- 1 -              U-zpz 12/2017-7

 

 

 

 

 

Broj: U-zpz 12/2017-7

 

 

 

U   I M E   R E P U B L I K E   H R V A T S K E

R J E Š E N J E

 

              Vrhovni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca Jasenke Žabčić, predsjednice vijeća, Ivana Vučemila člana vijeća i suca izvjestitelja, Viktorije Lovrić članice vijeća, Marine Paulić članice vijeća i Dragana Katića člana vijeća, u upravnom sporu tužiteljice T. l. S. d.d. iz S., ..., zastupane po prokuristi D. L., protiv tuženika Ministarstva pomorstva, prometa i infrastrukture Republike Hrvatske, Z., ...., radi prvenstvene koncesije na pomorskom dobru, odlučujući o zahtjevu Državnog odvjetništva Republike Hrvatske broj GZ-DO-109/2016-2 od 2. ožujka 2017., za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude Upravnog suda u Splitu broj Usljn-36/16-9 od 25. listopada 2016., kojom je odgođeno izvršenje odluke Lučke uprave Split, Upravnog vijeća URBROJ: 3214-224031 od 18. srpnja 2016., a koje je potvrđeno rješenjem Ministarstva pomorstva, prometa i infrastrukture  KLASA: UP/II-342-22/16-01/07, URBROJ: 530-03-2-1-16-2 od 22. kolovoza 2016., u sjednici održanoj 8. prosinca 2020.,

 

r i j e š i o   j e :

 

Usvaja se zahtjev za izvanredno preispitivanje presude te se ukida rješenje Upravnog suda u Splitu broj Usljn-36/16-9 od 25. listopada 2016., i predmet vraća istom sudu na ponovno rješavanje.

 

Obrazloženje

 

Rješenjem Ministarstva pomorstva, prometa i infrastrukture klasa:UP/II-342-22/16-01/7, Ur broj: 530-03-2-1-16-2 od 22. kolovoza 2016. odbijena je žalba T. l. S. d.d. i potvrđena odluka Upravnog vijeća Lučke uprave S. o odbijanju zahtjeva za produljenje prvenstvene koncesije za obavljanje lučkih djelatnosti i korištenje i održavanje postojećih objekata podgradnje i nadogradnji na Lučkom području t. l. S. U. broj: 3214-224031 od 18. srpnja 2016.

 

Rješenjem Upravnog suda u Splitu broj Usljn-36/16-9 od 25. listopada 2016. u točki 1. izreke odgođeno je izvršenje odluke Lučke uprave S., Upravnog vijeća od 18. srpnja 2016., do pravomoćnog završetka tog upravnog spora (radi produženja prvenstvene koncesije na pomorskom dobru u svrhu obavljanja lučkih djelatnosti korištenja i održavanja postojećih objekata podgradnje i nadogradnje na lučkom području T. l. S. d.d. na rok od 50. godina, odnosno poništenja rješenja tuženika Klasa: UP/II-342-22/16-01/07, Ur broj: 530-03-2-1-16-2 od 22. kolovoza 2016. i odluke Lučke uprave Split Upravnog vijeća Ur broj: 3214-224031 od 18. srpnja 2016.), u točki 2. izreke odgođena je provedba postupka dodjele koncesije koji se kod Lučke uprave S. vodi na temelju Otvorenog poziva Lučke uprave S. na dostavu zahtjeva za davanje koncesije za obavljanje lučkih djelatnosti u splitskoj luci od 24. kolovoza 2016. i Obavijesti Lučke uprave S. o namjeri davanja koncesije za javne usluge i koncesija za gospodarsko korištenje općeg ili drugog dobra od 25. kolovoza 2016. (objave: 2016/S 01K-0018655) do pravomoćnog završetka tog upravnog spora, te je u točki 3. izreke odgođena provedba svakog drugog postupka dodjele koncesije na pomorskom dobru za obavljanje lučkih djelatnosti na lučkom području trajektne luke S. od strane Lučke uprave S. do pravomoćnog dovršenja tog Upravnog spora.

 

Protiv tog rješenja Državno odvjetništvo RH podnijelo je zahtjev za izvanredno preispitivanje zakonitosti tog pravomoćnog rješenja zbog pogrešne primjene materijalnog prava. Predlaže Vrhovnom sudu Republike Hrvatske prihvatiti zahtjev za zaštitu zakonitosti i rješenje Upravnog suda u Splitu broj Usljn-36/16-9 od 25. listopada 2016., ukinuti.

 

Zahtjev je osnovan.

