1                             Poslovni  broj: 1 UsI-882/2019-11

 

 

 

 

 

 

Poslovni  broj: 1 UsI-882/2019-11

 

 

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

 

P R E S U D A

 

              Upravni sud u Rijeci, po sutkinji Vesni Perić, uz sudjelovanje zapisničarke Marlene Štimac, u upravnom sporu tužitelja H., O., …, kojeg zastupa opunomoćenik R. B., odvjetnik u Z., …, protiv tuženika Ministarstva mora, prometa i infrastrukture Republike Hrvatske, Zagreb, Prisavlje 14, radi izdavanja koncesijskog odobrenja, 11. veljače 2020.,

 

p r e s u d i o  j e

 

              I.              Odbija se tužbeni zahtjev kojim tužitelj traži poništenje rješenja Ministarstva mora, prometa i infrastrukture Republike Hrvatske, KLASA: UP/II-342-22/19-01/4, URBROJ: 530-03-1-2-2-19-2 od 23. travnja 2019. i rješenja Vijeća za davanje koncesijskih odobrenja Grada Rijeke, KLASA: UP/I-363-02/18-19/33, URBROJ: 2170-01-02-20-18-2 od 19. prosinca 2018.

 

              II.              Odbija se zahtjev tužitelja za naknadu troškova ovoga spora.

 

 

Obrazloženje

 

              Rješenjem Vijeća za davanje koncesijskih odobrenja Grada Rijeke, KLASA: UP/I-363-02/18-19/33, URBROJ: 2170-01-02-20-18-2 od 19. prosinca 2018. odbačen je zahtjev tužitelja za davanje koncesijskog odobrenja iz razloga što da ne postoje zakonske pretpostavke za pokretanje postupka. Prvostupanjsko tijelo utemeljilo je svoje rješenje na uputi tuženika KLASA: 342-22/18-01/461, URBROJ: 530-03-2-18-1 od 7. studenoga 2018. vezanoj za primjenu Uredbe o postupku davanja koncesijskog odobrenja na pomorskom dobru („Narodne novine“, broj 36/04, 63/08, 133/13 i 63/14, dalje: Uredba) u kojoj je tuženik naveo da je zakonska pretpostavka za pokretanje postupka za dodjelu koncesijskog odobrenja da je godišnji plan upravljanja pomorskim dobrom stupio na snagu pa s obzirom da Grad Rijeka do donošenja prvostupanjskog rješenja nije donio Godišnji plan upravljanja pomorskim dobrom za 2019. (dalje: Plan Grada Rijeke za 2019.) to da ne postoje zakonske pretpostavke za pokretanje postupka.

 

              Tuženik je rješenjem KLASA: UP/II-342-22/19-01/4, URBROJ: 530-03-1-2-2-19-2 od 23. travnja 2019. odbio žalbu tužitelja izjavljenu protiv navedenog prvostupanjskog rješenja s obrazloženjem da bi se uopće meritorno moglo odlučivati o zahtjevu da je potrebno postojanje godišnjeg plana upravljanja pomorskim dobrom. Navodi da je iz Uredbe vidljivo da postoji obveza gradskog vijeća da donese godišnji plan najkasnije do 1. prosinca tekuće godine, međutim da povreda te zakonske obveze ne mijenja činjenicu da Plan Grada Rijeke za 2019. ne postoji, kao i činjenicu da to predstavlja procesnu pretpostavku za podnošenje urednog zahtjeva u smislu čl. 40. st. 2. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09, dalje: ZUP).

