Pristupanje sadržaju
1 Poslovni broj: 16 UsIjn-5/20-12
REPUBLIKA HRVATSKA
UPRAVNI SUD U SPLITU
Split, Put Supavla 1
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
I
R J E Š E N J E
Upravni sud u Splitu, po sutkinji tog suda Mirandi Gulišija Jurišić uz sudjelovanje Vesne Maslov kao zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja B. d.o.o. za proizvodnju, trgovinu i usluge, Z., zastupanog po opunomoćenici Ž. R. B., iz o. d. P. & P. d.o.o. Z., protiv tuženika Ministarstva mora, prometa i infrastrukture Republike Hrvatske, Zagreb, Prisavlje 14, radi oduzimanja koncesije, nakon javne rasprave održane i zaključene 16. prosinca 2020., objavom odluke na temelju članka 61. stavka 5. Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine, broj 20/10, 143/12, 152/14, 94/16, 29/17; dalje ZUS), 23. prosinca 2020.
p r e s u d i o j e
- Djelomično se usvaja tužbeni zahtjev i poništava rješenje tuženika Ministarstva
mora, prometa i infrastrukture Republike Hrvatske KLASA: UP/II-342-22/17-01/12 URBROJ: 530-03-1-1-1-20-30 od 26. veljače 2020. u dijelu kojim je odlučeno o točki 2. Odluke o oduzimanju koncesije u svrhu izgradnje i gospodarskog korištenja postrojenja za proizvodnju biodizela na č.z. … (dijelu dosadašnje jedinstvene č.z. …) k.o. P. koji glasi: „raskida se Ugovor o koncesiji za izgradnju i gospodarsko korištenje postrojenja za proizvodnju biodizela na č.z. … (dijelu dosadašnje jedinstvene č.z. …) k.o. P. br. … od ... sklopljen s ovlaštenikom koncesije B. d.o.o., OIB: …, Z., ...)“.
- Djelomično se usvaja tužbeni zahtjev i poništava točka 2. Odluke o oduzimanju
koncesije u svrhu izgradnje i gospodarskog korištenja postrojenja za proizvodnju biodizela na č.z. … (dijelu dosadašnje jedinstvene č.z. …) k.o. P. u dijelu koji glasi: „raskida se Ugovor o koncesiji za izgradnju i gospodarsko korištenje postrojenja za proizvodnju biodizela na č.z. … (dijelu dosadašnje jedinstvene č.z. …) k.o. P. br. … od … sklopljen s ovlaštenikom koncesije B. d.o.o., OIB: …, Z., ...)“.
- U ostalom dijelu odbija se tužbeni zahtjev kao neosnovan.
r i j e š i o j e
1. Nalaže se tuženiku u roku od 30 dana od dana dostave pravomoćne odluke tužitelju nadoknaditi trošak upravnog spora u iznosu od 3.125,00 (tritisućestodvadesetpet) kuna.
2. U preostalom dijelu odbija se tužiteljev zahtjev za naknadu troškova upravnog spora, kao neosnovan.
Obrazloženje
Osporenim rješenjem tuženika KLASA: UP/II-342-22/17-01/12 URBROJ: 530-03-2-1-1-1-20-30 od 26. veljače 2020. odbija se kao neosnovana žalba tužitelja i potvrđuje Odluka Upravnog vijeća L. u. P. broj: … od 30. rujna 2019. o oduzimanju koncesije u svrhu izgradnje i gospodarskog korištenja postrojenja za proizvodnju biodizela na k.č. … (u dijelu dosadašnje jedinstvene č.z. …) k.o. P., u luci P. br. … (u daljnjem testu: Odluka od …).
Odlukom od … od tužitelja, kao ovlaštenika koncesije, oduzima se koncesija u svrhu izgradnje i gospodarskog korištenja postrojenja za proizvodnju biodizela na č.z. … jer ovlaštenik nije platio odnosno neuredno je plaćao koncesijsku naknadu propisanu člankom 7.7. Ugovora o koncesiji tako da je na dan ... dugovao koncesijsku naknadu za treće i četvrto tromjesečje ... te prvo, drugo i treće tromjesečje …; te nije izvršio obvezu izgradnje postrojenja sukladno članku 4.1. i 4.2. Ugovora o koncesiji (točka 1.); utvrđuje se da danom stupanja na snagu odluke prestaje koncesija i raskida se Ugovor o koncesiji (točka 2.), tužitelj je dužan napustiti pomorsko dobro koje je predmet Ugovora o koncesiji te ukloniti naprave i opremu te predati davatelju koncesije slobodnu od osoba i stvari roku od … dana od dana stupanja na snagu Odluke (točka 3.).
