Pristupanje sadržaju
- 1 - Poslovni broj: UsII-154/20-8
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda mr. sc. Inge Vezmar Barlek, predsjednice vijeća, Marine Kosović Marković i Eveline Čolović Tomić, članica vijeća, te sudske savjetnice Ive Lujak, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja K. T. d.o.o., Z., koje zastupaju opunomoćenici D. G., odvjetnik u Z., i T. T. odvjetnik u Z., protiv tuženice Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave, Z., uz sudjelovanje zainteresirane osobe Grada Z., Z., kojeg zastupa Gradonačelnik M. B., radi javne nabave, na sjednici vijeća održanoj dana 22. svibnja 2020.
I. Odbija se tužbeni zahtjev za poništavanje rješenja Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave KLASA: UP/II-034-02/20-01/142, URBROJ: 354-01/20-6 od 30. ožujka 2020.
II. Odbija se zahtjev tužitelja za naknadu troškova spora.
Obrazloženje
Osporenim rješenjem tuženice, KLASA: UP/II-034-02/20-01/142, URBROJ: 354-01/20-6 od 30. ožujka 2020. odbijena je žalba tužitelja izjavljena na dokumentaciju o nabavi (dalje: DON) zainteresirane osobe u odnosu na točke 2.1. i 4.3.2. DON–a. U odnosu na točku 2.1. DON–a žalba je ocijenjena neosnovanom, jer je ta odredba već utvrđena zakonitom ranijim rješenjem tuženice, KLASA: UP/II-034-02/19-01/1130, URBROJ: 354-01/20-6 od 13. siječnja 2020., a ta točka nije izmijenjena izmjenom DON-a koja je predmet ovog postupka. Izmijenjena točka 4.3.2. DON–a, koja je poništena ranijim rješenjem, ocijenjena je zakonitom pozivom na odredbu članka 256. stavka 1. točke 3. Zakona o javnoj nabavi (Narodne novine, broj 120/16., dalje: ZJN), uz obrazloženje da se radi o zakonom dopuštenom propisivanju minimalnih razina sposobnosti.
Tužitelj je podnio tužbu u kojoj navodi kako je žalbom podnesenom u upravnom postupku ukazao na nepravilnosti i nezakonitosti DON–a, koja je dijelom poništena ranijim rješenjem od 13. siječnja 2020. Suština žalbe se sastoji u propustima u primjeni odredbi Zakona o održivom gospodarenju otpadom, u vezi s Katalogom otpada te podzakonskih akata: Pravilnika o zaštiti poljoprivrednog zemljišta od onečišćenja (Narodne novine, broj 32/10.), Pravilnika o gospodarenju muljem iz uređaja za pročišćavanje otpadnih voda kada se mulj koristi u poljoprivredi (Narodne novine, broj 38/08.) te Pravilnika o nusproizvodima i ukidanju statusa (Narodne novine, broj 117/14.). DON ponovno sadrži niz nepravilnosti i odredbi izričito suprotnih Zakonu i podzakonskim aktima. Promjene u odnosu na raniju dokumentaciju su kozmetičke prirode te nisu izmijenile suštinu koju je tužitelj iznio. Ističe da je predmet nabave specifična usluga od općeg, javnog odnosno društvenog interesa, jer propustima mogu nastupiti osobito teške posljedice za život i zdravlje ljudi te okoliš. Točno je da je naručitelj kao podlogu svojeg postupanja iskazao Zakon o održivom gospodarenju otpadom, ali je propustio ili pogrešno primijenio naprijed navedene podzakonske akte. Uz to, izostavio je niz drugih relevantnih propisa koji potanko reguliraju postupanje s ovom vrstom otpada i koji su usmjereni na zaštitu ljudskog zdravlja. Naručitelj se pozvao na Pravilnik o zaštiti poljoprivrednog zemljišta od onečišćenja i Pravilnik o