1            Poslovni broj: 2 Us I-1092/2021-7

 

              

REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U RIJECI

Rijeka, Erazma Barčića 5                                         Poslovni broj: 2 Us I-1092/2021-7

 

 

 

 

U   I M E   R E P U B L I K E   H R V A T S K E

P R E S U D A

              Upravni sud u Rijeci, po sucu dr. sc. Alenu Rajku, uz sudjelovanje zapisničarke Sofije Germovšek, u upravnom sporu tužiteljice M. B., iz R., B. K. 20, koju zastupaju opunomoćenici u O. d. V., J., Š., S., J. & J., u R., N. T. 9/V-VI, protiv tuženika Agencije za odgoj i obrazovanje, Zagreb, Trg. Donje Svetice 38, kojeg zastupa službena osoba Marija Vizler Pandža, radi poništenja odluke – napredovanja u zvanje, 9. veljače 2022.,

 

p r e s u d i o   j e

 

              Odbija se tužbeni zahtjev radi poništenja odluke Agencije za odgoj i obrazovanje, KLASA: 131-01/20-01/0386, URBROJ: 561-03-01/01-21-7 od 11. kolovoza 2021. godine, te radi nadoknade troškova ovoga upravnog spora.

 

 

Obrazloženje

              1. Točkom 1. odluke tuženika, KLASA: 131-01/20-01/0386, URBROJ: 561-03-01/01-21-7 od 11. kolovoza 2021. poništena je odluka o napredovanju tužiteljice (u. m. u O. š. V., Rijeka) u zvanje savjetnika (KLASA: 131-01/20-01/0386, URBROJ: 561-01-01/7-21-3 od 11. veljače 2021.). Točkom 2. odluke od 11. kolovoza 2021. odbijen je zahtjev tužiteljice za napredovanje u zvanje savjetnika. Odluka je donesena primjenom izvanrednoga pravnog lijeka poništavanja rješenja, po osnovi iz članka 129. stavka 2. točke 1. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09, u nastavku teksta: ZUP). Odluka je donesena u izvršenju ovosudne presude, poslovni broj: 2 UsI-322/2021-9 od 31. svibnja 2021., kojom je poništena ranija odluka tuženika donesena u ovoj upravnoj stvari, uz vraćanje predmeta tuženiku na ponovni postupak.

              2. Tužiteljica u tužbi i poslije u sporu osporava zakonitost tuženikove odluke i tvrdi, u bitnome, da tuženik u ponovnom postupku nije ponovno prikupio svu potrebnu dokumentaciju, postupivši time protivno upravnosudskim uputama. Ističe da propust koji tuženik naziva „slučajnom pogreškom“, odnosno „previdom“, ne može biti ispravljan na štetu tužiteljice. Upućuje na s time povezanu praksu Europskog suda za ljudska prava, u predmetima Trgo protiv Hrvatske i Jakeljić protiv Hrvatske. Smatra da u predmetnom slučaju nije ispunjena ni jedna pretpostavka iz članka 129. ZUP-a za poništenje favorabilne odluke. Dodaje da je osporavana odluka dostavljena osobno tužiteljici, umjesto njenim opunomoćenicima. Tužiteljica predlaže poništiti osporavanu odluku tuženika, uz vraćanje predmeta tuženiku na ponovni postupak. Traži i naknadu troškova spora, u ukupnom iznosu od 10.000,00 kuna, uvećano za PDV.

3. Tuženik u odgovoru na tužbu ostaje kod navoda osporenog rješenja, opisuje provedeni postupak, ponavlja da je donošenje favorabilne odluke unatoč negativnom mišljenju posljedica previda i dodaje da je u ponovnom postupku tužiteljici omogućeno izjašnjenje. Na raspravi prilaže upravnosudsku praksu za koju drži da ide u prilog tuženikovoj argumentaciji. Tuženik predlaže da Sud odbije tužbeni zahtjev.

4. Sud je izveo dokaze uvidom u dokumentaciju koja se nalazi u spisu predmeta upravnog postupka u kojem je doneseno osporeno rješenje, u spisu ovosudnog predmeta poslovnog broja 2 UsI-322/2021, te u spisu ovog spora. Raspravnim rješenjem odbijen je prijedlog tužiteljice da u ovome sporu bude saslušana kao stranka, zbog razloga iznesenih u tom rješenju.

5. Na temelju razmatranja svih činjeničnih i pravnih pitanja, Sud je, nakon rasprave provedene 9. veljače 2022., utvrdio da tužbeni zahtjev nije osnovan.