U pravodobno podnesenoj tužbi tužitelj u bitnome navodi kako je projekt izgradnje postrojenja za proizvodnju biodizela, kao najvećeg takvog postrojenja u Republici Hrvatskoj, smjestio u luku P. upravo zbog povezanosti postrojenja morskim i željezničkim putem. Susjedne zemljišne čestice, na kojima se nalazi morski vez u kanalu Vlaška i željeznička infrastruktura i na kojima je tužitelj trebao izvršiti predviđene konstrukcije te postavljanje cjevovoda i opreme kojima će se morski vez i vagonpretakališta povezati sa zemljišnom česticom na kojoj tužitelj ima koncesiju, u posjedu su društva A. T. T. d.o.o. za trgovinu i usluge, koje društvo je potkoncesionar na području L. P. za terminal tekućih tereta odnosno za usluge prekrcaja i manipulacije tereta putem morskog veza i željezničke infrastrukture, dok je društvo L. P. d.d. prvenstveni koncesionar. Bez sudjelovanja A. T. T. d.o.o. radi omogućavanja pristupu česticama radi izvođenja radova i postavljanja opreme, kao i bez pružanja usluge prekrcaja sirovina i gotovog proizvoda, Ugovor o koncesiji da nije moguće ostvariti. Dakle, da bi uopće mogao izvršiti Ugovorom o koncesiji preuzete obveze, bilo je predviđeno da je tužitelj ovlašten pristupiti na zemljišne čestice na kojima se nalazi morski vez i vagonpretakalište kao i da koristi usluge (pot)koncesionara isključivo ovlaštenog za pružanje usluge prekrcaja tekućih tereta odnosno za pružanje usluga manipulacijom terminala tekućih tereta. Te usluge bile su neophodne za operativno funkcioniranje postrojenja za proizvodnju biodizela koje se tužitelj obvezao izgraditi odnosno kako bi do postrojenja za proizvodnju biodizela dopremio sirovinu, a iz postrojenja otpremio gotov proizvod. Tužitelj nije bio ovlašten vršiti manipulaciju tekućih tereta, jer za tu djelatnosti nema koncesiju. Zemljišna čestica dana tužitelju u koncesiju „odsječena“ je od morskog veza i željezničke infrastrukture, zbog čega postrojenje za proizvodnju biodizela može biti realizirano samo ukoliko tužitelj može pristupiti česticama na kojima treba izvršiti potrebne radove odnosno izvršiti rekonstrukciju morskog veza i vagonpretakališta te postaviti potrebne cjevovode i ostalu opremu.
Potom objašnjava kako je u postupku javnog prikupljanja ponuda za dodjelu koncesije dostavio Idejno tehničko – tehnološko rješenje tvornice za proizvodnju biodizela … iz kojeg je razvidno kako će zahvat u prostoru obuhvaćati izgradnju cjevovoda za otpremu biodizel goriva od postrojenja do postojećeg vagonpretakališta, koji će prolaziti dijelom k.č. …, kao i cjevovod između postrojenja i postojećeg pristana za tekuće terete na kanalu V. (k.č. …), za dopremu sirovina i otpremu biodizel goriva brodovima. Isto tako i Idejni projekt … na temelju kojeg je ishođena lokacijska dozvola sadrži precizan opis projekta iz kojeg proizlazi da je radi realizacije projekta koncesije potrebno izvršiti radove na susjednim zemljišnim česticama u posjedu A. T. T. d.o.o. Istim projektom navedeno je kako je na česticama u posjedu tog trgovačkog društva potrebno postaviti trajne instalacije odnosno koristiti infrastrukturu u njegovom vlasništvu, na što su davatelj koncesije i A. T. T. d.o.o. dali suglasnost. Također, u pravomoćnoj lokacijskoj dozvoli Klasa: UP/I-350-05/13-01/246 od ... navodi se kako projekt izgradnje, osim izgradnje tvornice biodizela na k.č. …, obuhvaća rekonstrukciju i dogradnju postojećih građevina i infrastrukture na k.č. … (…za dopremu i otpremu za potrebe postrojenja za proizvodnju biodizela koristiti postojeća infrastruktura u obuhvatu L. P., a koje je „nužna za provedbu zahvata“ i to postojeći pristan tekućih tereta za brodove, postojeći cijevni mostovi od pristana do lokacije budućeg postrojenja, postojeći cijevni most i kanal za cjevovode benzina i dizela, postojeće punilište vagonskih cisterni i kolosiječnih postrojenja, koje je potrebno rekonstruirati). Tom prilikom davatelj koncesije dao je suglasnost za rekonstrukciju postojeće lučke infrastrukturne opreme, dok su sastavni dio lokacijske dozvole i posebni uvjeti izdani od davatelja koncesije i A. T. T. d.o.o. Isti su dali suglasnost i u postupku izdavanja građevinske dozvole u kojoj je izričito navedeno kako projekt, osim izgradnje tvornice biodizela na k.č. …, obuhvaća i izvođenje radova na k.č. … Kako bi tužitelj mogao ispuniti Ugovorom o koncesiji preuzete obveze, davatelj koncesije se obvezao tužitelju omogućiti primjereni pristup svim kopnenim i morskim područjima pod nadzorom drugih ovlaštenika koncesija, i to, između ostalog, za bilo koju svrhu potrebnu radi ispunjenja Ugovora o koncesiji, kao i da će mu osigurati potrebne pomorske usluge i povezanost predmeta koncesije s potrebnom pomorskom, željezničkom i cestovnom infrastrukturom, sve u skladu s detaljnim nacrtom projekta sadržanim u Dodacima Ugovoru o koncesiji. Bez mogućnosti pristupa morskom vezu i željezničkoj infrastrukturi, kao i bez osiguranih usluga prekrcaja odnosno manipulacije sirovina i biodizel goriva brodovima i željeznicom, sama koncesija je bespredmetna i bezvrijedna. Upravo zbog toga, tužitelj je prije samog sklapanja Ugovora o koncesiji, baš na preporuku davatelja koncesije, započeo pregovore oko sklapanja ugovora za dopremu i otpremu sirovine i gotovog proizvoda, koji ugovor je A. T. T. d.o.o. bezrazložno odbio potpisati i time tužitelja onemogućio u ispunjenju Ugovora o koncesiji, a što je davatelj koncesije propustio adekvatno sankcionirati.