 

Sporne odluke u ovoj upravnoj stvari su odluka o odgodi izvršenja odluke Lučke uprave S. U. broj: 3214-224031 od 18. srpnja 2016., do pravomoćnog okončanja upravnog spora, (radi produženja prvenstvene koncesije na pomorskom dobru u svrhu obavljanja lučkih djelatnosti korištenja i održavanja postojećih objekata podgradnje i nadogradnje na lučkom području trajektne luke S. na rok od 50. godina, i poništenja rješenja tuženika Klasa: UP/II-342-22/16-01/07, Ur broj: 530-03-2-1-16-2 od 22. kolovoza 2016. i odluke Lučke uprave S. U. vijeća Ur broj: 3214-224031 od 18. srpnja 2016.), odluka  o odgodi provedbe postupka dodjele koncesije koji se vodi kod Lučke uprave S. na temelju Otvorenog poziva Lučke uprave S. za dostavu zahtjeva za davanje koncesije za obavljanje lučkih djelatnosti u splitskoj luci od 24. kolovoza 2016. i Obavijesti Lučke uprave S. o namjeri davanja koncesije za javne usluge i koncesija za gospodarsko korištenje općeg ili drugog dobra od 25. kolovoza 2016., do pravomoćnog okončanja tog spora, te odluka o odgodi provedbe bilo kojeg drugog postupka dodjele koncesije na pomorskom dobru za obavljanje lučkih djelatnosti na lučkom području trajektne luke S. od strane Lučke uprave S. do pravomoćnog dovršenja navedenog upravnog spora radi produženja prvenstvene koncesije.

 

Postupajući na temelju odredbe čl. 49. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine”, broj 53/91, 9/92, 27/92 - dalje: ZUS) i odredbe čl. 90. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine”, broj 20/10, dalje ZUS) Vrhovni sud Republike Hrvatske ispitao je pobijano rješenje samo u granicama zahtjeva DORH-e.

 

U ovom stadiju postupka, u povodu zahtjeva za zaštitu zakonitosti, sporan je odgodni učinak predmetne tužbe iz čl. 26. Zakona o upravim sporovima („Narodne Novine“ broj 20/10, 143/12, i 152/14- dalje ZUS), odnosno primjena odredbe čl. 47. ZUS-a.

 

U provedenom upravnom postupku utvrđeno je:

 

- da je Lučka uprava S. osnovana odlukom Vlade Republike Hrvatske od 24. travnja 1997. ( „Narodne novine“ broj 45/97, 155/98,72/11 i 114 14) i da ona predstavlja javnopravno tijelo koji je, između ostalog, ima pravo uporabe i korištenja Lučke nadgradnje i pod gradnje, te je ovlašteni davatelj koncesije na objektima i djelatnostima Lučke nadgradnje i Podgradini pod gradnje,

 

- da je davateljica koncesije (Lučka uprava S.), odlukom od 21. lipnja 2004., dodijelila tužiteljici prvenstvenu koncesiju na rok od 12 godina za obavljanje lučkih djelatnosti te korištenja i održavanja postojećih objekata podgradnje i nadogradnje na lučkom području luke S. počevši od 21. lipnja 2004., da su tužiteljica kao ovlaštenik prvenstvene koncesije te Lučka uprava S. kao davatelj koncesije 6. rujna 2004. sklopili i ugovor o prvenstvenoj koncesiji kojim su regulirale međusobna prava i obveze povodom prvenstvene koncesije za obavljanje navedenih lučkih djelatnosti i korištenje objekata Lučke podgradnje i nadogradnje u luci S.,

 

- da je tužiteljica u zahtjevu od 14. lipnja 2016., za produženje prvenstvene koncesije od 21. lipnja 2004., koji je temeljila na odredbi čl. 67. st. 6. Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama („Narodne Novine“ broj 158/03, 100/04, 141/06, 38/09, 123/11 i 56/16 - dalje: ZPDML), te čl.3 stavak 1. t .2. Pravilnika o kriterijima za pružanje roka za produženje roka trajanja koncesije ( „Narodne novine“ broj 112/07 – dalje Pravilnik) kao razlog produženja navela nova ulaganja u opremu u ukupnom iznosu od 24.720.000,00 kn, kao i ulaganje u investicijsko održavanje lučkog područja pod koncesijom u iznosu od 15.275.000,00 kuna

 

- da je odlukom Lučke uprave S. U..broj 3214-224031 od 18. srpnja 2016., odbijen tužiteljičin zahtjev za produženje prvenstvene koncesije za obavljanje lučkih djelatnosti, korištenje i održavanje postojećih objekata podgradnje i nadgradnje na lučkom području trajektne luke S. na rok od 50 godina, da je odbijen zahtjev za izmjenu odluke o dodjeli prvenstvene koncesije od 21. lipnja 2004. i ugovora o prvenstvenoj koncesiji od 6. rujna 2004., za obavljanje lučkih djelatnosti i korištenja i održavanja postojećih objekata podgradnje i nadogradnje na lučkom području, odbijen je zahtjev za promjenu iznosa i načina obračuna koncesijske naknade, kao i prijedlog za određivanje tarifa za svaku odlučnu djelatnik lučke djelatnosti dodijeljenu koncesiju posebno,