 

              Tužitelj u pravovremeno podnesenoj tužbi osporava zakonitost navedenog rješenja tuženika te navodi u bitnome da je tuženik pogrešno primijenio materijalno pravo. Pojašnjava da je on dana 3. prosinca 2018. podnio uredan zahtjev i da se stoga ima smatrati da je tada postupak pokrenut, a odredbom čl. 5. Uredbe je propisano da se godišnji plan za svaku godinu dostavlja najkasnije do 1. prosinca tekuće godine. Tužitelj se u tužbi poziva na mišljenje tuženika KLASA: 342-22/18-01/35, URBROJ: 530-03-1-2-1-18-2 od 21. veljače 2018. u istovjetnom slučaju u kojem je tuženik izrazio slijedeći stav: „Uredbom nije propisano u kojem roku se najranije može podnijeti zahtjev za koncesijskim odobrenjem, ali prema gore navedenom to nikako ne može biti ranije od dana 1. prosinca tekuće godine, a koji dan je utvrđen kao krajnji zakonski rok za donošenje godišnjeg plana upravljanja pomorskim dobrom. Plan upravljanja pomorskim dobrom Grada Rijeke za 2018. je donesen dana 9. siječnja 2018., a potvrda o usklađenosti s Planom upravljanja pomorskim dobrom Primorsko-goranske županije je izdana 22. siječnja 2018. Međutim, Vi ste zahtjev predali nekoliko dana ranije, odnosno dana 2. siječnja 2018., odnosno nakon gore navedenog zakonski određenog krajnjeg roka za donošenje godišnjeg plana upravljanja pomorskim dobrom, stoga je mišljenje ovog Ministarstva da je Vaš zahtjev pravodoban. Naime, propust tijela lokalne samouprave da na vrijeme donese godišnji plan upravljanja pomorskim dobom ne može pasti na teret urednog podnositelja zahtjeva koji je na vrijeme podnio zahtjev i dostavio urednu dokumentaciju.“ Tužitelj navodi da se pravna mišljenja pa i mišljenja nadležnih ministarstava uzimaju obzir kao podredni izvor prava. Nadalje, tužitelj štoviše ističe kako je Grad Rijeka donio Plan upravljanja pomorskim dobrom za 2019. i to dana 21. prosinca 2018., KLASA: 023-01/18-04/170-36, URBROJ: 2170/01-15-00-18-56, a koji je i objavljen u Službenom glasilu Grada Rijeke od 17. siječnja 2019., a Upravni odjel za pomorstvo, promet i veze Primorsko-goranske županije dostavio je dopisom od 9. siječnja 2019. potvrdu da je Plan Grada Rijeke za 2019. usklađen sa županijskim godišnjim planom upravljanja pomorskim dobrom, slijedom čega da je navod tuženika da Plan Grada Rijeke za 2019. ne postoji neosnovan i da je stoga tuženik pogrešno utvrdio činjenično stanje. Ističe da je stav tuženika izražen u osporavanom rješenju odraz  pravne nesigurnosti, jer kada bi se isti uzeo istinitim tada se stranke nikada ne bi mogle pouzdati u zakonske i podzakonske propise, a obzirom da sukladno čl. 5. Uredbe grad/općina donosi godišnji plan upravljanja pomorskim dobrom za svaku godinu i dostavlja ga nadležnom tijelu samouprave u županiji najkasnije do 1. prosinca tekuće godine, iz čega jasno proizlazi da se navedeni propis mora donijeti, a ne da se može donijeti.

 

              Tuženik je u odgovoru na tužbu naveo u bitnome kako tužitelj pogrešno navodi da je zahtjev, koji je predan 3. prosinca 2018. od strane tužitelja, uredan. Navodi kako da bi zahtjev za izdavanje koncesijskog odobrenja bio uredan u smislu čl. 40. ZUP, pretpostavlja postojanje plana upravljanja pomorskim dobrom za godinu na koji se zahtjev odnosi, a u kojem se između ostaloga, određuju mikrolokacije i djelatnosti za koje se može izdati koncesijsko odobrenje, a koje su temelj za podnošenje urednog zahtjeva. Navodi da mu nije jasan stav tužitelja da osoba može podnijeti uredan zahtjev za izdavanje koncesijskog odobrenje kada, ukoliko nije donesen plan upravljanja pomorskim dobrom, mikrolokacije i djelatnosti za koje se može izdati koncesijsko odobrenje, još uvijek nisu poznate. Navodi da su točne tvrdnje tužitelja da je donesen Plan Grada Rijeke za 2019., ali da plan upravljanja pomorskim dobrom sukladno ovosudnoj presudi poslovni broj 6 UsI-365/2019 od 12. srpnja 2019. predstavlja opći akt i da se prije nego što stupi na snagu, opći akt obavezno objavljuje u službenom glasilu jedinice, odnosno službenom glasilu županije, te da isti stupa na snagu najranije osmi dan od dana njegove objave. Navodi da je Plan Grada Rijeke za 2019. objavljen u službenom glasilu Grada Rijeke Godina VI - broj 1 od 17. siječnja 2019. pa da je stoga stupio na snagu 25. siječnja 2019., što je 60 dana nakon podnošenja zahtjeva tužitelja. Predlaže da Sud odbije tužbeni zahtjev tužitelja.

