1

Poslovni broj Gž-465/2018-3

Poslovni broj Gž-465/2018-3

U   I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Županijski sud u Rijeci, u vijeću sastavljenom od sudaca Helene Vlahov Kozomara predsjednice vijeća, te Milene Vukelić Margan članice vijeća i sutkinje izvjestiteljice i Ingrid Bučković, članice vijeća, u pravnoj stvari tužiteljice Đ. C. iz S. I. Z. OIB:..., zastupane po punomoćniku M. K. odvjetniku u Odvjetničkom društvu P. i partneri d.o.o. u S., protiv tuženice Republike Hrvatske, OIB:..., zastupane po Općinskom državnom odvjetništvu, Građansko-upravni odjel, radi naknade štete, rješavajući žalbu tuženice izjavljenu protiv međupresude Općinskog građanskog suda u Zagrebu, poslovni broj 10 Pn-1907/2015-16 od 5. siječnja 2018., u sjednici vijeća održanoj 23. srpnja 2020.,

p r e s u d i o    j e

              Odbija se kao neosnovana žalba tuženice i potvrđuje međupresuda Općinskog građanskog suda u Zagrebu, poslovni broj 10 Pn-1907/2015-16 od 5. siječnja 2018.             

Obrazloženje

              Međupresudom suda prvog stupnja je utvrđeno da je tuženica Republika Hrvatska odgovorna za štetu tužiteljici zbog povrede njezinih legitimnih očekivanja zasnovanih na valjanim pravnim aktima države i na povjerenju pojedinaca u državne institucije i pravo koje one stvaraju. Odlučeno je do pravomoćnosti međupresude zastati s raspravljanjem o iznosu tužbenog zahtjeva, a odluka o troškovima je ostavljena za kasniju presudu.

              Protiv međupresude je žalbu podnijela tuženica pozivajući se na žalbene razloge bitne povrede odredaba parničnog postupka i pogrešne primjene materijalnog prava.

              U žalbi navodi da je izreka presude nerazumljiva, da proturječi sama sebi i razlozima, da nisu navedeni razlozi o odlučnim činjenicama pa da se ne može ispitati. Tvrdi da sud prvog stupnja nije ocijenio postojanje osnovnih pretpostavki za naknadu štete, odnosno odgovornost Republike Hrvatske za nastalu štetu. Smatra da nisu ostvareni uvjeti za primjenu čl. 14. Zakona o sustavu državne uprave, jer da za postojanje javnopravne odgovornosti države za štetu moraju kumulativno biti ispunjene tri pretpostavke  i to nezakonit i nepravilan rad tijela državne uprave, postojanje štete koja je zbog toga nastala tužitelju i uzročna veza između nezakonitog i nepravilnog rada tijela državne uprave i nastale štete. Ističe da je tužiteljica rješenjem Ministarstva pravosuđa RH od 24. listopada 2011. imenovana javnim ovršiteljem sa službenim sjedištem u S. te da je primjena Ovršnog zakona iz 2010 ("Narodne novine" 139/10-dalje OZ/10) kojim je u pravni sustav uvedena javnoovršiteljska služba bila odgođena Zakonom o izmjenama Zakona o javnim ovršiteljima ( "Narodne novine" 150/11 i 70/12; dalje ZIZJO/11), a potom je prestala postojati Zakonom o prestanku važenja Zakona o javnim ovršiteljima ("Narodne novine" 112/12). Zaključuje da je nadležno tijelo donijelo rješenje na temelju zakona koji su u to vrijeme bili na snazi pa da ne postoje uvjeti za odgovornost Republike Hrvatske, jer da donošenje određenih zakona ne spada u radnje koje sadržavaju element protupravnosti. Takvo stajalište da potvrđuje i odluka Vrhovnog suda Republike Hrvatske br. Rev-1332/01 te stajalište Županijskog suda u Zagrebu u odluci Gž-7382/13. Smatra da ni odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske (dalje Ustavni sud RH) na koju se poziva tužiteljica ne daje imenovanim javnim ovršiteljima pravo na naknadu štete, jer se u odluci navodi da je to "zadovoljština koja ne utječe na pravo na potraživanje naknade štete". U svakom slučaju da tužiteljica mora dokazati ispunjenje pretpostavki za naknadu štete pri čemu smatra da šteta kao povreda prava osobnosti nije ostvarena, jer je ta povreda konzumirana donošenjem odluke Ustavnog suda RH. Prema stajalištu tužiteljice sudovi nisu ovlašteni utvrđivati postojanje "specifične" odgovornosti za štetu, već je njihova obveza utvrditi jesu li ispunjene propisane pretpostavke u svakom konkretnom slučaju. Navodi da je sud pogrešno utvrdio postojanje protupravnosti, budući da donošenje određenih zakona nisu radnje koje sadržavaju element protupravnosti, pri čemu naglašava da je donošenju zakona prethodila široka rasprava i analiza te je zaključeno da se uvođenjem novog tijela u ovršni postupak ne bi doprinijelo učinkovitosti, a posebice ekonomičnosti tog postupka. Isto tako ocjenjuje da ovaj slučaj ne predstavlja ni izuzetak po kojemu bi postojala obveza naknade štete iako štetna radnja nije protupravna, jer bi u tom slučaju bilo potrebno da je izuzetak određen odgovarajućim propisima, koji u ovom slučaju ne postoje. Konačno, smatra da ne postoji ni uzročna veza između štetne radnje i štete.

