- 1 -              Poslovni broj: Usž-2692/21-2

 

Poslovni broj: Usž-2692/21-2

 

 

             

 

 

U  I M E   R E P U B L I K E   H R V A T S K E

 

P R E S U D A              

 

 

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda mr. sc. Inge Vezmar Barlek, predsjednice vijeća, Marine Kosović Marković i Mirjane Čačić, članica vijeća, te sudske savjetnice Dijane Filipčić, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja Dječjeg vrtića P. iz K., zastupanog po opunomoćeniku M. Đ., odvjetniku u R., protiv tuženika Ministarstva znanosti i obrazovanja, Z., radi odobrenja za početak obavljanja djelatnosti, odlučujući o žalbi tužitelja, protiv presude Upravnog suda u Rijeci, poslovni broj: UsI-285/2021-11 od 11. svibnja 2021., na sjednici vijeća održanoj 15. listopada 2021.,

 

p r e s u d i o   j e

 

             

I              Poništava se presuda Upravnog suda u Rijeci, poslovni broj:  UsI-285/2021-11 od 11. svibnja 2021.

II              Poništava se točka 2. izreke rješenja Ministarstva znanosti i obrazovanja, KLASA: UP/II-601-02/20-01/00003, URBROJ: 533-08-21-0003 od 18. veljače 2021.

III              Nalaže se tuženiku naknaditi tužitelju troškove upravnog spora u iznosu od 5.625,00 kn (pettisućašestodvadestipetkuna), u roku od 60 dana od dana dostave presude.

 

                                                        Obrazloženje

 

1.               Osporenom presudom prvostupanjskog upravnog suda odbijen je tužbeni zahtjev tužitelja radi poništenja točke 2. izreke rješenja tuženika, KLASA: UP/II-601-02/20-01/00003, URBROJ: 533-08-21-0003 od 18. veljače 2021. (točka I). Istom presudom odbijen je zahtjev tužitelja za nadoknadu troška upravnog spora (točka II), dok je točkom III nalaženo tužitelju nadoknaditi tuženiku trošak upravnog spora.

2.               Prethodno citiranim rješenjem tuženika u točki 1. izreke odbijena je žalba J. M., izjavljena protiv rješenja P.-g. županije, Upravnog odjela za odgoj i obrazovanje, KLASA: UP/I-601-02/20-01/2, URBROJ: 2170/1-05/13-20-6 od 7. rujna 2020., kojim rješenjem je njena žalba odbačena kao nepravodobna i izjavljena od neovlaštene osobe.  Ovdje osporenom točkom 2. izreke tuženik je, po službenoj dužnosti, pozivom na odredbu članka 129. stavka 3. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09, dalje ZUP), poništio rješenje P.-g. županije, Upravnog odjela za odgoj i obrazovanje, KLASA: UP/I-601-02/20-01/2, URBROJ: 2170/1-05/13-20-4 od 16. travnja 2020.

3.               Potonje citiranim rješenjem od 16. travnja 2020., točkom 1. izreke usvojen je zahtjev tužitelja te je tužitelju odobren početak obavljanja djelatnosti predškolskog odgoja i obrazovanja u novotvorenom područnom objektu S. na adresi I. 18C, V. U točkama 2. i 3. izreke utvrđeni su uvjeti koji se odnose na program i stručne djelatnike, dok je točkom 4. utvrđeno da prostor novootvorenog područnog objekta S., dječjeg vrtića P., ispunjava uvjete za obavljanje djelatnosti iz točke 2. rješenja.

