Pristupanje sadržaju
- 1 - Poslovni broj: Usž-3926/20-2
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda Marine Kosović Marković, predsjednice vijeća, mr.sc. Inge Vezmar Barlek i Senke Orlić-Zaninović, članica vijeća, te sudske savjetnice Dijane Filipčić, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja Grada R., R., kojeg zastupa opunomoćenica M. D., protiv tuženika Primorsko-goranske županije, Upravnog odjela za prostorno uređenje, graditeljstvo i zaštitu okoliša, R., kojeg zastupa opunomoćenica R. A. H., uz sudjelovanje zainteresirane osobe S. K. d. o. o., R., koju zastupaju opunomoćenici odvjetnici iz Odvjetničkog društva V., B. i D. j. t. d. R., radi komunalne naknade, odlučujući o žalbi zainteresirane osobe protiv presude Upravnog suda u Rijeci, poslovni broj: UsI-877/2019-15 od 10. lipnja 2020., na sjednici vijeća održanoj 2. srpnja 2021.
p r e s u d i o j e
I Poništava se presuda Upravnog suda u Rijeci, poslovni broj: UsI- 877/2019-15 od 10. lipnja 2020.
II Odbija se tužbeni zahtjev tužitelja za poništenje rješenja Primorsko-goranske županije, Upravnog odjela za prostorno uređenje, graditeljstvo i zaštitu okoliša, KLASA: UP/II-363-03/18-01/94, URBROJ: 2170/1-03-08/3-19-2 od 14. svibnja 2019.
III Nalaže se tužitelju da naknadi troškove upravnog spora zainteresiranoj osobi u iznosu od 6.250,00 (šesttisućaidvjestopedeset) kuna u roku od 60 (šezdeset) dana od primitka ove presude.
Obrazloženje
1. Osporavanom presudom Upravnog suda u Rijeci poništeno je rješenje tuženika, KLASA: UP/II-363-03/18-01/94, URBROJ: 2170/1-03-08/3-19-2 od 14. svibnja 2019. (točka I. izreke), odbijena je žalba zainteresirane osobe izjavljena protiv rješenja Grad R., Odjela gradske uprave za komunalni sustav, KLASA: UP/I-363-03/18-12/618, URBROJ: 2170/01-02-20-18-1 od 21. studenoga 2018. (točka II. izreke) te je odbijen zahtjev zainteresirane osobe za naknadu troškova upravnog spora (točka III. izreke).
2. Rješenjem tuženika od 14. svibnja 2019. poništeno je rješenje prvostupanjskog javnopravnog tijela od 21. studenoga 2018. te je postupak obustavljen.
3. Navedenim rješenjem prvostupanjskog javnopravnog tijela, donesenim u ponovnom postupku, zainteresiranoj osobi je utvrđena komunalna naknada za poslovni prostor u R., na adresi površine 4.885,73 m², u 5. zoni, ostala djelatnost: rekreacijske, kulturne i sportske djelatnosti, osim djelatnosti kockanja, klađenja, distribucije filmova i video filmova, u visini od 1,38 kn/m², odnosno 6.742,31 kn mjesečno te za građevno zemljište koje služi za iste ostale djelatnosti na istoj adresi, površine 30.550,39 m², u 5. zoni, u visini od 0,14 kn/m², odnosno 4.277,05 kn mjesečno, što ukupno iznosi 11.019,36 kn mjesečno, s početkom obveze od 1. siječnja 2018. na način kako je to navedeno u točkama 1. do 3. rješenja, te s utvrđenjem, u točki 4. izreke, da se rješenje istoga javnopravnog tijela, KLASA: UP/I-363-03/16-12/110, URBROJ: 2170/01-02-20-16-3 od 5. svibnja 2016. prestaje primjenjivati od 1. siječnja 2018.
4. Upravni sud u Rijeci poništio je rješenje tuženika pozivom na odredbu članka 23. stavka 2. Zakona o komunalnom gospodarstvu („Narodne novine“, broj: 36/95., 109/95., 21/96., 70/97., 128/99., 57/00., 129/00., 59/01., 26/03. – pročišćeni tekst, 82/04., 110/04., 178/04., 38/09., 79/09., 153/09., 49/11., 84/11., 90/11., 144/12., 56/13., 94/13., 153/13., 147/14. i 36/15., dalje: ZoKG) radi čega je presudio na temelju članka 58. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj: 20/10., 143/12., 152/14., 94/16. - odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske i 29/17., dalje: ZUS).