gospodarenju muljem iz uređaja za pročišćavanje otpadnih voda kada se mulj koristi u poljoprivredi, ali na pogrešan način, te je usprkos tome u točki 2.1. Opis predmeta nabave, naveo: „Višegodišnje analize dehidriranog mulja od strane akreditiranog laboratorija pokazale su da je mulj adekvatan za odlaganje na poljoprivredne površine“. Citirani navod naručitelja je u potpunoj suprotnosti s navedenim Pravilnicima, s obzirom da oba Pravilnika zabranjuju korištenje otpadnog mulja u poljoprivredi. Iz naslova natječaja vidljivo je da se radi o preuzimanju i daljnjoj obradi otpada KB 19 08 05, mulja od obrade komunalnih otpadnih voda. Više je nego razvidno da se radi o otpadu, dakle ne o obrađenom mulju, koje korištenje mulja u poljoprivredi je na temelju oba Pravilnika zabranjeno. Da se radi o otpadu proizlazi i iz Pravilnika o katalogu otpada, KB 19 08 05 - otpad iz uređaja za obradu otpadnih voda koji nije specificiran na drugi način. Pogrešan je stav i zaključak kako je predmet pobijanog natječaja obrađeni mulj. Da bi se otpadni mulj koji je predmet nabave mogao koristiti u poljoprivredi mora biti podvrgnut jednim od mogućih postupaka oporabe, nakon čega mu se sukladno Pravilniku o nusproizvodima i ukidanju statusa otpada ukida ključni broj, tj. status otpada i time postaje proizvod (kompost, agregat) što se mora upisati u Očevidnik ukidanja statusa otpada pri Ministarstvu zaštite okoliša i energetike i tada navedeni proizvod dobiva status, a istovremeno tvrtka dobiva USO broj po kojem navedena vrsta otpada postaje proizvod, i tek nakon toga postaje podoban za korištenje u poljoprivredi. Iz toga jasno proizlazi da tvar kojoj sukladno Pravilniku o nusproizvodima i ukidanju statusa otpada nije ukinut status otpada i koja nadalje ima ključni broj, je otpad i s njom se mora postupati kao s otpadom, tj. zabranjeno ju je odlagati u okoliš ili koristiti u poljoprivredi. Uvidom u stranice navedenog Ministarstva vidljivo je i javno dostupno da proizvođač otpada Z. otpadne vode nisu svrstane u Očevidnik za ukidanje statusa otpada pa prema tome nakon njihovog tehnološkog procesa obrade otpadnih voda, muljevi koji su predmet natječaja i dalje predstavljaju otpad KB 19 08 05 koji se mora zbrinuti sukladno Zakonu o održivom gospodarenju otpadom. Zaključuje kako je natječaj nezakonit, jer sugerira nezakonito zbrinjavanje navedenog otpada, što je naručitelj dužan znati i zna, tim više jer ima iskustva iz prethodnog natječaja za protekli period od dvije godine u kojem se zbrinjavao istovrsni otpad i kada je odabrani ponuditelj vršio odlaganje istog na poljoprivredna zemljišta u V. i M. županiji, što je inspekcija svojim rješenjem zabranila, izrekla novčane kazne te pokrenula prekršajne postupke. Smatra da naručitelj, odnosno njegova pravna služba ne razlikuje postupke oporabe (R) i postupke zbrinjavanja (D). Javna nabava predviđa situaciju u kojoj ponuditelj preuzima otpad od proizvođača otpada, koji je potrebno ili zbrinuti ili oporabiti, ali na način da preuzeti materijal naziva KB 19 08 05 prođe kroz proces koji će jamčiti deklasifikaciju, odnosno postupak kojim će otpad postati proizvod, dakle izgubiti svojstva otpada prije nego bude zbrinut na način da ga se rasprostire