Ukazuje na obveze davatelja koncesije koje proizlaze iz Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama (Narodne novine, br. 158/03, 100/04, 141/06, 38/09, 123/11, 56/16), Uredbe o postupku davanja koncesije na pomorskom dobru (Narodne novine, br. 23/04, 101/04, 29/06, 63/08, 125/10, 102/11, 83/12, 10/17), Zakona o koncesijama (Narodne novine, r. 143/12), Odluke o osnivanju L. u. P., Pravilnika o redu i uvjetima rada na lučkom području L. P. te samog Ugovora o koncesiji. Sukladno primjenjivim propisima i Ugovoru o koncesiji obveza je davatelja koncesije, s jedne strane omogućiti obavljanje gospodarske djelatnosti koncesionara na svom području u skladu s uvjetima relevantnih koncesija te, s druge strane, aktivno nadzirati rad koncesionara. Ulogu davatelja koncesije treba sagledati u kontekstu ne samo njegovih jasnih zakonskih i ugovornih obveza, već i u kontekstu činjenice da su koncesionari radi obavljanja svojih djelatnosti ponekad upućeni na međusobnu suradnju, pa je nemoguće obavljati koncesiju ukoliko pojedini koncesionari odbijaju pružiti upravo one usluge koje na lučkom području obavljaju temeljem ugovora o koncesiji. Tužitelj je u razvoj projekta uložio gotovo … kuna, u predviđenom roku nije mogao izraditi i pustiti u rad postrojenje za proizvodnju biodizela, isključivo zbog neispunjavanja zakonskih i ugovorenih obveza davatelja koncesije, na što je, kako to u nastavku obrazlaže, upozoravao tužitelja.
Prvo, Zakonom o biogorivima za prijevoz (Narodne novine, br. 65/09, 145/10, 26/11, 144/12, 14/14) propisana je obveza miješanja odnosno dodavanja biodizela u dizelsko gorivo. Za razliku od ostalih članica Europske unije, navedena se obveza u Republici Hrvatskoj od siječnja 2016. nije provodila, što je rezultiralo propašću industrije biodizela i zatvaranju ili obustavi proizvodnje u Republici Hrvatskoj. Iz tog je razloga tužitelj je ukazivao davatelju koncesije kako su se ostvarili razlozi za izmjenu Ugovora o koncesiji u skladu s njegovim člankom 24. stavak 1. te Dodatkom 1. Ugovora o koncesiji. Uvjeti za izmjenu Ugovora o koncesiji da su bili ispunjeni i prema Zakonu o koncesijama kojim je predviđeno kako će se ugovor o koncesiji izmijeniti bez provođenja novog postupka davanja koncesije ako je, uz zadovoljenje ostalih zakonskih pretpostavki, potreba za izmjenom nastala nakon sklapanja ugovora o koncesiji kao posljedica okolnosti koje, postupajući s dužnom pažnjom, davatelj koncesije u trenutku sklapanja ugovora nije mogao predvidjeti. Tuženik se nije očitovao na tužiteljev zahtjev za izmjenom Ugovora o koncesiji, već je donio prvotnu Odluku o oduzimanju koncesije temeljem koje je prvi put raskinuo Ugovor o koncesiji. Tvrdi da je bilo opravdanih razloga za sklapanje dodatka kojim bi se izmijenio Ugovor o koncesiji i produljio rok za dovršetak projekta. Tijekom 2016. i 2017. zbog neprimjene Zakona o biogorivima došlo je do zastoja u provedbi tog zakona u praksi a samim time i negativnih posljedica za nositelje takvih projekata. S obzirom na obveze Republike Hrvatske sukladno Direktivi (EU) 2015/1513 Europskog parlamenta i Vijeća od 9. rujna 2015. o izmjeni Direktive 98/70/EZ o kakvoći benzinskih i dizelskih goriva i izmjeni Direktive 2009/28/EZ o promicanju uporabe energije iz obnovljivih izvora energije i interesa Republike Hrvatske u području energetike prema Strategiji energetskog razvitka Republike Hrvatske (Narodne novine br. 130/09) takvo stanje da nije održivo.
U posjedu A. t. T. d.o.o., kao potkoncesionara, na području L. P. za terminal tekućih tereta nalaze se zemljišne čestice na kojima se nalazi morski vez i vagonpretakalište. Za realizaciju projekta koncesije jedan od osnovnih preduvjeta je suradnja s A. t. T. d.o.o. u vidu sklapanja ugovora temeljem kojih bi tužitelj izvršio potrebne radove na dijelu koncesijskog područja potkoncesionara koji bi vršio prekrcaj (manipulaciju) tekućeg tereta (sirovina i biodizela). Usuglašeni nacrt Ugovora o skladištenju i manipulaciji sirovina za proizvodnju biodizela i prekrcaja gotovog proizvoda – biodizela jasno se navodi u studijama i projekcijama realizacije projekta koncesije kao njegov bitan element. Taj ugovor trebao je biti sklopljen istovremeno kad i Ugovor o koncesiji, međutim, iz tehničkih razloga i dodatnog usklađivanja teksta dogovoren je za ..., kada je tužitelj obaviješten kako skupština društva nije odobrila navedeni ugovor. A. t. T. d.o.o. je tek ... prema tužitelju uputio novi nacrt ugovora iz kojeg je proizlazilo kako nema namjeru ostvariti bilo kakvu suradnju s tužiteljem, jer je nacrt ugovora sadržavao neprihvatljive uvjete koji su bitno odudarali od prethodno usuglašenih uvjeta. Prema novom nacrtu ugovora nije predviđena predaja u posjed tužitelju, A. t. T. d.o.o. u svakom trenutku je imao mogućnost raskinuti ugovor, bez ikakvog razloga, običnom dostavom dopisa o raskidu ugovora, dok je za dogovorene usluge predviđena gotovo dvostruka cijena usluga. Tako predloženi uvjeti tužitelju nisu omogućavali ispunjenje obveza iz Ugovora o koncesiji niti su mu financijske institucije bile spremne omogućiti predviđeno financiranje projekta u kojem postoji rizik na koji tužitelj ne može utjecati. Tužitelj je poduzeo sve kako bi došlo do sklapanja ugovora s potkoncesionarom pa je, između ostalog, pristao i na sklapanje ugovora uz najvišu dopuštenu cijenu usluge predviđenu Odlukom o najvišem iznosu naknade L. P. Suština ugovora i odnosa tužitelja i A. t. T. d.o.o., kako to pogrešno tvrde tuženik i davatelj koncesije, nije komercijalna S obzirom na izričite obveze davatelja koncesije preuzete Ugovorom o koncesiji prema tužitelju te njegove zakonske obveze, tužitelj je tijekom 2016. kontinuirao upozoravao davatelja koncesije na postupanje A. t. T. d.o.o., koji je, iako svjestan da se bez navedenog koncesija ne može realizirati, propustio primjereno reagirati. Zbog nespremnosti davatelja koncesije da utječe na propuste potkoncesionara, tužitelj je od davatelja koncesije zatražio da mu omogući barem manipulaciju tereta odnosno da mu osigura potkoncesiju za potrebe vlastitog postrojenja.