              Predlaže pobijanu međupresudu ukinuti i vratiti predmet prvostupanjskom sudu na ponovno suđenje, podredno istu odluku preinačiti i odbiti tužbeni zahtjev tužiteljice, uz nadoknadi parničnog troška žaliteljici.

              Žalba nije osnovana.

              U donošenju pobijane međupresude nije počinjena neka od bitnih postupovnih povreda iz čl. 365. st. 2. Zakona o parničnom postupku („Narodne novine“ broj 53/91, 91/92, 112/99, 88/01, 117/03, 88/05, 2/07, 84/08, 123/08, 57/11, 148/11, 25/13, 28/13, 89/14 i 70/19; dalje ZPP),  na koje povrede ovaj sud pazi po službenoj dužnosti, pa tako ni povreda na koju ukazuje žaliteljica, jer su razlozi presude potpuni i jasni, u njima nema proturječja te je presudu moguće ispitati. Pravilno je primijenjeno mjerodavno materijalno pravo kada je utvrđeno da je tuženica odgovorna za štetu koju je tužiteljica pretrpjela zbog prestanka službe javnih ovršitelja.

Na temelju provedenih dokaza sud prvog stupnja je utvrdio slijedeće činjenice:

-da je 26. listopada 2010. donesen Zakon o javnim ovršiteljima ("Narodne novine" 139/10-dalje; ZJO) kojim je, između ostalog, u pravni sustav uvedena javnoovršiteljska služba koja je trebala započeti s radom 1. siječnja 2012.,

-da je 22. prosinca 2011. donesen Zakon o izmjeni Zakona o javnim ovršiteljima        ( "Narodne novine" 150/11- dalje; ZIZJO) kojim je odgođena primjena ZJO do 4. listopada 2012., a potom je donošenjem novog ZIZJO ("Narodne novine" 70/12) odgođena primjena istog zakona do 15. listopada 2012.,

-da je 28. rujna 2012. donesen Zakon o prestanku važenja Zakona o javnim ovršiteljima ( "Narodne novine"112/12), prema kojemu je javnim ovršiteljima koji su imenovani u skladu sa ZJO prestala služba s danom 15. listopada 2012.