po poljoprivrednim površinama. Navodi da su preopširno navedeni postupci koji obuhvaćaju sve postupke predviđene Zakonom u smislu oporabe i zbrinjavanja, jer se na natječaju, uz ovako široko opisanu djelatnost, mogu kao ponuditelji pojaviti pravne osobe koje imaju dozvolu za oporabu ili zbrinjavanje otpada tog ključnog broja po bilo kojem od postupaka R ili D, dok su u konkretnom slučaju za naručitelja i za ponuditelja ključni samo postupci koji dovode do učinka u skladu sa Zakonom o održivom gospodarenju otpadom i ranije navedenim Pravilnicima. Tuženica je poništila i dio natječajne dokumentacije iz točke 4.3.2. „Izjava o alatima, postrojenjima ili tehničkoj opremi“, međutim na ostale žalbene navode koji su izravno vezani za tehnologiju predviđenu u postupcima oporabe i zbrinjavanja otpada nije dala svoj komentar, odnosno u tom dijelu žalbeni navodi nisu riješeni. Suština žalbenih navoda koje je tuženica razmotrila sastoji se u očiglednoj zabrani odlaganja otpada na poljoprivredne površine. U dokaz svojih navoda predlaže izvođenje dokaza uvidom u dozvole proizvođača otpada, vještačenje po sudskom vještaku za ekologiju. Predlaže poništenje natječaja i poništavanje osporenog rješenja uz naknadu troškova upravnog spora.
Tuženica u odgovoru na tužbu ističe da je predmet ovog spora zakonitost rješenja kojim je odlučeno o žalbi na izmjenu DON–a od 18. veljače 2020. Prema članku 406. stavak 1. točke 3. ZJN–a, predmet žalbe izjavljene u odnosu na izmjenu DON–a može biti isključivo sadržaj izmijenjene dokumentacije. Neosnovano tužitelj navodi da je propušteno odlučiti o svim žalbenim navodima. U odnosu na točku 2.1. DON–a, navodi da ta točka nije bila predmet izmijenjene dokumentacije o nabavi od 18. veljače 2020. pa o zakonitosti te odredbe nije ovlaštena odlučiti. Poziva se i na odredbu članka 404. stavka 3. ZJN–a, koja je navedena u osporenom rješenju, a prema kojoj nije ovlaštena kontrolirati činjenično i pravno stanje koje je bilo predmet prethodne žalbe. Zaključuje da zakonitost točke 2.1. DON–a nije mogla biti predmet odlučivanja u žalbenom postupku. Dalje navodi kako je točka 4.3.2. DON–a poništena prethodnim rješenjem od 13. siječnja 2020. pa je prigovore u odnosu na to, tužitelj trebao isticati podnošenjem tužbe protiv navedenog rješenja. Jedini predmet izmjene dokumentacije DON–a bila je točka 4.3.2. DON–a, čiji inicijalni sadržaj je poništen prethodnim rješenjem od 13. siječnja 2020. Ta točka ocijenjena je zakonitom, jer je u skladu s člankom 256. ZJN–a koji određuje pravila propisivanja uvjeta sposobnosti, među kojima su tehnička i stručna sposobnost. Izmijenjenom odredbom otklonjena je nejasnoća i kontradiktornost prethodne odredbe. Ističe da je prethodnim rješenjem, a i sada, ukazano na točku 7.4. DON–a kojom je propisana primjena propisa koji reguliraju djelatnost predmeta nabave te je neosnovan prigovor tužitelja da je propušteno odlučiti o svim njegovim navodima. Predlaže da Sud tužbeni zahtjev kao neosnovan odbijen, a u slučaju usvajanja tužbenog zahtjeva sam riješi predmet spora.
Zainteresirana osoba se u odgovoru na tužbu poziva na navode odgovora na žalbu u upravnom postupku i predlaže Sudu da tužbeni zahtjev kao neosnovan odbije.