4.               Protiv prvostupanjske presude tužitelj je izjavio žalbu iz svih zakonom propisanih razloga. Navodi da je sud donio pogrešan zaključak zaključivši da pobijano rješenje nije doneseno zbog nepravilno, odnosno nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja, nego zbog očite povrede materijalnog propisa. Pogrešan zaključak sud je donio samo na temelju okolnosti što je Upravni odjel za odgoj i obrazovanje prilikom donošenja rješenja od dana 16. travnja 2020. izvršio uvid u rješenje o izvedenom stanju prilikom čega je utvrdio da se radi o objektu stambeno-poslovne namjene. Smatra nepravilnim zaključak da je upravno tijelo utvrdilo neku činjenicu samo na temelju toga što je provelo dokaz kojim je tu činjenicu moglo utvrditi. Pri tom naglašava da je uvid u određeni dokument radnja izvođenja dokaza te ona nije istovjetna radnji donošenja zaključka o utvrđenim činjenicama, a upravo u nepodudaranju sadržaja izvedenog dokaza i zaključka o činjenicama izvire pogrešno utvrđeno činjenično stanje. U kontekstu članka 9. Zakona o općem upravnom postupku smatra da to što iz nekog dokaza proizlazi određena činjenica ne znači i da je upravno tijelo tu činjenicu i utvrdilo, a to iz razloga jer upravno tijelo samostalno i slobodnom ocjenom dokaza utvrđuje pojedine činjenice. Ističe da je veći broj razloga zbog kojih je Upravni odjel za odgoj i obrazovanje mogao utvrditi činjenicu da se ne radi objektu stambeno-poslovne namjene. Prije svega u rješenju o izvedenom stanju izričito je navedeno da se predmetni objekt ozakonjuje kao dječji vrtić, a budući je upravno tijelo ozakonilo nekretninu kao dječji vrtić, smatra se da je pravomoćnim upravnim rješenjem utvrđeno da predmetna nekretnina odgovara uvjetima koji se traže da se u istoj može obavljati djelatnost dječjeg vrtića, a dok je takvo rješenje na snazi, zbog posljedica pravomoćnosti upravnih akata nije moguće u drugim postupcima raspravljati ili drukčije tumačiti takvo stanje stvari. Pravilna primjena odredbe članka 54. Državnog pedagoškog standarda može, eventualno, biti predmet preispitivanja u postupku donošenja rješenja o izvedenom stanju. Tvrdi da je navedenim Standardom derogiran Zakon o postupanju s nezakonito izgrađenim zgradama, kao propis višeg pravnog ranga, a temeljem kojeg je rješenje o izvedenom stanju doneseno. Navedeno rješenje o izvedenom stanju u svojoj izreci sadržava proturječnost: ozakonjuje objekt kao objekt stambeno-poslovne namjene te ga istovremeno ozakonjuje kao dječji vrtić, a budući je upravni odjel za odgoj i obrazovanje prednost dao dijelu rješenja o izvedenom stanju koji objekt ozakonjuje kao dječji vrtić, beziznimno se mora zaključiti da se ne radi o objektu stambeno- poslovne namjene. Navodi da je hipotetski moguće da je upravni odjel za odgoj i obrazovanje neposrednim opažanjem utvrdio da se radi o objektu stambeno-poslovne namjene, ali da je isto tako, u većoj mjeri vjerojatnije, da je ocjenom svih dokaza i u njihovoj ukupnosti utvrđeno da se ne radi o takvom objektu. Utvrđuje da se ne može zaključiti da je na temelju izvedenog dokaza, uvida u rješenje o izvedenom stanju, upravno tijelo utvrdilo činjenicu da se radi o objektu stambeno-poslovne namjene. U prilog navedenoj činjenici, ističe, da ni u obrazloženju pobijanog rješenja nije navedeno bilo kakvo utvrđenje o zgradi poslovno-stambene namjene, a sukladno tome, upravno tijelo nije bilo u mogućnosti nepravilno primijeniti ili propustiti primijeniti odredbu članka 54. Državnog pedagoškog standarda. Nadalje, ističe, da tuženik nije razmotrio posljedice donošenja pobijanog rješenja, a posebice imajući u vidu članak 129. stavak 3. Zakona o općem upravnom postupku da je tuženik imao na raspolaganju poništavanje ili ukidanje rješenja, a isti se odlučio za opciju koja je za stranku tegobnija. Tužitelj je, nakon pravomoćnosti rješenja, kojim mu se odobrava djelatnost uložio iznos od 203.000,00 kuna radi pokretanja djelatnosti, zaposlio 5 novih djelatnika,  proveo upise, upisao 35 djece i s njima započeo rad u rujnu 2020. godine. Navodi da osim gubitka uloženih sredstava, negativne posljedice odraziti će se na same zaposlenike, djecu, roditelje kao i na samu lokalnu zajednicu, budući je predmetni vrtić uveden u mrežu dječjih vrtića Općine V. i time ulazi u planove kapaciteta dječjih vrtića na kojima općina planira strategiju socijalne politike i općinskog proračuna. Također, donošenjem pobijanog rješenja značajno se narušava pravna sigurnost u Republici Hrvatskoj i suprotno je načelu legitimnih očekivanja stranaka i načelu stečenih prava. Tužitelj je imao razuman i legitiman razlog pouzdati se u pravomoćno rješenje o odobrenju početka obavljanja djelatnosti  i u skladu s tim nastaviti daljnje radnje u svrhu rada dječjeg vrtića. Opetovano naglašava da će do svih negativnih posljedica doći kao posljedica postupanja samih upravnih tijela koja su rješenjem odobrila djelatnost tužitelju, a onda poništila to rješenje ne mareći za negativne posljedice. Poziva se na presudu Europskog suda za ljudska prava i temeljnih sloboda, Gashi protiv Hrvatske, poslovni broj: 32457/05 od 13. prosinca 2007., u kojoj je izneseno mišljenje da bi država trebala snositi posljedice za sve greške koje napravi prilikom donošenja upravnih akata. Nadalje ističe, da time što tuženik nije pozvao tužitelja na očitovanje, nije postupio po odredbi članak 30. Zakona o općem upravnom postupku prema kojem je to bio obvezan učiniti, a tim više što nisu bili ispunjeni uvjeti za neposredno rješavanje. Navodi da, u predmetnom slučaju nema nikakve povrede materijalnih propisa, pogotovo ne očite, a što sud nije niti razmotrio. Navedeno obrazlaže na način da niti Državni pedagoški standard niti bilo koji drugi propis ne propisuju da se djelatnost dječjeg vrtića ne smije obavljati u prostoru poslovno-stambene namjene, već je ovdje riječ o nedozvoljenom, ekstenzivnom tumačenju odredbe članka 54. Državnog pedagoškog standarda. U situaciji kad je riječ o očitom kršenju odredbi materijalnog prava, ta odredba mora prije svega biti izričita, a ne podložna raspravi o tome kojom metodom tumačenja se može doći do zaključka o stvarnoj namjeri zakonodavca. Pozivanje suda na praksu Ureda državne uprave u D.-n. županiji smatra promašenim, budući je riječ o odlučivanju hijerarhijski nižeg upravnog tijela o zakonitosti rješenja hijerarhijski višeg upravnog tijela pa je pozivanje na praksu nižeg tijela potpuno neprimjereno. Predlaže ovom sudu preinačiti pobijanu presudu na način da usvoji tužbu i poništi rješenje od 18. veljače 2021. godine, podredno ukinuti pobijanu presudu i predmet vratiti na ponovni postupak uz obvezu tuženika da nadoknadi troškove postupka. Potražuje trošak sastava žalbe u iznosu od 3.125,00 kuna.

5.               Tuženik, u odgovoru na žalbu navodi da je nejasna tužiteljeva dvojba oko toga da li je prvostupanjsko rješenje od 16. travnja 2020. godine doneseno zbog očite povrede materijalnog propisa ili zbog nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja, obzirom da je u obrazloženju navedenog rješenja izrijekom navedeno da je izvršen uvid u rješenje o izvedenom stanju od 12. srpnja 2016. godine, slijedom čega ne može biti govora o tome da prvostupanjsko tijelo nije raspolagalo dokazom o namjeni prostora za koji je izdano rješenje. Tužitelj pogrešno smatra da bi Upravni odjel za odgoj i obrazovanje P.-g. županije bio nadležan utvrđivati namjenu zgrade, budući da navedeno tijelo ne izvodi radnju neposrednog utvrđivanja je li prostor stambene, poslovne ili stambeno-poslovne namjene, već to utvrđuje isključivo uvidom u dokumentaciju, kao što je to i u konkretnom predmetu bio slučaj. Smatra da je netočan navod iz žalbe o tome da je Upravni odjel za prostorno uređenje, graditeljstvo i zaštitu okoliša P.-g. županije u rješenju o izvedenom stanju ozakonio objekt kao dječji vrtić. Rješenjem o izvedenom stanju je samo ozakonjena stambeno-poslovna zgrada, a navedeno tijelo nije niti ovlašteno utvrđivati ispunjava li određeni prostor uvjete da bi se u njemu obavljala djelatnost predškolskog odgoja i obrazovanja. Državni pedagoški standard predškolskog odgoja i naobrazbe je propis kojeg je Hrvatski sabor donio u proceduri po kojoj se donose zakonski propisi, radi čega je neosnovan navod iz žalbe da je Zakon o postupanju s nezakonito izgrađenim zgradama propis višeg pravnog ranga. Navodi da je netočno da tuženik nije razmotrio posljedice poništavanja prvostupanjskog rješenja te da eventualno uložena sredstva nisu mogla biti ocijenjena opravdanim razlogom da se odobri postupanje suprotno propisu i izvođenje djelatnosti u prostoru u kojem se predmetna djelatnost ne može izvoditi. Napominje i da je svih 5 ugovora o radu sklopljeno na određeno vrijeme i da su uglavnom istekli. U prilog svojim tvrdnjama prilaže rješenje tuženika, Klasa: UP/II-601-02-01/00001, Urbroj: 533-09-21-0002 od 13. svibnja 2021. kojim je odbijena žalba izjavljena na rješenje Z. županije, Upravnog odjela za povjerene poslove državne uprave. Predlaže žalbu odbiti kao neosnovanu.