Tužitelj odgovornost davatelja koncesije nalazi u činjenici da je isti bio dužan omogućiti tužitelju primjereni pristup svim kopnenim i morskim područjima pod nadzorom drugih ovlaštenika koncesije, za bilo koju svrhu potrebnu radi ispunjenja Ugovora o koncesiji, osigurati potrebne pomorske usluge, ali i povezanost predmeta koncesije s potrebnom pomorskom, željezničkom i cestovnom infrastrukturom.
U osporenom rješenju netočno se navodi kako tužitelj ničim nije dokazao neprimjenu Zakona o biogorivima za prijevoz, jer tuženik kao tijelo državne vlasti surađuje u izradi i nadzoru nacionalnog akcijskog plana poticanja proizvodnje i korištenja biogoriva u prijevozu te mu je poznato (ne)provođenje akcijskog plana u čijem donošenju i sam sudjeluje. Neprimjena Zakona o biogorivima potvrđena je i u konačnom prijedlogu izmjene Zakona o biogorivima i izvješću Odbora za gospodarstvo u kojem se navodi „da su biodizelska postrojenja u O., V. i N. u potpunosti zaustavila proizvodnju biogoriva za prijevoz, a postrojenje u V. za sada konzervirano“. Uz to, tuženik zauzima pogrešan stav kako Ugovor o koncesiji ne predviđa mogućnost njegove izmjene zbog neprimjene Zakona o biogorivima, jer suprotno proizlazi iz članka 24. stavak 1. Ugovora o koncesiji i Dodatka 1. Ugovora o koncesiji pod „Izmjena i promjena propisa“. Tuženik zauzima pogrešan smatra da se ta odredba ne može primijeniti s obzirom na Dio 2. Ugovora o koncesiji, kojim se navodi da odredbe glavnog ugovora imaju prednost u slučaju sukoba između odredbi glavnog Ugovora i odredbi Dodataka, unatoč odredbi Ugovora o koncesiji prema kojoj Dodaci Ugovora o koncesiji imaju istu snagu i učinak kao i odredbe glavnog dijela Ugovora o koncesiji kojeg, kako to tumači i Upravni sud u Splitu u presudi poslovnog broja UsIjn-5/18, treba tumačiti u kontekstu članka 33. stavak 2. Zakona o koncesiji (Narodne novine, br. 143/12, 68/17) koji je bio na snazi u vrijeme njegovog sklapanja.
Tuženikov zaključak kako tužitelj nije dokazao da je zatražio pristup na čestice, kao i da pravovremeno nije obavijestio davatelja koncesije o navedenim problemima suprotan je dokazima dostavljenim tijekom postupka. Tužitelj je u više navrata obavještavao davatelja koncesije o konkretnoj situaciji te je radi razvoja projekta sklopio ugovore s poslovnim partnerima diljem svijeta, ishodio sve potrebne dozvole i suglasnosti, osigurao dio financiranja projekta, pa niti približno nije bio skoncentriran isključivo na ugovor s A. t. T. d.o.o., smatrajući u dobroj vjeri, s obzirom na odgovornost i jamstva davatelja koncesije, da će takav ugovor u konačnici biti sklopljen. Davatelj koncesije sukladno svojim zakonskim ovlastima imao je pravo i dužnost reagirati prema potkoncesionaru koji ne ispunjava svoj ugovor o koncesiji i opstruira drugog koncesionara (npr. prijava nadležnom državnom odvjetništvu, postupak utvrđivanja prekršajne odgovornosti, inspekcijski nadzor itd.). Netočan je stav tuženika da sklapanje ugovora između tužitelja i potkoncesionara nije nužan za razvoj projekta koncesije, jer suprotno proizlazi iz idejno tehničko – tehnološkog rješenja tvornice, studije gospodarske opravdanosti korištenja pomorskog dobra u svrhu izgradnje i gospodarskog korištenja postrojenja za proizvodnju biodizela, idejnog projekta, pravomoćne lokacijske i građevinske dozvole, posebnih uvjeta davatelja koncesije i potkoncesionara, Ugovora o koncesiji, kao i svih pregovora koji se prethodili njegovom sklapanju i priznanja samog davatelja koncesije (email poruka od ...). Pri tome napominje kako se u smislu članka 109. stavak 1. točka 5. Zakona o gradnji suglasnost davatelja koncesije i A. t. T. d.o.o. smatraju samo dokazom pravnog interesa za izdavanje građevinske dozvole i nisu, kako to pogrešno smatra tuženik, pravna osnov za pristup na česticama na kojima je morao izvršiti radove iz Ugovora o koncesiji. Tužitelj nije postao posjednikom nekretnina koje su mu nužne za izvođenje rekonstrukcije. Da bi tužitelj mogao početi za izvođenjem rekonstrukcije bilo je potrebno s potkoncesionarom dogovoriti kada će stupiti u posjed, vrijeme izvođenja radova i sl. Nužnost međusobnog uređenja odnosa tužitelja i A. t. T. d.o.o., kako u konačnici takva rekonstrukcija ne bi bila na štetu bilo koje strane, proizlazi i iz e-meila davatelja koncesije od ... upućena potkoncesionaru u kojem se navodi kako „…L. u. prepoznaje problem budući da je tužitelju koji redovno podmiruje svoje koncesijske obveze, nužan Ugovor o skladištenju i manipulaciji te bi od općeg interesa bila suradnja i harmonizirano djelovanje svih ovlaštenika koncesije. Uvjerenja je kako kod A. t. T. d.o.o. nije postojala stvarna volja za sklapanjem ugovora ni uređenjem međusobnih odnosa, dok davatelj koncesije nije koristio zakonske mogućnosti kojima je mogao utjecati na istog. U takvim krajnje neizvjesnim okolnostima i u okruženju nesavjesnih partnera tužitelj bi se, u slučaju da je u cijelosti postupio po predviđenom planu gradnje, doveo u još težu financijsku situaciju.