              6. U pogledu napredovanja odgojno-obrazovnog radnika u zvanje ponajprije su mjerodavne odredbe Pravilnika o napredovanju učitelja, nastavnika, stručnih suradnika i ravnatelja u osnovnim i srednjim školama i učeničkim domovima ("Narodne novine", broj 68/19 i 60/20, u nastavku teksta: Pravilnik). Pravilnik je donesen na temelju članka 116. stavka 3. Zakona o odgoju i obrazovanju u osnovnoj i srednjoj školi („Narodne novine“, broj 87/08, 86/09, 92/10, 105/10, 90/11, 5/12, 16/12, 86/12, 126/12, 94/13, 152/14, 7/17 i 68/18). Prema stavku 1. navedenoga članka, učitelji, nastavnici, stručni suradnici i ravnatelji mogu napredovati u struci, odnosno zanimanju u najmanje dvije razine i stjecati odgovarajuća zvanja.

              7. Odgojno-obrazovni radnik koji napreduje u zvanje savjetnika u to se zvanje izabire na rok od pet godina, uz mogućnost obnavljanja napredovanja u zvanje, a trajno zadržavanje tog zvanja predviđeno je samo u odnosu na radnika s više od 35 godina rada u obrazovanju (čl. 17.-19. Pravilnika).

              8. Obveze odgojno-obrazovnog radnika koji je napredovao u zvanje savjetnika za vrijeme trajanja zvanja propisane su člankom 22. Pravilnika.

              9. Napredovanje u zvanje utječe i na koeficijent složenosti poslova, kao element za izračun plaće (čl. 7. Uredbe o nazivima radnih mjesta i koeficijentima složenosti poslova u javnim službama ("Narodne novine", br. 25/13, 72/13, 151/13, 9/14, 40/14, 51/14, 77/14, 83/14, 87/14, 120/14, 147/14, 151/14, 11/15, 32/15, 38/15, 60/15, 83/15, 112/15, 122/15, 10/17, 39/17, 40/17, 74/17, 122/17, 9/18, 57/18, 59/19, 79/19, 119/19, 50/20, 128/20, 141/20, 17/21, 26/21, 78/21, 138/21 i 9/22).

              10. Nadalje, tuženik je u predmetnom slučaju primijenio izvanredan pravni lijek poništavanja rješenja (čl. 129.-132. ZUP-a). Ovo pravno sredstvo potrebno je razlikovati od poništenja rješenja povodom žalbe (kao redovitoga pravnog lijeka), te od poništenja rješenja kao ishoda obnove postupka (kao zasebne vrste izvanrednoga pravnog lijeka).

              11. Generalno, pretpostavke za primjenu izvanrednih pravnih lijekova propisane su strogo. Ta je strogost nužna radi ostvarivanja načela pravne sigurnosti, kao elementa vladavine prava, naročito kada se intervenira u favorabilne odluke. Poništenje favorabilnog rješenja primjenom spomenutoga pravnog sredstva ZUP dopušta samo u dva taksativno propisana slučaja (uz kombiniranu ovlast ukidanja rješenja kod očite povrede materijalnog propisa). Jedan od tih slučajeva je ovdje primijenjeni članak 129. stavak 2. točka 1. ZUP-a. Prema toj odredbi, rješenje kojim je stranka stekla neko pravo može se poništiti ako ga je donijelo nenadležno javnopravno tijelo ili je rješenje doneseno bez zakonom propisane suglasnosti, odobrenja ili mišljenja drugoga javnopravnog tijela.

              12. Za rješavanje ovog spora ključan je odgovor na pitanje je li odluka o napredovanju tužiteljice od 11. veljače 2021. donesena bez propisane suglasnosti, odobrenja ili mišljenja drugoga javnopravnog tijela. Ova osnova poništenja favorabilnoga upravnog akta tiče se, dakle, donošenja zajedničke odluke u upravnoj stvari (složenoga upravnog akta). Pritom nije od utjecaja je li donošenje rješenja bez propisane suglasnosti, odobrenja ili mišljenja posljedica previda ili kojega drugog razloga.

13. Donošenje zajedničke odluke u upravnoj stvari općenito je uređeno člankom 21. ZUP-a. Donositelj zajedničke odluke vezan je akcesornim aktom koji se, prema posebnom propisu, donosi kao suglasnost, potvrda ili odobrenje. S druge strane, takve vezanosti nema ako se akcesorni akt donosi kao mišljenje.

14. Člankom 15. i člankom 16. stavkom 1. Pravilnika propisano je donošenje stručnog mišljenja od strane stručnog povjerenstva. Uzevši u obzir da kod mišljenja kao akcesornog akta nema vezanosti završnog donositelja odluke, kada mišljenje postoji, neovisno o tome što je negativno, ne radi se o donošenju rješenja bez zakonom propisanog mišljenja u svjetlu članka 129. stavka 2. točke 1. ZUP-a.