U tijeku spora održana je rasprava na ročištu dana 4. veljače 2020. kako bi se sukladno odredbi čl. 6. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj 20/10, 143/12, 152/14, 94/16 i 29/17, dalje: ZUS) omogućilo strankama u sporu da usmeno obrazlože svoje navode iz tužbe i odgovora na tužbu. Na raspravu je pristupila zamjenica opunomoćenika tužitelja i službena osoba tuženika te su isti ostali kod navoda iznijetih u tužbi i u odgovoru na tužbu.

 

              Sud je izveo dokaze uvidom u dokumentaciju koja se nalazi u spisu ovog upravnog spora te u spisu predmeta upravnog postupka koji je prethodio ovom sporu. 

 

              Na temelju razmatranja svih činjeničnih i pravnih pitanja, Sud je utvrdio da tužbeni zahtjev tužitelja nije osnovan.

 

              Naime, u sporu nije sporno da je tužitelj dana 3. prosinca 2018. podnio zahtjev prvostupanjskom tijelu za davanje koncesijskog odobrenja za obavljanje djelatnosti ugostiteljstva sredstvom montažno demontažni kiosk sa terasom do 100 m2 i djelatnosti iznajmljivanja sredstava sredstvom ležaljke i suncobrani, sve na plaži P. u R. na vremensko razdoblje od 5 godina i da je to tijelo navedenim rješenjem od 19. prosinca 2018., neposrednim rješavanjem, odbacilo taj zahtjev tužitelja utvrdivši da ne postoje zakonske pretpostavke za pokretanje postupka, budući da je zahtjev zaprimljen prije stupanja na snagu Plana Grada Rijeke za 2019., a tuženik je iz istih razloga odbio žalbu tužitelja izjavljenu protiv tog rješenja.

 

              U sporu je sporno je li moguće podnijeti uredan i potpun zahtjev za davanje koncesijskog odobrenja prije objave godišnjeg plana upravljanja pomorskim dobrom, odnosno kada se najranije može podnijeti zahtjev za davanje koncesijskog odobrenja. Usputno se kao sporno pitanje pojavilo i kada godišnji plan upravljanja pomorskim dobrom stupa na snagu, da li potvrdom tog plana od strane nadležnog tijela županije ili osmi dan od dana njegove objave u službenom glasilu jedinice lokalne samouprave. O tim pravnim pitanjima Sud je već izrazio svoj stav u ovosudnoj presudi poslovni broj 6 UsI-365/19 od 12. srpnja 2019. na koju presudu se je pozvao i tuženik.

 

Dakle, postupak davanja koncesijskog odobrenja provodi se sukladno odredbama Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama („Narodne novine“ broj 158/03, 141/06 i 38/09, dalje: ZPDIML), ZUP i spomenute Uredbe.

 

              U tom smislu odredbe ZPDIML (odredba čl. 38. i 39.) ne sadrže pobliže propisan postupak za dodjelu koncesijskog odobrenja, već samo općenite odredbe, te se između ostalog određuje da Vlada Republike Hrvatske propisom iz čl. 37. st. 1. tog Zakona (koja se odredba odnosi na postupak davanja koncesije te kriterije za određivanje visine koncesijske naknade) određuje djelatnosti za koje se može dati koncesijsko odobrenje te propisuje postupak i naknadu za davanje koncesijskog odobrenja, koje izdaje Vijeće za dodjelu koncesijskih odobrenja, a protiv rješenja tog tijela može se podnijeti žalba Ministarstvu.