Tužitelj, dalje, opširno iznosi i obrazlaže okolnosti zbog kojih drži kako se tuženik nije pridržavao ugovorom preuzetih obveza te je kod rješavanja konkretne stvari zanemario osnovne odredbe Zakona o obveznim odnosima kojima se uređuju prava i obveze stranaka u obveznom odnosu. Zbog propusta u utvrđivanju činjeničnog stanja i pogrešne primjene prava, u postupku je propušteno utvrditi kako je odbijanje nastavka plaćanje koncesijske naknade kao i kašnjenje s početkom gradnje postrojenja i infrastrukture izravna posljedica neispunjavanja ugovornih obveza davatelja koncesije. Uz ostalo, tužitelj smatra kako je kod donošenja rješenja povrijeđena odredba Zakona o općem upravnom postupku jer tužitelju nije dostavljen odgovor na žalbu koji sadrži niz činjeničnih utvrđenja koje ranije nisu bile iznesene u postupku (članak 30.) a nije proveden ni ispitni postupak u kojima bi se tužitelju pružila mogućnost pobijanja navoda protivne strane (članak 51.).
Na koncu, navodi kako je tužitelj nastojeći riješiti spor vezan za izvršavanje Ugovora o koncesiji uputio davatelju koncesije prijedlog za mirno rješavanje spora na način da se Ugovor o koncesiji sporazumno raskine a davatelj koncesije izvrši povrat određenih sredstava, vrati bankovnu garanciju i obustavi daljnje izdavanje računa za koncesijsku naknadu odnosno stornira račune izdane u prethodnom razdoblju. Tužitelj je još 2017. predao posjed nekretnine na koji se odnosi sam Ugovor, pa je izreka prvostupanjskog rješenja kojom se tužitelju nalaže napustiti pomorsko dobro bespredmetan. Kod izloženog, tužitelj predlaže osporena rješenja poništiti, presudom utvrditi da je raskinut Ugovor o koncesiji od ... i tužitelju naknaditi troškove upravnog spora.
U odgovoru na tužbu tuženik se poziva na opširno obrazloženje osporenog rješenja, a kako je tužitelj u tužbi iznio navode sadržajno identične žalbenim, predlaže se tužba kao neosnovana odbiti.
Tijekom spora održana je rasprava (ročište 16. prosinca 2020.) na kojoj je strankama dana mogućnost izjasniti se o zahtjevima i navodima drugih stranaka te o svim činjeničnim i pravnim pitanjima koja su predmet upravnog spora.
Zamjenica opunomoćenika tužitelja u spis prilaže podnesak u kojem rezimira dokazne prijedloge iz tužbe, a u prilog kojeg podneska se nalazi i dio dokaza na koje se poziva.
Opunomoćenik tuženika ostaje pri ranije iznesenim navodima.
Sud je izveo dokaze uvidom u svu dokumentaciju koja se nalazi u spisu u kojem su donesena osporena rješenja, dok je odbio izvođenje u tužbi i priloženom podnesku predloženih dokaza (saslušanjem svjedoka), jer se istima ne bi utvrdile odlučne činjenice od kojih ovisi donošenje pravilne i na zakonu osnovane odluke.
Daljnjih dokaznih prijedloga stranke nisu imale.
Tužbeni zahtjev je djelomično osnovan.
Stranke ovog spora ovog spora imaju suprotstavljeno stajalište temelje li se ovdje osporena rješenja na pravilno utvrđenom činjeničnom stanju i primjeni materijalnog prava te s tim u vezi je li njihovim donošenjem povrijeđen zakona na štetu tužitelja.