-da je tužiteljica imenovana javnim ovršiteljem sa službenim sjedištem u Sesvetama rješenjem Ministarstva, KLASA:UP/I-133-07/11-01/503, URBROJ:514-03-01-03/3-11-1 od 24. listopada 2011.,

-da je tužiteljica položila javnoovršiteljski ispit s pohvalom 25. srpnja 2011.,

-da je Ministarstvo RH 12. prosinca 2011. dodijelilo tužiteljici Povelju o postavljenju na osnovi čl. 16. st. 3. ZJO,

-da je tužiteljica radi obavljanja javnoovršiteljske službe sklopila Ugovor o najmu stana 12. prosinca 2011. u svojstvu najmoprimca s društvom L. T. d.o.o. iz Zagreba, kao najmodavcem, koji ugovor je sklopljen na određeno vrijeme od 1. siječnja 2012. do 31. prosinca 2015.,

-da je tužiteljica opremila navedeni prostor, stan u prizemlju u površini od 67,16 m2 o čemu je priložila odgovarajuće račune,

-da je Ministarstvo RH dopisom od 9. studenoga 2011. zatražilo dostavu fotografija za izradu službenih iskaznica javnih ovršitelja, dok je rješenjem Općinskog suda u Sesvetama broj 22 SU-645/11 od 20. prosinca 2011. tužiteljici odobrena izrada natpisne ploče u skladu s odredbom čl. 48. Javnoovršiteljskog poslovnika te je kod istog suda tužiteljica deponirala potpis koji će koristiti u radu javnog ovršitelja.

Iz iskaza tužiteljice sud prvog stupnja utvrđuje da je 2010. radila u Uredu gradonačelnika Grada V. te je s kolegicom odlučila javiti se na natječaj za imenovanje javnih ovršitelja, da je pohađala seminar kao pripremu za ispit te je ispit položila s pohvalom, a nakon što je dobila rješenje o imenovanju da je započela pripreme za nalaženje odgovarajućeg poslovnog prostora. Utvrđuje da je u prosincu 2011. tužiteljica pozvana na svečanu dodjelu Povelja o imenovanju čemu su nazočili Ministar RH i predsjednik Vrhovnog suda RH, a već u to vrijeme je u medijima krenula negativna kampanja spram javnoovršiteljske službe. Utvrđuje da je tužiteljica danom primanja povelje dala otkaz, kako bi se pripremila za početak rada svoje službe te da je zbog toga što je stavljen izvan snage Zakon o javnim ovršiteljima, trpjela velike duševne boli, a pored toga je snosila materijalni trošak u svezi s pripremama za obavljanje službe.

Tužiteljica u ovom postupku potražuje naknadu imovinske i neimovinske štete tvrdeći da su njena legitimna očekivanja bila da će kao javni ovršitelj raditi do 70.godine života, te da joj je osim imovinske štete nanesena i neimovinska šteta zbog povrede prava osobnosti te sustavne diskriminacije po osnovi izbora zanimanja.

Prema ocjeni prvostupanjskog suda, tužiteljica je poduzela sve potrebne korake i mjere koje su bile propisane za rad javnih ovršitelja te je imala opravdana legitimna očekivanja da će nakon ispunjenja svih propisanih uvjeta započeti s radom kao javni ovršitelj i na taj način ostvarivati prihode, što je sve izostalo budući da je ta služba ukinuta, zbog čega je tužiteljici onemogućen rad, te je dovedena u stanje pravne nesigurnosti. Prema stajalištu suda prvog stupnja, unatoč tome što Republika Hrvatska ima ovlaštenje donositi, mijenjati te ukidati zakone, donošenjem Zakona o izmjenama Zakona o javnim ovršiteljima te konačno Zakona o prestanku važenja ZJO, da je zakonodavac propustio riješiti status imenovanih javnih ovršitelja slijedom čega su, bez svoje krivnje dovedeni u situaciju trpljenja imovinske i neimovinske štete. Ocjena je suda prvog stupnja da je tuženica bila dužna zaštititi interese osoba koje su imenovane javnim ovršiteljima, što nije učinila, pa je tužiteljica zbog takvog propusta tuženice pretrpjela štetu. Takvo stajalište sud prvog stupnja temelji i na rješenju Ustavnog suda RH broj U-1-5612/11 kojim je određeno plaćanje zadovoljštine u iznosu od 18.000,00 kn svakoj od 71 osobe koje su imenovane javnim ovršiteljima, pri čemu je u odluci naglašeno da zadovoljština ne utječe na pravo svake od tih osoba da u redovnom sudskom postupku potražuju naknadu pretrpljene štete.