5. Protiv osporavane presude žalbu je podnijela zainteresirana osoba zbog bitne povrede pravila postupka, pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja u sporu te pogrešne primjene materijalnog prava. U žabi u bitnom navodi da je rješenjem prvostupanjskog javnopravnog tijela od 21. studenoga 2018. utvrđen novi iznos komunalne naknade za poslovni prostor i građevinsko zemljište zainteresiranoj osobi jer je ranijim rješenjem istog javnopravnog tijela od 5. svibnja 2016. nepravilno utvrđena visina komunalne naknade. Naime, kod izračuna visine komunalne naknade nije bio primijenjen koeficijent namjene 3,30 propisan Odlukom o komunalnoj naknadi Grada Rijeke („Službene novine Primorsko-goranske županije“ broj 30/01., 17/06., 6/08., 16/09., 55/09., 52/10., 48/11., 54/12. i 51/13., dalje: Odluka o komunalnoj naknadi), već je primijenjen koeficijent namjene 0,33. Rješenje od 5. svibnja 2016. je pravomoćno i zainteresirana osoba je po istom vršila plaćanja komunalne naknade. Pritom ističe kako je navedeno rješenje doneseno na temelju činjenica koje je prvostupanjsko javnopravno tijelo samo utvrdilo i koje se nisu promijenile do donošenja spornog novog rješenja od 21. studenoga 2018. a koje bi eventualno mogle dovesti do ovlasti prvostupanjskog tijela da izmijeni pravomoćno rješenje. Upire na načelo zaštite stečenih prava iz članka 13. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj: 47/09., dalje: ZUP) prema kojem se odluka javnopravnog tijela, protiv koje se ne može izjaviti žalba niti pokrenuti upravni spor, a kojom je stranka stekla određeno pravo odnosno kojom su stranci određene neke obveze, može se poništiti, ukinuti ili izmijeniti samo u slučajevima propisanim zakonom. U pobijanoj presudi nije navedeno o kojem se slučaju propisanom zakonom radi. Dakle, ne postoje pretpostavke za stavljanje van snage rješenja od 5. svibnja 2016. o određivanju komunalne naknade pa novo rješenje od 21. studenoga 2018. nije moglo biti doneseno, a kojim je na temelju istih činjenica ponovno odlučeno u istoj stvari u kojoj je već pravomoćno odlučeno i za isto vremensko razdoblje obuhvaćeno ranijim pravomoćnim rješenjem. U konkretnom slučaju javnopravno tijelo je pogrešno primijenilo materijalno pravo, što potvrđuje i prvostupanjski sud u pobijanoj presudi, a što nije razlog za obnovu postupka i donošenje novog rješenja. Ujedno, u rješenju od 21. studenoga 2018. navedeno je da se rješenje od 5. svibnja 2016. prestaje primjenjivati, koji institut ZUP ne propisuje. Za zaključiti je da prestanak primjene navedenog rješenja znači kako isto nije stavljeno van snage. Pritom napominje kako se pravomoćno rješenje ne može prestati primjenjivati samo kako bi se time ispravila pogrešna odluka prvostupanjskog javnopravnog tijela. Zainteresirana osoba obrazloženje prvostupanjskog suda, u kojem se poziva na članak 23. stavak 2. ZoKG-a, smatra neosnovanim jer nije podnijela zahtjev za donošenje novog rješenja niti za njegovu izmjenu niti su utvrđene nove činjenice. Pritom u konkretnom slučaju ranije rješenje nije stavljeno van snage već se ono samo prestalo primjenjivati, što nije isto. Dakle, nije se ispunio niti jedan uvjet propisan člankom 23. stavkom 2. ZoKG-a na koji se prvostupanjski sud poziva, za donošenje novog rješenja o komunalnoj naknadi. Smatra da se presuda Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, na koju se prvostupanjski sud poziva, u konkretnom slučaju ne može primijeniti jer zainteresirana osoba nije stekla novo saznanje koje bi moglo dovesti do ukidanja ili smanjenja obveze plaćanja komunalne naknade, već se u konkretnom slučaju novim rješenjem povećava ranije utvrđena obveza, odnosno na štetu zainteresirane osobe. Nepravilna primjena