Iz stanja spisa proizlazi među strankama nesporno činjenično stanje:
- da je Odlukom o dodjeli koncesije u svrhu izgradnje i gospodarskog korištenja postrojenja za proizvodnju biodizela na dijelu č.z. … k.o. P. (u daljnjem tekstu: Odluka o dodjeli koncesije) tužitelju dana koncesija na … godina računajući od dana sklapanja Ugovora o koncesiji kojim će se detaljno utvrditi prava i obveze davatelja koncesije i tužitelja, kao ovlaštenika koncesije;
- da su tužitelj i davatelj koncesije ... sklopili Ugovor o koncesiji za izgradnju i gospodarsko korištenje postrojenja za proizvodnju biodizela na č.z. … (u dijelu dosadašnje jedinstvene č.z. …) k.o. P. u L. P. (u tekstu: Ugovor o koncesiji). Prema Ugovoru o koncesiji tužitelj se obvezao u zadanim rokovima izgraditi postrojenje za proizvodnju biodizela, rok za završetak izgradnje je … mjeseca od početka radova, najkasnije ..., a rok za početak proizvodnje najkasnije šest mjeseci nakon završetka izgradnje (članak 4.1. i 4.2.) te plaćati koncesijsku naknadu na način kako je ugovoreno u Glavi III. Ugovora o koncesiji;
- u Glavi VI. članku 14. Ugovora o koncesiji kao razlog za oduzimanje koncesije predviđeno je, između ostalog, kad ovlaštenik koncesije c) nije izgradio građevine ili druge objekte za koje mu je dana koncesija u vremenu šest mjeseci dužem od predviđenog roka, g) ne plaća ili neuredno plaća naknadu za koncesiju sukladno Ugovoru;
- prema članku 15. stavak 1. e) Ugovora koncesija prestaje oduzimanjem koncesije od strane davatelja koncesije.
U ocjeni osnovanosti tužbenih navoda sud polazi od činjenice kako je institut koncesije na pomorskom dobru na zakonskoj razini uređen dvojako. Naime, Zakon o koncesijama (Narodne novine, br. 143/12, u daljnjem tekstu: ZK), koji se u konkretnom predmetu primjenjuje na temelju članka 105. i 106. Zakona o koncesijama (Narodne novine, br. 69/17), kao opći normativni zakon (lex generalis) uređuje područje koncesija, a Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama (Narodne novine, br. 158/13, 100/04, 141/06, 38/09, 123/11 i 56/16, u daljnjem tekstu: ZPDML), kao specijalni propis (lex specialis), uređuje davanje koncesija na pomorskom dobru. Kako je postupak davanja koncesija na pomorskom dobru upravni postupak, u njemu se supsidijarno primjenjuju i odredbe Zakona o općem upravnom postupku (Narodne novine, br. 47/09, u daljnjem tekstu: ZUP). Dakle, na postupak davanja koncesija na pomorskom dobru, primjenom općeg pravnog načela lex specialis derogat legi generali primarno se primjenjuju odredbe ZPDML-a kao specijalnoga zakonskog propisa u pogledu koncesija na pomorskom dobru, a podredno odredbe ZK-a kao općega zakonskog propisa koji uređuje područje koncesija uopće, a zatim odredbe ZUP-a, kao zakonski propis koji uređuje upravni postupak općenito.
U sadržajnom smislu koncesija je posebni pravni institut pomoću kojeg javna vlast (država, jedinice lokalne samouprave) dozvoljava iskorištavanje određenog dobra, izvođenje određenih radova ili obavljanje kakve djelatnosti. Po svojoj prirodi odluka o dodjeli koncesije ima javnopravni značaj jednostranoga akta javne vlasti, dok je na ovoj odluci zasnovani ugovor o koncesiji s koncesionarom privatno pravne (građanskopravne) prirode poglavito ako se uzmu u obzir i odredbe članka 33. stavka 1. i 2. ZK-a. Pritom prava i obveze stranaka na temelju koncesije nastaju sklapanjem ugovora o koncesiji (članak 2. točka 5. i članak 16. stavak 1. i 2. ZPDML-a).
Za konkretan slučaj mjerodavne su odredbe članka 30. stavak 1. ZPDML koji propisuje kako se, između ostalog, koncesija može oduzeti ako:
(1) ako ovlaštenik koncesije ne izgradi u određenom roku građevine ili druge objekte za koje mu je dana koncesija,
(5) ako ovlaštenik koncesije neuredno plaća naknadu za koncesiju.
Prema istom članku u slučajevima iz prethodnog stavka pozvat će se ovlaštenik koncesije da se u određenom roku izjasni o razlozima zbog kojih mu se namjerava oduzeti koncesija (stavak 2.), dok se neuredno plaćanje podrazumijeva kada ovlaštenik koncesije dva puta uzastopce ne plati koncesijsku naknadu (stavak 4.), odluku o oduzimanju koncesije donosi davatelj koncesije (stavak 5.).
Osim toga, ZPDML, u članku 69., propisuje oduzimanje koncesije na temelju odluke o oduzimanju koncesije što je u nadležnosti lučke uprave. Taj članak razlikuje dvije vrste oduzimanja koncesije: a) tzv. fakultativno oduzimanje (predviđeno je u stavku 1. toga članka) i b) tzv. obligatorno oduzimanje (predviđeno je u stavku 2. toga članka). Naime, u situaciji tzv. fakultativnog oduzimanja, lučka uprava može, dakle, ne mora, oduzeti koncesiju ako utvrdi postojanje nekog od razloga oduzimanja iz članka 69. stavka 1. ZPDML-a. U drugoj situaciji, ako utvrdi postojanje nekog od razloga oduzimanja iz članka 69. stavka 2. ZPDML-a, tada je lučka uprava dužna (mora) oduzeti koncesiju. U dijelu regulacije tzv. obligatornih razloga oduzimanja koncesije ZPDML, u članku 69. stavku 2. točki 2., propisuje da će lučka uprava oduzeti koncesiju za obavljanje lučke djelatnosti ako utvrdi da ovlaštenik koncesije ne plaća ili neuredno plaća naknadu za koncesiju. Slično kao i opće odredbe o oduzimanju koncesije ZPDML, u članku 69. stavku 3., obvezuje lučku upravu da omogući koncesionaru da se u određenom roku izjasni o razlozima zbog kojih mu se namjerava oduzeti koncesija.