 

- da je rješenjem Ministarstva pomorstva, prometa i infrastrukture Klasa UP/II-342-22/16-01/07, Ur. broj: 530-03-2-1-16-2 od 22. kolovoza 2016., odbijena žalba T. l. S. d.d. i potvrđena odluka prvostupanjskog upravnog tijela o odbijanju zahtjeva za produljenje prvenstvene koncesije od 18. srpnja 2016.,

 

- da je ukupni prihod tužiteljice od koncesijske djelatnosti tijekom 2015. iznosio 8.604.781,37 kn, a tijekom 2016. (do 30. kolovoza) 7.726.41 5,79 kn,

 

- da prema rješenju Carinske uprave područnog carinskog ureda S. od 1. kolovoza 2016. postoji dug tužiteljice s osnova naknade za koncesiju na pomorskom dobru za razdoblje od 2008. do 2012. u iznosu od 1.724.911,66 kn, da je protiv tužiteljice određena ovrha radi prisilne naplate novčane tražbine u iznosu od 2.064.570,43 kn protiv kojeg je tužiteljica izjavila prigovor,

 

- da je prema nalazu stalnog sudskog vještaka J. B. od 19. listopada 2004. tužiteljica tijekom lipnja 2004. ostvarila prihod od lučkih usluga u iznosu od 593.315,84 kn s time da bi ti prihodi bili za 141 % viši primjenom tarife luke Rijeka, za 119 % viši primjenom tarifa luke Zadar, za 177 % viši prema tarifama luke Ploče, odnosno za 130 % viši primjenom tarifa luke Dubrovnik,

 

- da su prema sadržaju Studije gospodarske opravdanosti za produženje prvenstvene koncesije trajektne luke S. iz lipnja 2016., te sadržaju bilanci računa, dobiti i gubitaka za 2015. ukupne dugoročne obveze tužiteljice prema bankama i financijskim institucijama u 2015., iznosile 18.415.634,00 kn, da je kod tužiteljice na dan 27. travnja 2016., bilo zaposleno ukupno 68. radnika, da je tužiteljica u prethodnim godinama ostvarila ukupne prihode u iznosu od 11.623.962,00 kn (2015.), da je gubitak poslovanja tužiteljice na dan 31. prosinca 2015. godine iznosi 6.532.049,00 kn,

 

- da je prema priloženim ugovorima o kreditima i zajmovima u 2015. tužiteljica imala mjesečne financijske obveze u iznosu od 21.265,71 EUR , da je uz to u obvezi vratiti pozajmice od 5.000.000,00 kn i 6.000.000,00 kn i 320.000,00 kn,

 

- da je prema diobenoj bilanci od 25. studenoga 1997. tužiteljica iz svojih poslovnih knjiga izknjižila i predala na upravljanje Lučkoj upravi S. imovinu (nekretnine izgrađene na području luke S. koje su pomorsko dobro, pokretnine i potraživanja) ukupne knjigovodstvene vrijednosti od 483.192.186,14 kn, dok je prema knjigovodstvenoj dokumentaciji Lučka uprava S. tužiteljici omogućila, konzumacijom prvenstvene koncesije, steći protučinidbu u iznosu od 104.755.067,04 kn,

 

- da je temeljem Otvorenog poziva na dostavu zahtjeva za davanje koncesija za obavljanje određenih lučkih djelatnosti u splitskoj luci od 24. kolovoza 2016. i Obavijesti o namjeri davanja koncesije za javne usluge i koncesija za gospodarsko korištenje općeg ili drugog dobra od 25. kolovoza 2016., u tijeku postupak za davanje koncesije za obavljanje lučkih djelatnosti u Lučkom području s. luke.

 

Na temelju iznesenog Upravni sud u Splitu, cijeneći ukupno financijsko poslovanje tužiteljice, prihode, rashode kratkoročnih dugoročne obveze kao i ostvarenu dobit odnosno gubitak u poslovanju, okolnost da tužiteljica obavlja Lučke djelatnosti po osnovi ugovora o koncesiji iz 2004. i da ostvaruje prihode jedino od predmetne prvenstvene koncesije, te specifičnost i sadržaj predmetnih djelatnosti, zaključuje da je tužiteljica učinila vjerojatnim da bi izvršenjem predmetnog prvostupanjskog upravnog rješenja, odnosno prestankom obavljanja lučkih djelatnosti, bilo dovedeno u pitanje njezino redovno funkcioniranje, poslovanje i likvidnost tvrtke, da bi bilo onemogućeno ostvarivanje prihoda te spriječen daljnji planirani rast i razvoj ulaganjem, da bi se umanjila vrijednost tvrtke i dovelo do gubitka dobavljača i poslovnih partnera, ali i ugrozila egzistencija radnika i njihovih obitelji koji bi ostali bez redovnih primanja, a što bi sve moglo dovesti do blokade i likvidacije društva, te da je time učinila vjerojatnim nastanak konkretne određene i značajne štete koja bi se teško mogla popraviti.