Prema ocjeni suda prvog stupnja postoji uzročnoposljedična veza između propusta tuženice da na odgovarajući način riješi pravni status javnih ovršitelja te štete koju je tužiteljica pretrpjela, pri čemu štetnu radnju predstavlja propust tuženice da donese odgovarajuću odluku u svezi rješenja statusa tužiteljice te ostalih javnih ovršitelja.

Glede mjerodavnog materijalnog prava, sud prvog stupnja primjenjuje odredbe čl. 1045. i čl. 1046. Zakona o obveznim odnosima („Narodne novine“ br. 35/05, 41/08; dalje ZOO) te odredbu čl. 145. Ustava Republike Hrvatske ( "Narodne novine" 56/90, 135/97, 113/00, 28/01, 55/01, 76/10 i 5/14). Prema stajalištu suda prvog stupnja tuženica odgovara po načelu objektivne odgovornosti u skladu s odredbom čl. 14. Zakona o sustavu državne uprave ( "Narodne novine"150/11, 93/16 i 104/16-dalje; ZSDU), u vezi s čl. 1045. ZOO-a zato što zakonodavac nije uspostavio ravnotežu između općih ili javnih interesa zajednice i zaštite prava pojedinaca kojima je prethodno priznao profesionalni položaj i zaposlenje, što nije prihvatljivo u demokratskoj državi utemeljenoj na vladavini prava i zaštiti ljudskih prava, pa je nakon ukidanja službe javnih ovršitelja poremećena pravedna ravnoteža između cilja koji je zakonodavac time želio postići i zaštite interesa osoba imenovanih za javne ovršitelje.

Stoga glede osnove tužbenog zahtjeva donosi međupresudu primjenom odredbe čl. 330. st. 2. ZPP-a.

Pravilno je pravno stajalište suda prvog stupnja da tužiteljici pripada pravo na naknadu štete koju je pretrpjela uslijed ukidanja službe javnih ovršitelja.

Tuženica u žalbi inzistira na tvrdnji da u nazočnom slučaju nisu ispunjene pretpostavke za naknadu štete tužiteljici, budući da nedostaje element protupravnosti, pri čemu naglašava da donošenje određenih zakona nisu radnje koje sadržavaju element protupravnosti. Pored toga tvrdi da ne postoji radnja koja bi se mogla kvalificirati kao štetna radnja te da nedostaje uzročna veza između štetne radnje i štete.

Kako to pravilno utvrđuje sud prvog stupnja, štetna radnja se ne mora sastojati u činjenju, već može biti sadržana u propuštanju, a u konkretnom slučaju se radi o propuštanju rješavanja statusa imenovanih javnih ovršitelja i problema koji je nastao ukidanjem javnoovršiteljske službe. Naime, tužiteljica je imenovana javnim ovršiteljem, u pripremi za  obavljanje te službe je snosila odgovarajuće troškove, imala je legitimna očekivanja da će uredno započeti obavljati službu, jer su za to bili ispunjeni svi uvjeti počevši od zakonodavnog okvira, a donošenjem Zakona o prestanku važenja ZJO su ta legitimna očekivanja povrijeđena. Točni su navodi žaliteljice da je zakonodavac bio ovlašten donijeti zakon kojim će ukinuti službu javnih ovršitelja, jer takvo ovlaštenje potpada pod djelokrug rada zakonodavnih tijela, međutim, s obzirom na činjenicu da je prethodno, poštujući odredbe tada važećeg Zakona o javnim ovršiteljima određeni broj osoba već bio imenovan javnim ovršiteljima, te su izvršili sve potrebne pripreme za početak službe, zakonodavac je bio dužan u prijelaznim odredbama Zakona kojim je ukinuo službu javnih ovršitelja, ili na neki drugi način, uspostaviti pravednu ravnotežu između ostvarenja cilja ukidanja službe i zaštite interesa osoba koje su već bile imenovane javnim ovršiteljima. Propuštanje takve obveze je dovelo do narušavanja načela pravne sigurnosti na štetu pojedinaca te je na taj način ugrožena vladavina prava kao jedna od temeljnih ustavnih vrednota našeg pravnog poretka. Pritom su javni ovršitelji podnijeli prekomjeran teret zakonske reforme ovršnog sustava, budući da njihova prava nisu ni na koji način bila zaštićena.