 

              Detaljnije odredbe glede postupka izdavanja koncesijskog odobrenja sadrži spomenuta Uredba.

 

              Sukladno čl. 2. st. 4. Uredbe, odobrenje za obavljanje djelatnosti na pomorskom dobru upravni je akt na čije donošenje se primjenjuju odredbe ZUP, ako odredbama ZPDIML i odredbama ove Uredbe nije drugačije propisano.

 

              Sukladno čl. 5. Uredbe, Poglavarstvo grada/općine donosi godišnji plan upravljanja pomorskim dobrom za svaku godinu i dostavlja ga nadležnom tijelu samouprave u županiji najkasnije do 1. prosinca tekuće godine (st. 1.). Godišnji plan iz stavka 1. ovog članka mora biti usklađen sa županijskim godišnjim planom upravljanja pomorskim dobrom u pogledu plana koncesioniranja i davanja koncesijskih odobrenja, o čemu nadležno tijelo u županiji daje potvrdu (st. 2.). Godišnji plan upravljanja pomorskim dobrom iz stavka 1. ovog članka, obavezno sadrži plan redovnog upravljanja pomorskim dobrom, sredstva za redovno upravljanje, te popis djelatnosti iz Jedinstvenog popisa djelatnosti na pomorskom dobru, koje se mogu obavljati na području grada/općine koja ga donosi i mikrolokacije za obavljanje istih djelatnosti (opisno, skica, k.č.br. ili dr.) (st. 3.). Vijeće/poglavarstvo grada/općine dužno je jednom godišnje, a najkasnije do 15. siječnja tekuće godine nadležnom tijelu samouprave u županiji dostaviti pisano izvješće o izvršenju godišnjeg plana upravljanja pomorskim dobrom za prethodnu godinu, s izraženim podacima o broju datih odobrenja i uprihođenim sredstvima (st. 4.).

 

              Daljnje odredbe o samom postupku davanja koncesijskog odobrenja sadržane su u odredbama čl. 6. do 12. Uredbe, pa je tako regulirano način podnošenja zahtjeva, detalji vezani uz Vijeće za davanje koncesijskog odobrenja, sadržaj zahtjeva te priloge uz zahtjev, te postupanje vijeća po zaprimljenom zahtjevu.

 

              Međutim, navedena Uredba ne sadrži odredbe glede rokova za podnošenje zahtjeva za dodjelu koncesijskog odobrenja, pa se stoga obrazlaže kako slijedi: 

 

              Godišnji plan upravljanja pomorskim dobrom za svaku godinu, sukladno citiranim odredbama Uredbe, predstavlja opći akt (takav stav izrazio je i Visoki upravni sud Republike Hrvatske, posl.br. Usoz-110/16-9 od 4. srpnja 2018.), te se stoga na isti analogno primjenjuje odredba čl. 73. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi („Narodne novine“ broj 33/01, 60/01, 129/05, 109/07, 125/08, 36/09, 150/11, 144/12, 19/13, 137/15 i 123/17, dalje: ZLP(R)S).

 

              Citiranom odredbom čl. 73. ZLP(R)S propisano je da se prije nego što stupi na snagu, opći akt obavezno objavljuje u službenom glasilu jedinice (st. 1.), odnosno službenom glasilu županije (st. 2.), te da isti stupa na snagu najranije osmi dan od dana njegove objave, te da se iznimno, općim aktom može iz osobito opravdanih razloga odrediti da stupa na snagu prvog dana od dana objave (st. 3.). Opći akt ne može imati povratno djelovanje (st. 4.).