 

Ujedno smatra da odgoda izvršenja osporene odluke nije protivna javnom interesu niti bi njenom odgodom došlo do povrede nekog javnog interesa iz razloga što se njezino izvršenje odgađa samo privremeno, do pravomoćnosti predmetnog spora (jer žalba ne odgađa izvršenje pojedinačne odluke) i nalazi da su kumulativno ispunjene sve pretpostavke za određivanje odgodnog učinka tužbe iz članka 26. stavka 2. ZUS-a.

 

Osporavajući pravilnost pravnog shvaćanja Upravnog suda u Splitu, u zahtjevu za izvanredno preispitivanje zakonitosti navedenog rješenja Upravnog suda u Splitu, DORH-e ukazuje na pogrešnu primjenu materijalnog prava, i navodi da se odgodni učinak tužbe odnosi samo na upravne akte koji se pobijaju tužbom ali ne i na upravne akte ili postupke koji nisu predmetom pobijanja u upravnom sporu. Smatra da je u ovoj situaciji sud mogao u primjeni odredbe članka 26. st. 2. ZUS-a odgoditi izvršenje rješenja javnopravnog tijela protiv kojeg je podnesena tužba i koji je predmet upravnog spora, ali ne i zabraniti donošenje odluke iz drugog postupka ili zabraniti pokretanje budućih postupaka koji se tiču te odluke. Nadalje navodi da je pobijano rješenje po svom sadržaju samo dijelom (točka 1. izreke) rješenje o odgodnom učinku tužbe, a u preostalom dijelu rješenje o određivanju privremene mjere, te da je to rješenje zapravo odluka o privremenoj mjeri protiv koje je, da je tako označena, bila dopuštena žalba, a pogrešno označavajući navedenu odluku uskraćeno joj je  pravo na žalbu iz članka 67. stavak 1. ZUS-a.

 

Također smatra da je u odnosu na taj dio, koji je zapravo odluka o određivanju privremene mjere, trebao primijeniti odredbe Ovršnog zakona koje se tiču odgode ovrhe i privremenih mjera, a koje se primjenjuju i u upravnom sporu. Ističe da se kroz primjenu članka 26. ZUS-a može odgoditi izvršenje odluke, a ne odgoditi izvršenje odluke koja je neizvršiva, odnosno odluke čije izvršenje nije ni započelo, a pogotovo što se tom odlukom ne nalaže ni činjenje ni trpljenje ni propuštanje nego se odbija zahtjev za ostvarenje novog prava, jer prvenstvena koncesija nije prestala odlukom koja se tužbom pobija i za koju se određuje odgoda izvršenja nego prestankom važenja ugovora – njegovim istekom pa je zahtjev za produženje koncesije zahtjev za dodjelom novog prava.

 

Tvrdi da u konkretnom slučaju nisu ispunjene ni pretpostavke iz članka 26. st. 2. ZUS-a odnosno da tužiteljica nije dokazala opasnost nanošenja štete tužitelju izvršenjem pojedinačne odluke ili ugovora koja bi se teško mogla popraviti, te da odgoda ne bi bila protivna javnom interesu. Pri tom smatra da velike mjesečne financijske obveze po dugoročnim ugovorima o kreditu, ugovorima o zajmu, a koje tužiteljica ne može ispunjavati ako ne nastavi obavljati djelatnost iz prvenstvene koncesije nisu odlučne za produžetak koncesije, a ni za odgodni učinak tužbe iz razloga što je, kada je sklapala ugovore s bankama, tužiteljica mogle računati samo na zakonski rok od 12 godina prvenstvene koncesije koje joj je jamčio zakonodavac ZPDML-a, a eventualno produženje prvenstvene koncesije je poslovni rizik i neizvjesna okolnost, u ovom slučaju tim više što je u trenutku podnošenja zahtjeva za produžetkom prvenstvene koncesije tužiteljica imala dug prema Lučkoj upravi S. – davateljici koncesije od nekoliko milijuna kuna po osnovi koncesijske naknade, a upravo je neuredno plaćanje navedene naknade zakonski razlog za oduzimanje koncesije iz članka 30. stavka 1. točke 5. ZPDML-a, te razlog za raskid ugovora o koncesiji iz članka 47. stavak 1. Zakona o koncesijama ( „Narodne novine“ broj 143/12 dalje: ZK), pa samim time i zapreka za stjecanje koncesije.