Tužitelj u očitovanju na navode odgovora na tužbu tuženice navodi da je doista tuženica svojom ranijom odlukom izmijenila dio DON–a, međutim, u oba slučaja kontrole postupanja naručitelja učinjene su istovjetne pogreške u primjeni ZJN–a, a osobito Zakona o održivom gospodarenju otpadom navedenih podzakonskih akata. U osporenom rješenju navodi se kako je ranije osporena zakonitost odredbi iz točke 4.3.2. DON–a koja je izmijenjena u odnosu na svoj inicijalni sadržaj, što smatra netočnim. Ističe da se u izmijenjenoj DON izričito navodi da „gospodarski subjekt mora imati na raspolaganju sljedeće postrojenje u svrhu izvršenja ugovora: skladište otpada koje ima minimalnu veličinu za skladište tromjesečne proizvodnje mulja od 12000 tona“, te bi to imao biti jedini uvjet izvršenja ugovora. U odnosu na skladištenje otpada ističe kako natječajna dokumentacija izostavlja zahtjeve i uvjete propisane Pravilnikom, odnosno uvjete za provedbu postupaka oporabe i zbrinjavanja otpada, što ju čini kontradiktornom i upućuje da će preuzeti otpad biti odložen na poljoprivredne površine bez da mu prestane svojstvo otpada, odnosno bez deklasifikacije i gubitka ključnog broja, dok je uvjet za odlaganje na poljoprivredne površine da tvari koje se ondje odlažu izgube svojstva otpada. Paušalno se ističe da je točkom 7.4. DON–a propisana primjena propisa koji reguliraju djelatnost nabave. Ostaje kod tužbe i tužbenog zahtjeva.
Na temelju razmatranja svih činjeničnih i pravnih pitanja (članak 55. stavak 3. Zakona o upravnim sporovima, Narodne novine, broj: 20/10., 143/12., 152/14., 94/16. – odluka Ustavnog suda RH i 29/17., dalje: ZUS) Sud tužbeni zahtjev ocjenjuje neosnovanim.
U odnosu na zakonitost točke 2.1. DON–a tuženica osnovano navodi kako tu točku više nije dopušteno osporavati, jer je ocijenjena zakonitom ranijim pravomoćnim rješenjem i nije izmijenjena izmjenom DON–a koja je predmet ovog postupka. To proizlazi iz odredbe članka 406. stavka 1. točke 3. ZJN–a kojom je propisan rok za izjavljivanje žalbe na izmjenu dokumentacije o nabavi, i to u odnosu na sadržaj izmjene dokumentacije; te iz odredbe članka 404. stavka 3. ZJN–a prema kojoj državna komisija nije ovlaštena kontrolirati činjenično i pravno stanje koje je je bilo predmetom prethodne žalbe u istom postupku nabave. Tužitelj je navedenu odredbu DON–a trebao osporavati tužbom protiv ranijeg rješenja kojim je ta točka ocijenjena zakonitom, što je propustio.
Pravomoćnim rješenjem tuženice KLASA: UP/II-034-02/19-01/1130, URBROJ: 354-01/20-6 od 13. siječnja 2020., ranija žalba tužitelja je ocijenjena neosnovanom u odnosu na točku 2.1. DON–a iz razloga na koje tuženica ukazuje u osporenom rješenju, odnosno uz obrazloženje kako iz točke 2.4. DON–a proizlazi da se radi o obrađenom mulju, da je odredbom točke 2.1. DON–a predviđena i mogućnost oporabe mulja, a naručitelj ni u jednom dijelu dokumentacije nije naveo da je mulj koji je predmet nabave jedino moguće koristiti u poljoprivredi niti je naveo na kakvom tipu poljoprivrednih površina je mulj koji je predmet nabave moguće koristiti. Uz to, tuženica navodi kako je već utvrđeno da je naručitelj točkom 7.4 DON–a kao poseban uvjet jasno propisao da su se gospodarski subjekti obvezni pridržavati zakonskih normi koje reguliraju djelatnost predmetne nabave pa tako i u pogledu eventualnog odlaganja obrađenog mulja na poljoprivredna zemljišta.