15. No, u ovoj vrsti upravne stvari ne donosi se samo stručno mišljenje, već je za donošenje odluke o napredovanju propisano i odobrenje Ministarstva znanosti i uprave (čl. 16. st. 2. Pravilnika). Takvo odobrenje prije donošenja odluke od 11. veljače 2021. nije izdano. Usto, nesporno je da je rješenje od 11. kolovoza 2021. doneseno od strane nadležnog tijela i u roku iz članka 131. stavka 1. i 2. ZUP-a.

16. Konvencijska praksa na koju se pozvala tužiteljica ne razumijeva da je u cijelosti isključena mogućnost interveniranja u favorabilne pojedinačne odluke, donesene pogreškom države. Odredba članka 129. stavka 2. točke 1. ZUP-a, niti u svome općem pravnom dosegu, niti u okolnostima primjene u konkretnom slučaju, ne dovodi do nerazložnoga niti nerazmjernog ograničavanja ustavnih i konvencijskih prava stranaka (ovdje: tužiteljice). Već i sama strogost pretpostavki iz članka 129. stavka 2. i 3. ZUP-a upućuje na to da je riječ o rijetkim slučajevima u kojima hrvatski zakonodavac dopušta interveniranje u favorabilan upravni akt, uključujući intervencije radi saniranja pogrešaka javnopravnih tijela.

17. Sud ujedno naglašava da je upravnosudskim poništenjem odluke tuženika od 16. veljače 2021. predmet vraćen u stadij postupka koji je neposredno prethodio donošenju tog rješenja, a ne na početak dotičnog postupka. Stoga tuženik nije bio dužan ponovno provesti sve postupovne radnje, kao što smatra tužiteljica, niti su presudom od 31. svibnja 2021. tuženiku dane takve upute. Sud, pritom, utvrđuje da je tuženik u izvršenju te presude postupio u skladu s uputama iznesenima u točki 11. obrazloženja presude.

18. Za poništenje odluke od 11. veljače 2021. po rečenoj pravnoj osnovi bilo je dovoljno, u roku od dvije godine od dostave te odluke stranci, utvrditi da je spomenuta odluka donesena bez propisanog odobrenja Ministarstva i otpremiti rješenje o poništavanju odluke. Navedeno je ovdje nedvojbeno učinjeno.

19. Što se tiče odbijanja predmetnog zahtjeva tužiteljice (t. 2. odluke od 11. kolovoza 2021.), Sud utvrđuje da je tuženik, nakon pravilno provedenog postupka, postupio u skladu s negativnim akcesornim aktima Stručnog povjerenstva i Ministarstva, iznijevši ključne razloge za odbijanje zahtjeva u obrazloženju odluke, uz prethodno omogućavanje tužiteljici da se o tome izjasni. Imajući na umu tužiteljičinu argumentaciju, kao i to da je riječ o postupku pokrenutom na zahtjev stranke te da napredovanje u više zvanje nije subjektivno pravo odgojno-obrazovnog radnika, Sud utvrđuje da razloge za odbijanje zahtjeva tužiteljica u ovome sporu nije osnovano osporila.

20. Na koncu, način dostave osporavane odluke očito nije ugrozio tužiteljičino pravo na sudsku zaštitu, koju je ostvarila pravodobnim pokretanjem ovoga upravnog spora.

21. Uzevši u obzir navedeno, osporena odluka tuženika ocjenjuje se zakonitom. Trebalo je stoga, na temelju članka 57. Zakona o upravnim sporovima, „Narodne novine“, broj 20/10, 143/12, 152/14, 94/16, 29/17 i 110/21, u nastavku teksta: ZUS), tužbeni zahtjev odbiti kao neosnovan.

22. Tužiteljica je u cijelosti izgubila spor, pa je odbijen i njezin zahtjev za naknadu troškova spora (čl. 79. ZUS-a). Podredno, ni u slučaju usvajanja tužbenog zahtjeva, tužiteljici ne bi bila priznata naknada troškova za sastav dodatnog podneska nakon tužbe, sadržaj kojeg podneska je mogao biti iznesen i na raspravi, niti za pristup na ročište za objavu presude, čak i da je takvoga zasebnog ročišta bilo. Naime, pristup na ročište za objavu presude nije radnja nužna za rješavanje spora. Pored toga, nagrada za zastupanje na ročištu na kojem se objavljuje presuda Tarifom o nagradama i naknadi troškova za rad odvjetnika („Narodne novine“, broj 142/12, 103/14, 118/14 i 107/15) predviđena je samo u parničnom postupku (Tbr. 9.3., u okviru II. dijela Tarife), ne i u upravnom sporu.

23. Ishod ovog spora nije zapreka za ponovno podnošenja zahtjeva za napredovanje u više zvanje, pod za to propisanim pretpostavkama.

U Rijeci 9. veljače 2022.

 

                                S u d a c

 

              dr. sc. Alen Rajko

             

              Uputa o pravnom lijeku:

              Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog Suda u tri primjerka, u roku od 15 dana od dana primitka prijepisa ove presude.

 

Dostaviti: