorođenčeta, u smislu Odluke, čine troškove jedne obitelji. 

17. Načelo nediskriminacije iz članka 2. Konvencije Ujedinjenih naroda o pravima djeteta (t. I.34. Odluke o objavljivanju mnogostranih međunarodnih ugovora kojih je Republika Hrvatska stranka na temelju notifikacija o sukcesiji, „Narodne novine – Međunarodni ugovori“, broj 12/93) odnosi se na prava navedena tom Konvencijom, a ne na dodatna prava uvedena isključivo samoupravnom odlukom lokalnih jedinica država stranaka Konvencije. 

18. Među taksativno propisanim diskriminacijskim osnovama iz članka 1. stavka 1. Zakona o suzbijanju diskriminacije ("Narodne novine", broj 85/08 o 112/12), ovdje u obzir može doći samo razmatranje različitog postupanja po osnovi obiteljskog statusa, u smislu činjenice je li pojedino dijete korisnika Odluke zajedničko dijete bračnih odnosno izvanbračnih drugova, ili je riječ o djetetu korisnika iz prijašnjeg braka odnosno izvanbračne zajednice, u kontekstu primijenjene normativne definicije obitelji. Povezano s time, mjerodavne su i odredbe članka 9. Zakona o suzbijanju diskriminacije. 

19. Sud ocjenjuje da vezivanje priznavanja autonomno (samoupravno) uređenog prava na jednokratnu i namjensku materijalnu pomoć za novorođeno dijete uz zbiljsku obiteljsku zajednicu roditeljâ i njihove zajedničke djece, uz spomenutu favorabilnu izimku (t. 15. ovog obrazloženja) ima objektivno i razumno opravdanje te legitiman cilj kada ranija djeca koju korisnik ima s drugim parterima ne žive u istoj zbiljskoj obiteljskoj zajednici s korisnikom u vrijeme rođenja novog djeteta, u odnosu na koje dijete se ostvaruje dotično pravo. No, Sud je, zbog dosad iznesenog, stajališta da tumačenje prema kojem se pravo na konkretnu materijalnu pomoć ne može ostvariti ni kada djeca s ranijim partnerima čine dio sadašnje obitelji ima nedopušten diskriminatoran učinak, što utječe na način na koji je mjerodavnu normu potrebno pravilno protumačiti.

20. Tužitelj je tužbi priložio dokumentaciju iz koje proizlazi da na adresi postojeće tužiteljeve obitelji prijavljeno prebivalište imaju i njegova djeca iz prijašnjeg braka Tea Boras Mandić i Manuel Boras Mandić, kao i Ema Babić starije dijete sadašnje tužiteljeve partnerice Lane Doračić. Za ostvarivanje prava na materijalnu pomoć u iznosu od 7.000,00 kuna dovoljno je da se novorođeni Rio Boras Mandić smatra trećim novorođenim djetetom u obitelji. Ipak, Sud ne nalazi da je prijava prebivališta sâma po sebi dovoljan dokaz da sve osobe prijavljene na adresi tužiteljeva prebivališta doista čine dio njegove obitelji u vrijeme rođenja novog djeteta, niti se, općenito, činjenica prebivališta pri rješavanju spornih situacija beziznimno smatra dokazom stvarnog života osobe na adresi prijavljenog prebivališta. U tom je pogledu, dakle, činjenično stanje ostalo nepotpuno utvrđeno.