materijalnog zakona može biti razlog za ukidanje ili izmjenu pravomoćnog rješenja na temelju kojeg je stranka stekla neko pravo uz uvjet da stranka na to pristane i ako se time ne vrijeđa pravo treće osobe. Pristanak stranke je nužan i za izmjenu rješenja na štetu stranke kojoj je pravomoćnim rješenjem određena obveza. Pravomoćno rješenje koje je nepovoljno za stranku može se ukinuti ili izmijeniti na njen zahtjev ako tijelo koje je donijelo rješenje smatra da je doneseno uz nepravilnu primjenu materijalnog zakona s time da ta izmjena djeluje samo ubuduće. U predmetnom slučaju zainteresirana osoba nije dala pristanak za izmjenu rješenja koje bi išlo njoj na štetu budući da joj je novim rješenjem određena znatno veća obveza plaćanja na ime komunalne naknade. Odredba članka 23. stavka 2. ZoKG-a se ne može ekstenzivno tumačiti i primjenjivati na štetu zainteresirane osobe jer se time negira pravomoćnost odluka nadležnih tijela. Naglašava da nije dao netočne podatke javnopravnom tijelu koji bi doveli do pogrešne primjene materijalnog prava te je do pogrešno utvrđene visine obveze došlo isključivom krivnjom javnopravnog tijela. Poziva se i na načelo zakonitosti iz članka 19. Ustava Republike Hrvatske prema kojem svi pojedinačni akti državne uprave i tijela koja imaju javne ovlasti moraju biti utemeljeni na zakonu. Ističe i zaštitu legitimnih očekivanja stranaka. Naime, prema stajalištu Prvostupanjskog suda Europskih zajednica koje je izraženo u predmetu Kraft protiv Komisije u situacijama kada se odlukom Komisije samo nameću obveze ili se njome kažnjava pojedinac, Komisija nije spriječena staviti izvan snage takvu odluku pozivanjem na zaštitu legitimnih očekivanja i stečenih prava adresata odluke. Stoga bi se pravilo neopozivosti primjenjivalo samo kao zabrana da tijelo u odnosu na stranku donese manje povoljnu odluku od one koju opoziva (Šikić Marko, Nova načela upravnog postupka (s posebnim naglaskom na razmjernost, legitimna očekivanja i stečena prava), Pravni fakultet u Zagrebu, Znanstveni rad, 2011. godina). Stoga je pobijanom presudom neosnovano omogućeno ispravljanje grešaka prvostupanjskog javnopravnog tijela čime se jednoj stranci nanosi šteta. Slijedom navedenog, predlaže Sudu poništiti pobijanu presudu.
6. Tužitelj u odgovoru na žalbu u bitnom navodi da žalba zainteresirane osobe nije osnovana. Komunalna naknada je prihod proračuna jedinice lokalne samouprave te su sredstva komunalne nakade namijenjena financiranju ZoKG-om propisanih komunalnih djelatnosti. Stoga je nadležno prvostupanjsko javnopravno tijelo bilo dužno donijeti novo rješenje jer ranijim nije bila pravilno utvrđena visina komunalne naknade. Naime, u konkretnom slučaju se radi o prikupljanju javnih prihoda propisanih zakonom. Ovlaštenje za donošenje novog rješenja o komunalnoj naknadi proizlazi iz odredbe članka 23. stavka 2. ZoKG-a. Ističe da je rješenjem od 21. studenoga 2018. obveza komunalne naknade utvrđena počevši od 1. siječnja 2018. i istodobno je utvrđeno da se od tog datuma prestaje primjenjivati rješenje od 5. svibnja 2016. te je stoga navedenim rješenjima, iako su donesena za iste nekretnine i za istog obveznika, obveza komunalne naknade utvrđena za različita razdoblja. Slijedom izloženog, predlaže Sudu odbiti žalbu zainteresirane osobe i potvrditi pobijanu presudu prvostupanjskog suda.
7. Tuženik, iako pozvan sukladno odredbi članka 71. stavku 3. ZUS-a, nije dostavio odgovor na žalbu.
8. Žalba je osnovana.
9. Prema odredbi članka 66. stavka 1. ZUS-a, protiv presude upravnog suda stranke mogu podnijeti žalbu zbog bitne povrede pravila sudskog postupka, pogrešno ili nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja u sporu i pogrešne primjene materijalnog prava.