6.               Žalba je osnovana.

7.               Ispitujući prvostupanjsku presudu u dijelu u kojem je osporavana žalbom i u granicama razloga navedenih u žalbi, a sukladno odredbi članka 73. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj: 20/10., 143/12., 152/15., 94/16. i 29/17., dalje: ZUS), ovaj Sud nalazi da je žalba osnovana.

8.              U konkretnom predmetu nije sporno da je tužitelj prilikom predaje dokumentacije priložene uz zahtjev za ishođenje odobrenja za početak obavljanja djelatnosti pored dokumentacije pobliže nabrojane od točke 1. do 24. prvostupanjskog rješenja od 16. travnja 2020., predao i rješenje o izvedenom stanju doneseno 12. srpnja 2016. od strane Upravnog odjela za prostorno uređenje, graditeljstvo i zaštitu okoliša P.-g. županije. Nesporno je, također, da je točkom 1. izreke predmetnog rješenja o izvedenom stanju utvrđeno da se ozakonjuje završena rekonstruirana slobodnostojeća stambeno-poslovna zgrada javne namjene, precizno opisana navedenim rješenjem.

9.               Upravni odjel za odgoj i obrazovanje je odlučujući o zahtjevu tužitelja vezanom za početak rada, u rješenju je konstatirao da je izvršio uvid u svu dokumentaciju priloženu uz zahtjev za utvrđivanjem ispunjenosti uvjeta izdavanja rješenja o početku rada (pobliže nabrojanu od točke 1. do 24.) pa tako i u rješenje o izvedenom stanju od 12. srpnja 2016. godine (točka 15.). Iz navedenog proizlazi kako je činjenica da se radi o zgradi stambeno-poslovne namjene, nedvojbeno bila poznata prvostupanjskom tijelu prilikom donošenja prvostupanjskog rješenja, sukladno čemu je činjenično stanje potpuno i pravilno utvrđeno, obzirom da su činjenice vezane za namjenu samog objekta upravo onakve kakve su i bile utvrđene u postupku odlučivanja o zahtjevu tužitelja za odobrenje početka obavljanja djelatnosti.

10.               Odredbom članka 54. stavka 1. Državnog pedagoškog standarda predškolskog odgoja i naobrazbe („Narodne novine“, broj 63/08., 90/10.), koju tuženik smatra relevantnom za poništenje rješenja po službenoj dužnosti, propisano je da su dječji vrtići dužni uskladiti svoju djelatnost s odredbama tog Standarda u roku od pet godina od dana njegova stupanja na snagu, a dok je stavkom 2. istog članka, propisano da dječji vrtići koji na dan njegova stupanja na snagu obavljaju svoju djelatnost u sklopu građevina stambeno-poslovne namjene i imaju rješenje o ispunjavanju uvjeta za obavljanje predškolske djelatnosti u takvim građevinama, mogu nastaviti radom u tim prostorima. Nadalje, člankom 3. stavkom 2. Izmjena Državnog pedagoškog standarda predškolskog odgoja i naobrazbe, koje su stupile na snagu 29. srpnja 2010., dječji vrtići koji su osnovani prije stupanja na snagu tih izmjena dužni su svoju djelatnost uskladiti s odredbama Državnog pedagoškog standarda predškolskog odgoja i naobrazbe koje se, među ostalim, odnose na prostorne uvjete najkasnije do 31. prosinca 2013.