 

Također tvrdi da sud činjenicu opasnosti nastanka nenadoknadive štete pogrešno veže uz diobenu bilancu od 25. studenoga 1997. kojom je tužiteljica iz svojih poslovnih knjiga izknjižila i predala na upravljanje Lučkoj upravi S. nekretnine u luci S. koje su pomorsko dobro, pokretnine i potraživanja knjigovodstvene vrijednosti u iznosu od 483.192.186,14 kn, i činjenicu da je prema knjigovodstvenoj dokumentaciji Lučka uprava S. tužiteljici omogućila konzumaciju prvenstvene koncesije steći protučinidbu u iznosu o 104.755.067,04 kn, i kada smatra da konzumaciju navedene koncesije treba nastaviti sve do potpunog namirenja navedenog iznosa tvrdeći da takav zaključak nije pravno utemeljen i da nema nikakvo uporište u zakonu. Pojašnjava da je prvenstvena koncesija koncesija sui generis institut kroz koji je zakonodavac, kroz odredbu članka 62. ZPDML-a kao i vezane odredbe članka 59. članka 60. članaka 61 citiranog Zakona, nakon ukidanja režima društvenog vlasništva i tijekom pretvorbe u potpunosti razriješio odnose u lukama otvorenim za javni promet na način da je sa društvenih poduzeća koja su tada upravljala javnim lukama prenio objekte Lučke podgradnje i nadgradnje i dao ih na upravljanje novoformiranim lučkim upravama te propisao pravo na prvenstvenu koncesiju trgovačkim društvima nastalim pretvorbom tih poduzeća u iznosu od fiksno 12 godina svima, a lučke uprave su preuzele dugove odnosno obveze tih društvenih poduzeća, s tim da objekti ni ulaganja u objekte nisu procjenjivani u vrijednost društvenog kapitala  prilikom pretvorbe, a temeljno načelo pretvorbe je da su pravni slijednici društvenog poduzeća mogli su steći vlasništvo samo onog što je procijenjeno u vrijednost društvenog kapitala prilikom pretvorbe pod uvjetom da su ispunjene druge zakonske pretpostavke. Smatra da izvan odredbe članka 65. ZPDML-a tužiteljica ne bi mogla imati veća od prva niti se pozivati na obvezu protučinidbe kako je to pogrešno učinio Upravni sud u S. jer ni ZPDML-a u čl. 67. st. 6. koji propisuje mogućnost produžetka prvenstvene koncesije ne sadrži posebne kriterije (namirenja, niti kriterije postojećih financijskih obveza) nego opće kriterije koji vrijede za produžetak „običnih“ koncesija.

 

Smatra da nije ispunjena ni druga pretpostavka iz članaka 26 ZUS-a odnosno da je pobijana odluka protivna javnom interesu. Taj prigovor obrazlaže tvrdnjom da su u trenutku donošenja pobijanog rješenja postupci za dodjelu novih koncesija za Lučke djelatnosti koje su bile obuhvaćene prvenstvenu koncesiju već bili dovršeni da su donijete odluke po provedenom natječaju zaključeni ugovori o koncesiji u rujnu 2016., a posljedica odgodnog učinka tužbe je nedopuštena konkurencija dva subjekta u obavljanju istih lučkih djelatnosti u istoj odluci, pri čemu jedan ima pravnu osnovu, a drugi nema, a u ovoj situaciji prema stavu Upravnog suda tužiteljica odgodnim učinkom tužbe može i dalje obavljati svoju djelatnost u očekivanju produžetka koncesije bez obzira što je ugovor o koncesiji prestao važiti i time omogućava osobi kojoj je to pravo prestalo da je i dalje obavlja djelatnost kao da ga ima, pa je iz tih razloga pobijano rješenje protivno javnom interesu jer dopušta tužitelju da je i dalje posluje bez koncesije istovremeno zabranjuje dodjelu koncesije kojom se uspostavlja legalitet, pogotovo što se radi o javnoj luci državnog značaja otvorenoj za međunarodni promet, a javni interes je svakako red u luci i zakonito obavljanje djelatnosti.

 

Nadalje smatra da je sud propustio primijeniti odredbe Ovršnog zakona o odgodi ovrhe i privremenim mjerama jer se taj propis, sukladno članku 2. stavka 1. OZ-a primjenje i u ovom postupku jer u pogledu odgode ovrhe i privremenih mjera ZUS-a nije drugačije propisano, a da je pobijanim rješenjem sud donio odluku o odgodi ovrhe upravnog rješenja, koja u konkretnom slučaju nije ni započela jer Lučka uprava S. kao javnopravno tijelo nije donijelo rješenje o ovrsi niti joj je dostavljen prijedlog za odgodu ovrhe na očitovanje, te smatra da je takvim postupanjem povrijeđeno pravo na izjašnjenje stranke iz članka 6. ZUS-a, a ujedno smatra da se ne može pokrenuti izvršenje negativne odluke javnopravnog tijela kojim je odbijen zahtjev, a da rješenje u dijelu kojim je određena privremena mjera ima učinak rješenja o ovrsi sukladno odredbi članka 342. stavka 2. ovršnog zakona pa se u pogledu dostave tog rješenja moraju poštivati odredbe o dostavi iz članka 42. OZ-a.