21. Sukladno prethodnom, Sud je poništio osporavano rješenje tuženika (čl. 58. st. 1. Zakona o upravnim sporovima, „Narodne novine“, broj 20/10, 143/12, 152/14, 94/16, 29/17 i 110/21, u nastavku teksta: ZUS), uz nalaganje tuženiku da o tužiteljevoj žalbi odluči primjenom pravnog stajališta prema kojem se članom obitelji korisnika prava na materijalnu pomoć za novorođeno dijete u Općini Matulji smatraju i djeca roditeljâ novorođenčeta iz prijašnjeg braka odnosno izvanbračne zajednice koja su u vrijeme rođenja novorođenčeta zbiljski činila dio obiteljske zajednice s roditeljima novorođenčeta. U tom pogledu, tj. u dijelu obuhvaćenim točkom II. izreke presude, predmet nije vraćen na ponovni postupak, već je o tome odlučeno sudskom presudom. Naime, iz šire ovlasti upravnog suda da u cijelosti sam riješi stvar, proizlazi i njegova uža ovlast da to učini djelomično. Netom navedeno u skladu je s razvojem prakse formuliranja izreka presuda upravnih sudova, na tragu solucija poznatih u usporednim upravnosudskim sustavima kontinentalnoga pravnog kruga. Dopuštenost ove varijante izreke presude upravnog suda potvrđena je i praksom Visokoga upravnog suda Republike Hrvatske (primjerice, presude donesene u predmetima poslovnih brojeva Usž-3220/20 i Usž-1388/20). Usto, riječ je o načelnome pravom pitanju, pa je odluku prvostupanjskog suda svrhovito podvrgnuti mogućnosti žalbenog osporavanja, koje mogućnosti nema pri prvom poništavanju osporavanog rješenja javnopravnog tijela i vraćanja predmeta na ponovni postupak (čl. 66.a st. 1. ZUS-a). U izvršenju ove presude tuženiku preostaje da sam ili putem prvostupanjskog tijela (čl. 115. st. 3. Zakona o općem upravnom postupku, „Narodne novine“, broj 47/09 i 110/21, u nastavku teksta: ZUP) nedvojbeno utvrdi činjenicu koja su starija djeca roditeljâ novorođenčeta u vrijeme rođenja djeteta u odnosu na koju je podnesen predmetni zahtjev (3. kolovoza 2021.) zbiljski činila dio obiteljske zajednice s roditeljima novorođenčeta, te da, ovisno o odgovoru na to pitanje, te u skladu s ovom presudom (čl. 81. st. 1. i 2. ZUS-a) ponovno odluči o žalbi tužitelja izjavljenoj protiv prvostupanjskog rješenja. Budući da je riječ o upravnom postupku pokrenutom na zahtjev stranke, težište dokazivanja spomenute odlučne činjenice je na stranci (ovdje: tužitelju), u skladu sa člankom 47. stavcima 3. i 4. ZUP-a), uzevši u obzir da tuženik već raspolaže dokumentacijom koju bi mogao pribaviti po službenoj dužnosti (čl. 47. st. 2. ZUP-a).

22. Kako tužba nije odbačena, niti je tužbeni zahtjev odbijen, te uzevši u obzir propisana oslobođenja od plaćanja sudskih pristojbi, tužitelj nije pozvan na plaćanje sudske pristojbe, sukladno odredbama članka 22. stavka 1. i članka 11. stavka 1. točke 16. Zakona o sudskim pristojbama („Narodne novine,“ broj 118/18).

23. Tužitelj je uspio u sporu, ali do donošenja presude nije dostavio troškovnik, propustivši time na vrijeme specificirati svoj općenito postavljeni zahtjev za naknadu troškova spora. Zbog toga je, u skladu s ustaljenom upravnosudskom praksom, potonji zahtjev trebalo odbiti, uz odluku da svaka stranka snosi svoje troškove spora. Sud, pritom, dodatno naglašava da je tužitelj u ovome sporu zastupan po odvjetnicima kao pravno kvalificiranim opunomoćenicima, kojima je nedvojbeno poznato da presuda u upravnom sporu može biti donesena i bez rasprave, naročito kada je za rješavanje spora odlučno sporno pravno pitanje.

U Rijeci 2. studenog 2022.

 

                                                                                                                    S u d a c

 

              dr. sc. Alen Rajko   

 

 

             

 

 

 

 

Uputa o pravnom lijeku:

 

                                          Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog Suda u tri primjerka, u roku od 15 dana od dana primitka prijepisa ove presude.