 

              Stoga Godišnji plan upravljanja ne stupa na snagu izdavanjem potvrde plana od strane nadležnog tijela županije, već najranije osmi dan od dana njegove objave, odnosno iznimno, ako je to određeno samim planom, prvog dana od dana objave te ne može imati povratno djelovanje.

 

              U konkretnom slučaju, Plan Grada Rijeke za 2019. donesen je 21. prosinca 2018., a  objavljen je u Službenom glasilu Grada Rijeke od 17. siječnja 2019. Dakle, isti je stupio na snagu 25. siječnja 2019.

 

              Kako je tužitelj podnio zahtjev za dodjelu koncesijskog odobrenja 3. prosinca 2018., dakle u vrijeme kada predmetni Plan Grada Rijeke za 2019. još uvijek nije bio javno objavljen, te stoga nije bio stupio na snagu, to je pravilno prvostupanjsko tijelo odbacilo navedeni zahtjev tužitelja zbog nepostojanja zakonskih pretpostavki za pokretanje postupka na temelju čl. 41. st. 2. ZUP.

 

              Dodaje se i to kako je sukladno citiranom čl. 5. st. 1. Uredbe takav godišnji plan upravljanja Poglavarstvo grada odnosno općine dužno donijeti za svaku godinu i dostaviti nadležnom tijelu samouprave u županiji najkasnije do 1. prosinca tekuće godine. Međutim, po stavu Suda  nepostupanje Poglavarstva grada odnosno općine po navedenoj obvezi može imati za posljedicu političku odnosno drugu vrstu odgovornosti koja se može nadzirati u upravnom nadzoru, no bez obzira na to, prije objave odnosno stupanja na snagu plana upravljanja, ne mogu se podnositi uredni i potpuni zahtjevi, odnosno zahtjevi koji su podneseni prije tog trenutka su preuranjeni, te se po istima ne može voditi postupak, već se o takvim zahtjevima treba donijeti rješenje o odbačaju zahtjeva u smislu čl. 41. st. 2. ZUP.

 

              Naime, inzistiranje na javnoj objavi plana, te mogućnosti podnošenja zahtjeva podobnog za postupanje tek nakon objave odnosno stupanja na snagu plana, i kada se ne bi primjenjivala odredba čl. 73. ZLP(R)S, od osobite je važnosti pogotovo u situaciji konkurentnih zahtjeva za dodjelu koncesijskog odobrenja za istu lokaciju, djelatnost i vrijeme, kada je u skladu s načelom jednakosti sviju pred zakonom i transparentnosti postupanja nužno omogućiti svima dobivanje koncesijskog odobrenja na jednak način i pod istim uvjetima, a tumačenje prema kojemu je moguće uredan i potpun zahtjev podnijeti i prije nego li je godišnji plan upravljanja javnog objavljen i stupio na snagu, otvorilo bi mjesta zloupotrebama i sumnji u transparentnost postupanja.

 

              Imajući u vidu sve prednje iznijete nesporne okolnosti ovoga slučaja, naime da je tužiteljev zahtjev podnijet prije objave i stupanja na snagu godišnjeg plana upravljanja, to je prvostupanjsko tijelo pravilno i zakonito taj zahtjev na temelju čl. 41. st. 2. ZUP odbacilo.

 

Slijedom svega navedenoga, osporavano rješenje tuženika ocijenjeno je zakonitim, pa je stoga Sud na temelju odredbe čl. 57. st. 1. ZUS odlučio kao u točki I. izreke ove presude.

 

              Točka II. izreke ove presude temelji se na odredbi čl. 79. st. 4. ZUS prema kojoj odredbi stranka koja izgubi spor u cijelosti snosi sve troškove spora.

 

U Rijeci 11. veljače 2020.

 

                                                                                                                                            Sutkinja                                                                          

                                                                                                                                       Vesna Perić, v.r.

 

             

 

              UPUTA O PRAVNOM LIJEKU:

 

              Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokome upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog Suda u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu (tri primjerka), u roku od 15 dana od dana dostave presude. Žalba odgađa izvršenje pobijane presude (čl. 66. a ZUS i čl. 66. st. 5. ZUS).