 

Na kraju smatra da nije ispunjena pretpostavka ni za određivanje privremene mjere iz članka 346. OZ jer u ovom slučaju nije učinjena vjerojatnost postojanja tražbine jer tražbine tužiteljice u ovom slučaju nema s obzirom da se radi o zahtjevu za stjecanje potpuno nove koncesije a to nije tražbina koja bi se mogla osigurati privremenom mjerom jer je produžetak koncesije koje je istekla novo pravo koji je tužiteljici ne pripadaju ex lege ili na temelju nekog pravnog posla ili izvanugovornog odnosa.

 

U odgovoru na navedeni zahtjev tužiteljica osporava navode iz zahtjeva ističući da je Ministarstvo kao tužena stranka, ako je smatralo da je protiv pobijanog rješenja bilo potrebno izjaviti žalbu, to moglo i učiniti, te samim time ne znači da joj je bilo uskraćeno pravo na žalbu, da  je iz pobijanog rješenja vidljivo koje je pravne norme sud primijenio i zbog čega je svoju odluku nazvao „rješenjem“ a ne privremenom mjerom, pa smatra da sud nije povrijedio zakon na štetu stranke, te u odnosu na navode da se ne može odgoditi izvršenje odluke koja je „neizvršiva“ i upućuju na pravno shvaćanje Ustavnog suda Republike Hrvatske izneseno u rješenju broj U– III-1202/2011 od 25. svibnja 2011.

 

Neosnovanim smatra i navode da postojeće financijske obveze tužiteljice na konzumaciju prvenstvene koncesije kao „protučinidbe“ nisu bitne za produžetak prvenstvene koncesije i  za odgodni učinak tužbe, jer prema sadržaju čl. 26. ZUS-a tužitelj za odgodni učinak tužbe nije bio dužna dokazati postojanje kriterija za produžetak koncesije već opasnost nanošenja štete tužiteljici. Pojašnjava da je tužiteljica osnovano očekivala da njezina prvenstvena koncesija neće prestati 6. rujna 2016. nego da će trajati najmanje do 8. ožujka 2018., s pouzdanjem u odluku dodjeli prvenstvene koncesije od 23. veljače 2006. i ugovor o prvenstvenoj koncesiji od 8. ožujka 2006. te pravomoćnu presudu Upravnog suda broj Us-2006/2007 od 8. lipnja 2011., kojom je odluka od 23. veljače 2006. poništena.

 

Pojašnjava da je tužiteljica imala pravnu osnovu u ugovoru o prvenstvenoj koncesiji koji nije raskinut niti utvrđen ništetnim i da je njegova prvenstvena koncesija trebala trajati najkraće do 8. ožujka 2018., s pouzdanjem u odluku o dodjeli prvenstvene koncesije od 23. veljače 2006. i ugovor o prvenstvenoj koncesiji od 8. ožujka 2006., te presudu Upravnog suda broj Us-2006/2007 od 8. lipnja 2011., kojom je poništeno rješenje Ministarstva od 11. prosinca 2006. i odluka Lučke uprave S. o dodjeli prvenstvene koncesije broj 594. od 23. veljače 2006., te je tuženo Ministarstvo, Lučka uprava S., sukladno članku 62. ZUS-a bila dužna u roku od 30 dana od njezinog primitka izvršiti citiranu presudu i donijeti novu odluku o dodjeli prvenstvene koncesije, što nije učinjeno, nego je uprkos tome 24. kolovoza 2016. upućen otvoreni poziv za davanje koncesije za lučke djelatnosti, da je uvjet dobivanje koncesije da ponuditelj ima minimalno 30 zaposlenih radnika i da je Lučka uprava tek 12. rujna 2016. donijela odluku o odbijanju ponude T. l. S. za davanje koncesije, da je u rujnu 2016. tužiteljica podnijela tužbu Općinskom sudu u Splitu radi utvrđenja ništavim 40. izvanrednih otkaza radnika t. l. S.

 

Odredbom čl. 26. stavka 2. ZUS-a određeno je da sud može odlučiti da tužba ima odgodni učinak ako bi se izvršenjem pojedinačne odluke ili upravnog ugovora tužitelju nanijela šteta koja bi se teško mogla popraviti, ako zakonom nije propisano da žalba ne odgađa izvršenje pojedinačne odluke, a odgoda nije protivna javnom interesu.