10. Ispitujući osporavanu presudu u granicama razloga navedenih u žalbi u smislu odredbe članka 73. stavka 1. ZUS-a, ovaj Sud nalazi da se pobijana presuda prvostupanjskog suda, uz obrazloženje kakvo je njome dano, ne može ocijeniti zakonitom.
11. Iz spisa predmeta proizlazi da je pravomoćnim rješenjem prvostupanjskog javnopravnog tijela, KLASA: UP/I-363-03/16-12/110, URBROJ: 2170/01-02-20-16-3 od 5. svibnja 2016., zainteresiranoj osobi utvrđena obveza plaćanja komunalne naknade za isti poslovni prostor u iznosu od 684,00 kn mjesečno i isto građevno zemljište u iznosu od 4.277,05 kn mjesečno odnosno ukupno iznos od 4.961,05 kn mjesečno.
12. Nadalje, prvostupanjsko javnopravno tijelo je naknadno utvrdilo kako je navedena visina komunalne naknade određena rješenjem od 5. svibnja 2016. pogrešna jer je prilikom donošenja navedenog rješenja primijenjen koeficijent namjene 0,33 umjesto 3,30 (članak 6. točka 3. Odluke o komunalnoj naknadi), radi čega je doneseno rješenje prvostupanjskog javnopravnog tijela od 21. studenoga 2018. kojim je promijenjena visina obveze komunalne naknade (ukupan iznos od 11.019,36 kn mjesečno). Prvostupanjsko javnopravno tijelo je očito postupalo po službenoj dužnosti, međutim, nije navelo osnovu za takvo postupanje, iako je člankom 42. stavkom 1. ZUP-a propisano da se postupak pokreće po službenoj dužnosti kad je to propisano zakonom ili je nužno radi zaštite javnog interesa. Prema tome, iz navedenog jasno proizlazi da je prvostupanjsko javnopravno tijelo mijenjalo pravomoćno rješenje bez pravne osnove, a k tome i na štetu obveznika naknade.
13. Tuženik je u obrazloženju rješenja od 14. svibnja 2019. naveo kako se u konkretnom slučaju ima primijeniti načelo zaštite stečenih prava stranaka iz članka 13. ZUP-a, te da nema uvjeta za primjenu izvanrednih pravnih lijekova, i to niti za poništavanje i ukidanje rješenja od 5. svibnja 2016. jer zainteresirana osoba njime nije stekla pravo, nego joj je utvrđena obveza, niti za obnovu postupka s obzirom da se ne radi o promijenjenim činjenicama ili novonastalim okolnostima koje bi zahtijevale obnovu postupka, već se zapravo radi o pogrešnoj primjeni prava s obzirom da je u rješenju od 5. svibnja 2016. za poslovni prostor pogrešno primijenjen koeficijent namjene 0,33, umjesto koeficijenta 3,30. Stoga, s obzirom da je u rješenju od 21. studenoga 2018. navedeno kako se pravomoćno rješenje prvostupanjskog tijela od 5. svibnja 2016. prestaje primjenjivati, dakle, nije stavljeno van snage, to u istoj stvari, za istog obveznika i za isti poslovni prostor egzistiraju dva rješenja o obvezi plaćanja komunalne naknade. Iz navedenih razloga tuženik je rješenjem od 14. svibnja 2019. poništio navedeno rješenje prvostupanjskog javnopravnog tijela te je postupak obustavio na temelju članka 46. stavka 5. ZUP-a.
14. Ovaj Sud nalazi kako je rješenje tuženika zakonito, dok je presuda prvostupanjskog suda, kojom je navedeno rješenje tuženika poništeno, nezakonita.
15. U konkretnom slučaju je prilikom određivanja obveze plaćanja komunalne naknade zainteresiranoj osobi rješenjem od 5. svibnja 2016. nedvojbeno došlo do povrede materijalnog propisa (Odluke o komunalnoj naknadi) jer je primijenjen pogrešan koeficijent namjene. Međutim, navedeno rješenje o komunalnoj naknadi od 5. svibnja 2016. je nesporno postalo pravomoćno, koje stoga može biti stavljeno izvan snage jedino povodom izvanrednih pravnih lijekova.
16. Navedeno proizlazi i iz odredbe članka 13. ZUP-a kojom je propisano da se odluka javnopravnog tijela protiv koje se ne može izjaviti žalba niti pokrenuti upravni spor (pravomoćna odluka), a kojom je stranka stekla određeno pravo odnosno kojom su stranci određene neke obveze, može poništiti, ukinuti ili izmijeniti samo u slučajevima propisanim zakonom.
17. Člankom 129. ZUP-a propisano je da se nezakonito rješenje može poništiti ili ukinuti u cijelosti ili djelomično i nakon isteka roka za žalbu (stavak 1.), s time da se rješenje kojim je stranka stekla neko pravo može poništiti: 1. ako ga je donijelo nenadležno javnopravno tijelo ili je rješenje doneseno bez zakonom propisane suglasnosti, odobrenja ili mišljenja drugoga javnopravnog tijela, 2. ako je u istoj stvari već doneseno pravomoćno rješenje kojim je ta upravna stvar drukčije riješena (stavak 2.), a u slučaju očite povrede materijalnog propisa, rješenje kojim je stranka stekla neko pravo može se poništiti ili ukinuti ovisno o prirodi upravne stvari i posljedicama koje bi nastale poništenjem ili ukidanjem rješenja (stavak 3.).
18. Pravilno prvostupanjski sud ukazuje da je osnova za postupanje prvostupanjskom javnopravnom tijelu eventualno mogao biti članak 129. stavak 1. ZUP-a, ali u roku propisanom člankom 131. ZUP-a (koji je u konkretnom slučaj istekao). Nadalje, budući da zainteresirana osoba rješenjem od 5. svibnja 2016. nije stekla pravo, već joj je određena obveza, to ne može doći do primjene članka 129. stavaka 2. i 3. ZUP-a, a ne radi se niti o situaciji propisanoj člankom 129. stavkom 4. ZUP-a prema kojoj se u upravnim stvarima u kojima sudjeluju dvije stranke ili više njih s protivnim interesima rješenje može ukinuti samo uz pristanak protivne stranke.
19. U konkretnom slučaju se ne radi niti o obnovi postupka jer nisu ispunjeni uvjeti propisani člankom 123. ZUP-a, a niti o ništavom rješenju iz članka 128. ZUP-a.
20. Prema tome, ovaj Sud nalazi kako nisu bili ispunjeni uvjeti za donošenje novog rješenja o komunalnoj naknadi (21. studenoga 2018.) kojim je zainteresiranoj osobi određena obveza komunalne naknade u višem iznosu od onog utvrđenog ranijim pravomoćnim rješenjem koje nedvojbeno nije stavljeno izvan snage, radi čega je tužbeni zahtjev u cijelosti neosnovan.
21. Odluka ovog Suda poslovni broj: Usž-3823/17-2 od 5. rujna 2018. nije primjenjiva u konkretnom slučaju jer je u tom predmetu obveza izmijenjena na zahtjev zainteresirane osobe njoj u korist, dok je, međutim, u ovom predmetu postupak bez zakonske osnove pokrenut po službenoj dužnosti i doneseno je rješenje stranci na štetu. Prema tome, radi se o predmetu u kojem je procesna situacija drukčija.
22. Shodno iznesenom, Sud nalazi osnovanom tvrdnju zainteresirane osobe o neosnovanosti tužbenih navoda tužitelja odnosno o nezakonitom postupanju prvostupanjskog suda kada je poništio rješenje tuženika i odbio žalbu zainteresirane osobe izjavljenu protiv rješenja prvostupanjskog javnopravnog tijela od 21. studenoga 2018.
23. Slijedom navedenog, na temelju odredbe članka 74. stavka 2. ZUS-a odlučeno je kao u točkama I i II izreke ove presude.
24. Odluka o troškovima upravnog spora (točka III izreke) donesena je na temelju odredbe članka 79. stavka 4. ZUS-a. Naime, s obzirom na naprijed navedeno, valjalo je usvojiti zahtjev zainteresirane osobe za naknadu troškova upravnog spora, koja je u sporu uspjela, te tužitelju naložiti da joj naknadi troškove sastava odgovora na tužbu i pristupa ročištu održanom 3. lipnja 2020., u smislu Tbr. 23. točke 1. i 2. u svezi Tbr. 42. i 50. Tarife o nagradama i naknadi troškova za rad odvjetnika („Narodne novine“, broj: 142/12., 103/14., 118/14. i 107/15.), kako je i tražila.
U Zagrebu 2. srpnja 2021.
Predsjednica vijeća
Marina Kosović Marković, v.r.