Istim rješenjem je zbog nejasnoće i kontradiktornosti poništena točka 4.3.2. DON–a te je sada spornom izmjenom DON–a postupljeno po uputi tuženice i otklonjene su nejasnoće oko traženog uvjeta tehničke i stručne sposobnosti i načina njegovog dokazivanja te je osporenim rješenjem pozivom na mjerodavne odredbe članka 256. stavka 1. točke 3. ZJN–a obrazložena zakonitost sporne odredbe.
Izmijenjena točka 4.3.2. DON–a glasi: „Gospodarski subjekt mora imati na raspolaganju slijedeće postrojenje u svrhu izvršenja ugovora: - skladište otpada koje ima minimalnu veličinu za skladište tromjesečne proizvodnje mulja od 12000 tona. Dokumenti kojima se dokazuje ispunjavanje kriterija za odabir gospodarskog subjekta – Gospodarski subjekt kao dokaz sposobnosti dostavlja ispunjeni eESPD obrazac – Dio IV. Kriteriji za odabir gospodarskog subjekta, Odjeljak C: Tehnička i stručna sposobnost: točka 9. Ukoliko se gospodarski subjekt radi dokazivanja tehničke i stručne sposobnosti oslanja na sposobnost drugih gospodarskih subjekata (člana zajednice ponuditelja, podugovaratelja, drugog gospodarskog subjekta) kao dokaz sposobnosti dostavlja i ispunjeni eESPD obrazac – Dio IV. Kriteriji za odabir gospodarskog subjekta, Odjeljak C: Tehnička i stručnost sposobnost: točka 9 za člana zajednice ponuditelja i/ili podugovaratelja i/ili drugog gospodarskog subjekta na čiju se sposobnost oslanja. Naručitelj će prije donošenja odluke provjeriti informacije navedene u eESPD kod nadležnog tijela za vođenje službene evidencije o tim podacima sukladno posebnom propisu i zatražiti izdavanje potvrde o tome, uvidom u popratne dokumente ili dokaze koje već posjeduje, ili izravnim pristupom elektroničkim sredstvima komunikacije besplatnoj nacionalnoj bazi podataka na hrvatskom jeziku. Ako se ne može obaviti provjera ili ishoditi potvrda sukladno ovom odlomku, naručitelj će od ponuditelja koji je podnio ekonomski najpovoljniju ponudu zatražiti da u primjerenom roku, ne kraćem od 5 (pet) dana, dostavi ažurirane popratne dokumente, i to: - Izjavu o raspolaganju skladištem otpada koje ima minimalnu veličinu za skladište tromjesečne proizvodnje mulja od 12000 tona u svrhu izvršenja ugovora.“
Prigovori tužitelja u odnosu na tu točku DON–a su paušalne naravi pa nisu doveli u sumnju zakonitost osporenog rješenja. Naime, prema odredbi članka 23. stavka 1. točke 7. i 8. ZUS-a tužba obvezno mora sadržavati razloge za pokretanje spora glede glavne stvari i sporednih traženja te činjenice i dokaze na kojima tužitelj temelji tužbeni zahtjev.
Neosnovan je i prigovor tužitelja kako osporenim rješenjem nisu riješeni svi žalbeni navodi, jer je uvidom u žalbu zaprimljenu kod tuženice 18. ožujka 2020. utvrđeno da je odgovoreno na sve žalbene prigovore.
Zbog svega navedenog Sud je na temelju odredbe članka 57. stavak 1. ZUS-a tužbeni zahtjev kao neosnovan odbio. Zahtjev tužitelja za naknadu troškova spora je neosnovan na temelju odredbe članka 79. stavak 4. ZUS-a.
U Zagrebu 22. svibnja 2020.
Predsjednica vijeća
mr. sc. Inga Vezmar Barlek, v.r.