 

Prema navedenom da bi sud mogao odrediti da tužba ima odgodni učinak potrebno je ispuniti, kumulativno, tri pretpostavke i to da bi izvršenjem pojedinačne odluke tužitelju bila nanesena teško popravljiva šteta, da zakonom nije propisano da žalba ne odgađa izvršenje pojedinačne odluke, te da takva odgoda nije protivna javnom interesu.

 

U čl. 47. ZUS-a određeno je da sud može na prijedlog stranke izdati privremenu mjeru ako je to nužno kako bi se izbjegla teška i nepopravljiva šteta (st. 1.), o privremenoj mjeri se odlučuje rješenjem (stavak 2.) a protiv rješenja o privremenoj mjeri može se uložiti žalba (st. 3.).

 

S obzirom na postojanje posebne odredbe ZUS-a o odgodnom učinku tužbe (čl. 26.) i o privremenim mjerama (čl. 47.) odredba o privremenim mjerama se ne primjenjuje na odgodni učinak tužbe, pa se o odgodnom učinku tužbe može odlučivati samo primjenom čl. 26. a ne i odredbe čl. 47. ZUS-a i obrnuto.

 

U konkretnom slučaju tužiteljica je podnijela tužbu radi poništenja rješenja Ministarstva pomorstva, prometa i infrastrukture RH od 22. 8. 2016. i odluke Upravnog vijeća Lučke uprave S. od 18. srpnja 2016., s prijedlogom za odgodnim učinkom navedenog rješenja i odluke, te prijedlogom za određivanje privremene mjere kojom bi se odgodila provedba postupka dodjele koncesije koji se vodi kod Lučke uprave S. na temelju Otvorenog poziva za dostavu zahtjeva za davanje koncesije od 24. kolovoza 2016., i Obavijesti o namjeri davanja koncesije od 25. kolovoza 2016., te kojom bi se odgodio bilo koji daljnji postupak raspisivanja dodjele koncesije u splitskoj luci do pravomoćnog završetka tog upravnog spora. S obzirom na navedeni sadržaj tužbe i prijedloga upravni sud je trebao odlučiti o odgodnom učinku podnesene tužbe, ali i o navedenoj privremenoj mjeri. O odgodnom učinku trebao je odlučiti primjenom odredbe čl. 26. st. 2. ZUS-a, a o privremenoj mjeri primjenom čl. 47. ZUS-a i odredbi Ovršnog zakona („Narodne novine“ broj 112/12 i 25/13, dalje OZ) o privremenim mjerama, jer odredbama ZUS-a nije drugačije propisano, a OZ-om je u čl. 1. određeno da upravo taj zakon uređuje postupak ovrhe i postupak u kojem javni bilježnici i sudovi (uključujući i upravne sudove) provode osiguranje tražbina, ako posebnim zakonom nije drugačije određeno, a kako je navedeno ZUS-a je u tom dijelu podnormiran odnosno nema odredbi. Stoga je navedeno rješenje svakako, kako tvrdi DORH-e, trebalo dostaviti strankama, sukladno odredbi čl. 42. OZ-a s obzirom da u tom dijelu pobijano rješenje ima učinak rješenja o ovrsi, sukladno odredbi članka 342. st. 2. OZ-a, a na koje rješenje stranke imaju pravo žalbe (čl. 47. st.3. ZUS-a).

 

S obzirom da je u odlučivanju o prijedlogu za donošenje privremene mjere ( t. 2. i 3. izreke rješenja) počinjena  bitna povreda odredbi pravila sudskog postupka iz čl. 66. st. 1. t. 1. ZUS-a jer upravni sud u tijeku spora nije primijenio odredbe čl. 6. i čl. 67. st. 1. ZUS-a, a to je utjecalo na donošenje zakonite i pravilne odluke to je u tom dijelu bilo nužno prihvatiti zahtjev tuženice, ukinuti pobijano rješenje u tom dijelu i predmet vratiti na ponovno rješavanje istom sudu, pozivom na čl. 78. st. 7. ZUS-a.

 

Što se tiče odgodnog učinka odluke Lučke uprave S. od 18. travnja 2016., ističe se da je taj dio zahtjeva nužno prosuđivati kroz odredbu čl. 26. st. 2. ZUS-a. Ta odredba pretpostavlja postojanje pojedinačne odluke ili upravnog ugovora čim bi se izvršavanjem tužitelju nanijela šteta koja bi se teško mogla popraviti, pretpostavlja da zakonom nije propisano da žalba ne odgađa izvršenje pojedinačne odluke, te da takva odgoda nije protivna javnom interesu.