Iz stanja spisa, što tužitelj i ne spori, proizlazi kako tužitelj kao ovlaštenik koncesije nije u ugovorenim rokovima izgradio postrojenje za proizvodnju biodizela na području luke P. sukladno građevinskoj dozvoli, dinamičkom planu izgradnje te operativnom planu i programu rada na što se obvezao člankom 3. Ugovora o koncesiji. Tužitelj svojim opširnim navodima obrazlaže kako nije bio u mogućnosti izvršiti ugovorom preuzete obveze zbog opstruiranja drugog (pot)koncesionara (A. t. T. d.o.o.) te nečinjenja ovlaštenika koncesije koji je u okviru zakonom danih ovlasti propustio poduzeti mjere kako bi ga spriječio u takvom nesavjesnom ponašanju. Tužitelj smatra kako je propust tuženika da korištenjem zakonskih ovlasti zaštititi njegova prava i interese objektivna okolnost na koju on nije mogao utjecati, zbog čega nije bilo mjesta donošenju Odluke o oduzimanju koncesije. U suštini, tužitelj tvrdi kako ovlaštenik koncesije nije izvršio preuzetu obvezu iz članka 4. Građevinski radovi (točka 4.5.) prema kojoj će davatelj koncesije ovlašteniku koncesije i njegovim izvođačima, zastupnicima i predstavnicima bez nepotrebnog odlaganja dozvoliti, od dana stupanja ovog Ugovora na snagu, primjereni pristup svim kopnenim i morskim područjima pod nadzorom davatelja koncesije ili nekog drugog ovlaštenika u vezi s predmetom koncesije u svrhu obavljanja dostave i primopredaje opreme za postrojenje ili u svrhu pregleda lokacije i obavljanja radova kako je potrebno u svrhu izvođenja svake potrebne dozvole ili u bilo koju drugu svrhu kako je to potrebno ovlašteniku koncesije kako bi ispunio svoje obveze sukladno ovom Ugovoru. Člankom 10. istog davatelj koncesije se obvezao obavljati regulatorne funkcije u svrhu nesmetanog odvijanja lučkih operacija, osigurati ili učiniti dostupnim potrebne pomorske usluge i povezanost predmeta koncesije s potrebnom pomorskom, željezničkom i cestovnom infrastrukturom koja se veže na javnu cestovnu i željezničku mrežu i na postojeći sustav lučke odvodnje. Isto tako, prema odredbi članka 11.9. Ugovora o koncesiji gospodarsko korištenje predmeta koncesije ne smije biti ugroženo ili ometano kakvim činom ili propustom bilo koje treće osobe za što jamči davatelj koncesije.
Kod izloženog, sud ne može prihvatiti tužiteljeve tvrdnje kako je ponašanje drugog (pot)koncesionara nepremostiva prepreka zbog koje nije bio u mogućnosti u ugovorenim rokovima izgraditi postrojenje koje je svrha Ugovora o koncesiji. Ukoliko je tužitelj zaista imao poteškoće koje su ga spriječile u ispunjavanju ugovornih obveza zbog postupanja drugog gospodarskog subjekta, koji se pri tom i nesavjesno ponašao, na što sam nije mogao utjecati, tužitelj je imao mogućnost tražiti od davatelja koncesije da u okviru svojih ovlasti na to „prisili“ drugog koncesionara. U slučaju da se ovlaštenik koncesije, kako to tvrdi tužitelj, oglušio na njegovo traženje, tužitelj je trebao koristiti ugovorene mehanizme kako bi ovlaštenik koncesije poduzeo mjere nužne za izvršenje Ugovora o koncesiji.
Svi tužiteljevi navodi u suštini se svode na tvrdnju kako ovlaštenik koncesije nije poduzeo i izvršio ugovorom preuzete obveze kako bi mu omogućio korištenje koncesije.
U članku 25. Ugovora o koncesiji uređeno je rješavane sporova i arbitraža na način da se svaki eventualni spor između ugovornih strana u svezi s ovim Ugovorom, uključujući i sporove odnosno nesuglasice u svezi tumačenja ovog Ugovora, ugovorene strane će nastojati međusobno riješiti mirnim i sporazumnim putem. Ako u tome ne uspiju, prije obraćanja sudu moraju se podvrgnuti postupku mirenja (točka 1.), za sporove koji nastanu u svezi s ovim Ugovorom, a koji nisu riješeni na način predviđen prethodnim stavcima, ugovora se nadležnost trgovačkog suda u mjestu tužitelja (točka 4.).
Pitanje rješavanja sporova koji nastanu ili bi mogli nastati iz ugovora o koncesiji uređeno je odredbom članka 49. ZK na način da u tom slučaju stranke ugovora o koncesiji mogu podvrgnuti ugovor arbitraži čije je mjesto na području Republike Hrvatske (stavak 1.), a ako stranke nisu ugovorile arbitražno rješavanje sporova, isključivo je nadležan mjesno nadležan trgovački sud prema sjedištu davatelja koncesije (stavak 4.).