11.              Primjenjujući navedeni članak na konkretnu situaciju, tuženik zaključuje da se dječjim vrtićima osnovanim nakon stupanja na snagu navedenog Standarda, odnosno nakon 29. srpnja 2010. ne odobrava izvođenje djelatnosti u objektima stambeno-poslovne namjene, a zgrada u kojoj se nalazi tužiteljev područni objekt je stambeno-poslovne namjene. Navedena činjenica, kao što je prethodno utvrđeno, nije sporna i bila je poznata prvostupanjskom tijelu u vrijeme odlučivanja o zahtjevu. Sporno je, dakle, da li je u konkretnoj situaciji riječ o tome da je na pravilno utvrđeno činjenično stanje očito pogrešno primijenjeno materijalno pravo, u kojem slučaju je drugostupanjsko tijelo ovlašteno, primjenom izvanrednog pravnog lijeka, propisanog odredbom članka 129. stavkom 3. ZUP-a, poništiti to prvostupanjsko rješenje.

12.              Navedenom odredbom propisano je da se u slučaju očite povrede materijalnog propisa, rješenje kojim je stranka stekla neko pravo može poništiti ili ukinuti, ovisno o prirodi upravne stvari i posljedicama koje bi nastale poništenjem ili ukidanjem. Ocjenjujući zakonitost pobijane presude, ovaj Sud ne prihvaća stajalište prvostupanjskog upravnog suda da su u konkretnom slučaju ispunjeni uvjeti za primjenu citiranog članka 129. stavka 3. ZUP-a.

13.              Naime, povreda koja je uvjet za primjenu članka 129. stavka 3. ZUP-a postoji u slučaju kada je rješenje doneseno primjenom neodgovarajućeg propisa ili kada je pogrešno primijenjen odgovarajući propis, jer su njegove odredbe nepravilno protumačene. Razlog za poništavanje ili ukidanje rješenja zbog očite povrede materijalnog prava, kao razlog za intervenciju u pravomoćno rješenje, nije svaka povreda materijalnog propisa, nego samo „očita“ povreda, odnosno povreda o kojoj nema dvojbe.

14.              Imajući u vidu, prethodno citiranu, prijelaznu odredbu članka 54. Državnog pedagoškog standarda, koja normira situaciju u odnosu na dječje vrtiće koji na dan stupanja na snagu navedenog Standarda posjeduju rješenje o ispunjavanju uvjeta za obavljanje predškolske djelatnosti, a o čemu u konkretnom predmetu nije riječ, ista na konkretni slučaj nije primjenjiva. Odredba članaka 3. stavak 2. Izmjena Državnog pedagoškog standarda predškolskog odgoja i naobrazbe koja se odnosi na obvezu usklađenja dječjeg vrtića s prostornim uvjetima ne daje osnovu za zaključak da ima mjesta primjeni odredbe članka 129. stavka 3. ZUP-a, budući se ne radi o povredi koja se može klasificirati kao „očita“. Da bi kršenje odredbe materijalnog prava propisano u okviru ovog izvanrednog pravnog lijeka bilo očito, ta odredba prije svega mora biti izričita, a ne podložna ekstenzivnom tumačenju koje uključuje utvrđivanje stvarne namjere zakonodavca da implementira odredbu u Državni pedagoški standard. 

15.               Iz navedenih razloga Sud ocjenjuje da je pogrešno primijenjeno materijalno pravo na štetu tužitelja, zbog čega je odlučeno kao u točki I i II izreke.

16.               Budući je tužitelj uspio sa žalbom te je poništena presuda prvostupanjskog suda i točka 2. rješenja tuženika te u cijelosti usvojen tužbeni zahtjev tužitelja, to je sukladno odredbi članka 79. stavka 1. i 4. ZUS-a tužitelju priznat opravdani trošak sastava tužbe i žalbe, a sukladno odredbi članka 79.  stavka 2., vrijednost predmeta spora je neprocjenjiva. Odluka o visini troškova temelji se na Tbr. 23.1. podstavak 2. i Tbr. 23.3. Tarife o nagradama i naknadi troškova za rad odvjetnika („Narodne novine“, 142/12., 103/14., 118/14. i 107/15.). Tužitelj nije obveznik plaćanja sudske pristojbe, sukladno odredbi članka 22. stavku 1. Zakona o sudskim pristojbama („Narodne novine“, 118/18.).

17.               Slijedom svega navedenog trebalo je temeljem odredbe članka 74. stavak 2. i 79. stavak 1., 2., i 4. ZUS-a odlučiti u kao u izreci.

 

U Zagrebu 15. listopada 2021.

 

Predsjednica vijeća

mr.sc. Inga Vezmar Barlek, v.r.