 

U konkretnom slučaju radi se o pravomoćnoj odluci upravnog tijela kojom je odbijen zahtjev tužiteljice za produženje prvenstvene koncesije protiv koje je podnesena tužba upravnom sudu s prijedlogom za odgodnim učinkom tužbe i određivanjem privremene mjere. Protiv donesene odluke nije dopuštena žalba, pa je bilo nužno ispitati bi li se izvršavanjem upravnog rješenja kojim je pravomoćno odbijen zahtjev tužiteljice za produženje prvenstvene koncesije tužiteljici nanijela šteta koja bi se teško mogla popraviti i je li eventualna odgoda izvršenja te odluke protivna javnom interesu.

 

Izneseno shvaćanje Upravnog suda u Splitu za sada nije moguće prihvatiti. Sama činjenica da tužiteljica ima velike mjesečne financijske obveze po sklopljenim ugovorima o kreditu i ugovorima o zajmu nije samodostatna za donošenje navedenog pravnog shvaćanja suda jer pri donošenju istog sud nije utvrđivao, niti je cijenio vrijeme nastanka tih obveza, jesu li te obveze nastale vezano za ispunjenje ugovornih obveza vezano za postojeću koncesiju, investicijska ulaganja isl., te je li se tužiteljica sama dovela u tu situaciju s obzirom na zakonsko vrijeme trajanja prvenstvene koncesije od 12 godina, i predstavlja li ta okolnost poslovni rizik, pogotovo što je tužiteljica imala prema Lučkoj upravi S. određena dugovanja, čije nepostojanje je preduvjet za produženje prvenstvene koncesije i što je neuredno plaćanje koncesijske naknade i zakonski razlog za oduzimanje koncesije (čl. 30. st. 1. t. 5. ZPDML-a, ali i razlog za raskid ugovora o koncesiji (čl. 47. st. 1. ZK), a da financijske obveze tužiteljice nisu kriterij za produžetak prvenstvene koncesije.

 

Pogrešno je vezivanje nastanka nenadoknadive štete iz članka 26. ZUS-a za diobenu bilancu od 25. studenoga 1997. i za vraćanje na upravljanje Lučkoj upravi S. nekretnina u luci S. koje su pomorsko dobro (knjigovodstvene vrijednosti vrijednosti u iznosu od 483.192.186,14 kn), omogućavanje tužiteljici konzumacije prvenstvene koncesije samo u iznosu od 104.755.067,04 kn i vezivanje pitanja produženja prvenstvene koncesije sve do potpunog namirenja naprijed navedenog iznosa, s obzirom da se ta činjenica ne može ni u kom slučaju vezati za nastanak štete koja bi se teško mogla popraviti, a koju ima u vidu odredba čl. 26. ZUS-a, tim više što taj iznos nije ni procijenjen u vrijednost društvenog kapitala tužiteljice prilikom pretvorbe pa nije  mogla legitimno očekivati da bi vršenjem koncesije trebala ostvariti i naknadu u navedenom iznosu.

 

Za sada nije prihvatljivo ni izneseno pravno shvaćanje prema kojem predmetna odluka Upravnog suda u Splitu ne bi bila protivna javnom interesu, jer nije utvrđivano u kojoj je fazi postupak za dodjelu novih koncesija za Lučke djelatnosti u luci S., (koji je po tvrdnji tuženice već dovršen, da je donesena odluka o provedenom natječaju i da su zaključeni ugovori o koncesiji, u rujnu 2016., s novim koncesionarom), niti je s tog aspekta cijenjeno bi li u toj situaciji kao posljedica odgodnog učinka tužbe došlo do nedopuštene konkurencije dvaju pravnih subjekta u obavljanju lučkih djelatnosti u istoj luci, tim više ako je tužiteljici ugovor o prvenstvenoj koncesiji istekao (što tvrdi tuženica), zbog čega bi istoj za obavljanje navedene djelatnosti pravna osnova otpala, dok je pobijanom odlukom tužiteljici istovremeno omogućeno nastavljanje te djelatnosti, a osobi koja je (ako je) dobila koncesiju onemogućeno obavljanje djelatnosti, a koju činjenicu također nije utvrđivao niti cijenio. Stoga, za sada, nije prihvatljivo navedeno shvaćanje upravnog suda prema kojem odgoda ne bi bila protivna javnom interesu, jer javni interes svakako predstavlja zakonito obavljanje djelatnosti.

 

S obzirom na sve naprijed izneseno valjalo je na temelju odredbe čl. 78. st. 7. ZUS-a ukinuti pobijano rješenje i predmet vratiti tome sudu na ponovno rješavanje.

 

U nastavku postupka Upravni sud će vodeći računa o svemu navedenom otkloniti navedenu postupovnu povredu i upotpuniti činjenično stanje te kada tako postupi bit će u mogućnosti donijeti novu zakonitu odluku.

 

Zagreb, 8. prosinca 2020.