Iz istog razloga, sud ne može prihvatiti razloge kojima tužitelj pravda neplaćanje odnosno kašnjenje s plaćanjem koncesijske naknade u ugovorenim iznosima i rokovima. Ovo stoga što iz izloženog proizlazi kako je tužitelj, ukoliko nije mogao izvršavati ugovorene obveze zbog nesavjesnog postupanja drugog (pot)koncesionara odnosno nečinjenja ovlaštenika koncesije koji ga u tome nije spriječio, sva otvorena i sporna pitanja bio dužan rješavati na ugovoreni način. S obzirom na navedeno, sud drži kako na drukčije rješavanje upravne stvari ne utječu od tužitelja predloženi dokazi kao ni brojna korespondencija na koju poziva tijekom spora. Kako je to prethodno obrazloženo tužitelj otvorena pitanja može riješiti kroz postupak mirenja, a u slučaju njegovog neuspjeha pred nadležnim trgovačkim sudom. Iz spisu priložene presude Trgovačkog suda u Zagrebu poslovnog broja 62.P-1373/2019 od .... proizlazi kako je je tužitelj tek ... podnio tužbu u kojoj potražuje naknadu štete jer ovlaštenik koncesije nije poduzeo primjerene radnje i napore u izvršavanju ugovorene obveze te posljedično tome onemogućio tužitelja da ispuni svoje obveze. U istom sporu tužba je odbačena, jer tužitelj koji je upućenim dopisima ovlašteniku koncesije ... i ... ispunio ugovornu obvezu koja se odnosi na prethodno komunikaciju, nije potom pokrenuo postupak mirenja pred ugovorenim tijelom.
Isto tako sud ne nalazi kako su tijekom postupka povrijeđene odredbe ZUP-a koje bi za posljedicu imale nezakonitost rješenja. Postupajući po uputi iz presude ovog suda poslovnog broja UsIjn-5/18 u ponovljenom postupku sukladno članku 30. stavak 2. davatelj koncesije pozvao je ovlaštenika koncesije da se prethodno, prije donošenja odluke o oduzimanju koncesije, u određenom roku, izjasni o razlozima zbog kojih mu se namjerava oduzeti koncesija. Regulacija citirane odredbe ZPDML-a u skladu je s temeljnim načelom upravnog postupka o izjašnjavanju stranke koje je sadržano u članku 30. ZUP-a. Pored toga, tužitelju je i tijekom ovog spora pružena mogućnost očitovati se na sve navode i činjenice koje mogu utjecati na rješavanje konkretne upravne stvari.
Kako je pitanje izvršavanja ugovornih obveza pa tako i raskida ugovor o koncesiji u nadležnosti trgovačkog suda, sud se nije upuštao u ispitivanje osnovanosti tužbenih navoda vezano za izvršavanje tih obveza od strane davatelja koncesije, niti su u postupku izvedeni na te okolnosti predloženi dokazi. Kako iz stanja spisa proizlazi da tužitelj nije izgradio postrojenje za proizvodnju biodizela niti je u ugovorenim rokovima plaćao koncesijsku naknadu, stajalište je suda kako su te okolnosti objektivne činjenice koje davatelja koncesije na temelju članka 31. stavak 2. ZPDML-a ovlašćuje na donošenje odluke o prestanku koncesije.
Kod izloženog, sud nalazi kako u postupku oduzimanja koncesije javnopravna tijela nisu uzela u obzir zakonske i ugovorne odredbe koje uređuju raskid i izvršenje ugovora, zbog čega su osporena rješenja u tom dijelu poništena. U ostalom dijelu sud nalazi kako se rješenje i Odluka o oduzimanju koncesije temelje na točno utvrđenim odlučnim činjenicama i pravilnoj primjeni prava, iz razloga prethodno navedenih u obrazloženju ove presude, pri čemu nije utvrđen koji od razloga ništavosti pojedinačne odluke na koje ovaj sud pazi po službenoj dužnosti sukladno članku 128. stavak 1. ZUP-a, pa je na temelju odredbe članka 57. stavak 1. ZUS-a u tom dijelu tužbeni zahtjev odbijen kao neosnovan.
O troškovima upravnog spora odlučeno je temeljem odredbe članka 79. ZUS prema kojoj troškove spora čine opravdani izdaci učinjeni u tijeku ili u povodu spora (stavak 1.), stranka koja izgubi spor u cijelosti snosi sve troškove spora, ako zakonom nije drukčije propisano. Ako stranka djelomično uspije u sporu, sud može, s obzirom na postignuti uspjeh, odrediti da svaka stranka snosi svoje troškove ili da se troškovi raspodijele razmjerno uspjehu u sporu (stavak 4.).
Na ročištu održanom 16. prosinca 2020. zamjenica opunomoćenika tužitelja popisala je trošak upravnog spora za sastav tužbe i podneska te pristup na ročište, sve po 2.500,00 kuna, uz pripadajući PDV.
Prema Tbr. 23 Tarife o nagradama i naknadi troškova za rad odvjetnika (Narodne novine, br. 142/12, 103/14, 118/14, 107/15) za sastav tužbe, obrazloženih podnesaka i zastupanja na ročištu u neprocjenjivim sporovima priznaje se 250 bodova.
Kako je u ovom sporu tužba djelomično osnovana, to se u primjeni odredbe članka 79. stavak 4. ZUS tužitelju s obzirom na postignuti uspjeh u sporu, obistinjuje dio traženih troškova, dok se u ostalom dijelu zahtjev za naknadu troškova upravnog spora odbija kao neosnovan.
U Splitu 23. prosinca 2020.
S U T K I N J A
Miranda Gulišija Jurišić, v. r.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ove presude i rješenja dopuštena je žalba, u roku od 15 dana od dana primitka pisanog otpravka presude, u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu, putem ovog suda, za Visoki upravni sud Republike Hrvatske.
Za točnost otpravka-ovlašteni službenik
Vesna Maslov