Stoga propuštanje donošenja odgovarajućih prijelaznih odredbi koje će riješiti pitanje nastanka pravnih posljedica ukidanja službe javnih ovršitelja na pojedince, javne ovršitelje koji su prethodno imenovani od nadležnog tijela, predstavlja štetnu radnju, a postoji uzročno-posljedična veza između štetne radnje i štete budući da je štetna posljedica po javne ovršitelje nastala upravo intervencijom zakonodavca.

Takvo stajalište je izraženo i u odluci Ustavnog suda RH broj U-I-5612/2011 od 23. siječnja 2013. u kojoj je posebice naglašen neutralni odnos tog suda u odnosu na zakonodavni model ovrhe za koji je zakonodavac smatrao da će najdjelotvornije i s najmanje troškova ispuniti ciljeve zbog kojih se taj model uvodi, sve dok postoji ravnoteža između općih, odnosno javnih interesa zajednice te zaštite prava pojedinaca. Istovremeno je izraženo stajalište da je u specifičnim okolnostima ovog slučaja zakonodavac bio dužan u prijelaznim odredbama zakona koji su navedeni ponuditi odgovarajuća rješenja za situaciju u kojoj su se našli imenovani javni ovršitelji, upravo stoga što je takvu situaciju uzrokovao sam zakonodavac svojom intervencijom. Također je naglašeno da je u slučaju javnih ovršitelja riječ o povredi njihovih legitimnih očekivanja zasnovanih na valjanim pravnim aktima države te o povjerenju pojedinaca u državne institucije i pravo koje one stvaraju.

Glede tvrdnje tuženice o tome da u postupanju zakonodavca nema protupravnosti, valja odgovoriti da izostanak protupravnosti ne otklanja odgovornost tuženice za štetu, jer je šteta nastala miješanjem javne vlasti u mirno uživanje vlasništva. Pritom element protupravnosti žaliteljica pogrešno vezuje isključivo za primjenu odredbi ZOO-a, kojima su propisane pretpostavke za naknadu štete, budući da je u nazočnom slučaju došlo do povrede legitimnih očekivanja javnih ovršitelja i narušavanja načela vladavine prava, pravne sigurnosti i zaštite ljudskih prava, koja načela su u temeljima demokratske države.

Stoga je pravilno stajalište suda prvog stupnja da je upravo tuženica odgovorna za štetu koju je tužiteljica pretrpjela uslijed zakonodavne intervencije kojom je ukinuta služba javnih ovršitelja, a da nije riješeno pitanje statusa imenovanih javnih ovršitelja. Naknadom štete kojom naknadom se treba uspostaviti pravedna podjela tereta reforme ovršnog sustava, te uspostaviti stanje u kojemu bi se tužiteljica nalazila po redovnom tijeku stvari, da nije bilo štetne radnje.

Zbog izloženog je valjalo žalbu tuženice odbiti i međupresudu suda prvog stupnja potvrditi na temelju odredbe čl. 368. st. 1. ZPP-a.

O visini tužbenog zahtjeva će sud prvog stupnja donijeti odluku nakon što zahtjev bude raspravljen.

U Rijeci 23. srpnja 2020.

Predsjednica vijeća

Helena Vlahov Kozomara