1

Poslovni broj: 19 UsI-217/19-12

 

 

        

 

 

 

REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U SPLITU

Split, Put Supavla 1

 

U I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

 

P R E S U D A

 

I

 

R J E Š E N J E

 

Upravni sud u Splitu, po sutkinji Ani Jurišić, uz sudjelovanje Ivane Nikolić kao zapisničarke u upravnom sporu tužitelja T. …, zastupana po opunomoćenicima iz Odvjetničkog društva M.&P. d.o.o., Z., protiv tuženika Ministarstva znanosti i obrazovanja Republike Hrvatske, Zagreb, Donje Svetice 38, zastupanog po opunomoćeniku Županijskom državnom odvjetništvu u S., S., radi uskraćivanja dopusnice za obavljanje djelatnosti, nakon javne i usmene rasprave zaključene 12. studenog 2019. godine u prisutnosti  zamjenika opunomoćenika tužitelja i u odsutnosti uredno pozvanog tuženika, objavljene 20. studenog 2019. godine,

 

p r e s u d i o   j e

 

Odbija se tužbeni zahtjev tužitelja za poništenjem rješenja tuženika Klasa: UP/I-602-04/13-13/00037 urbroj: 533-04-19-0034 od 13. veljače 2019. godine.

                                                   

                                                     r i j e š i o   j e

 

 

1. Odbija se zahtjev tužitelja za određivanjem odgodnog učinka tužbe.
2. Odbija se zahtjev tužitelja za naknadom troška ovog spora. 

 

Obrazloženje

 

Osporenim rješenjem tuženika tužitelju je uskraćena dopusnica za obavljanje djelatnosti visokog obrazovanja.

Tužitelj u tužbi ističe kako osporeno rješenje nije u skladu s odredbom čl. 98. st.5. Zakona o općem upravnom postupku jer je iz obrazloženja osporenog rješenja razvidno da su razlozi kontradiktorni, nerazumljivi, neosnovani i utemeljeni na  subjektivnom dojmovima. Tužitelj citira odredbu čl. 22.  Zakona o osiguravanju kvalitete u znanosti i visokoj obrazovanju (Narodne novine 45/09) te navodi kako tuženik tijekom postupa nije ulazio u valjanost Akreditacijske preporuke, već je istu samo citirao, bez da ju je cijenio, a što osporeno rješenje čini nezakonitim. navedeno stajalište  iskazano je u presudi Upravnog suda u Splitu UsI-170/14. Tuženik nije mogao utemeljiti zakonitu odluku na akreditacijskoj preporuci, a koju tužitelj osporava. Tuženik je bio obvezan na jasan i nedvojben način utvrditi da li je postupak reakreditacije pravilno i zakonito proveden i u skladu sa navedenim utvrđenjem donijeti odluku prihvaća li ili ne prihvaća akreditacijsku preporuku.

Tužitelj nadalje navodi kako sukladno odredbi čl. 22. st.3 i 4. Zakona o osiguranju kvalitete u znanosti i visokom obrazovanju, propisano kako, na temelju provedenog postupka reakreditacije, a uz prethodno  mišljenje Akreditacijskog savjeta, Agencija donosi akreditacijsku preporuku koja sadrži ocjenu kvalitete visokog učilišta i znanstvene organizacije, te preporuke za unapređenje kvalitete, te je rezultat provjere iz stavka 3. tog zakona akreditacijska preporuka kojom Agencija preporuča ministru donošenje odluke. Dakle, radi se o preporuci, a ne o obvezujućem mišljenju, te je tu preporuku tuženik dužan ispitati i obrazložiti. Tuženik nije ulazio u ocjenu prigovora tužitelja, bio je obvezan na jasan i nedvojben način utvrditi je li postupak reakreditacije pravilno proveden, te u skladu s navedenim utvrditi prihvaća li ili ne prihvaća akreditacijsku preporuku uskraćivanja dopusnice za obavljanje djelatnosti tužitelja, pa onda dati i obrazloženje iz kojih konkretno razloga prihvaća, odnosno ne prihvaća akreditacijsku preporuku.

Osim toga, iz uvoda osporenog rješenja da proizlazi kako je predmet ovog postupka reakreditacija, dok iz obrazloženja rješenja proizlazi da se radi o postupku izdavanja dopusnice, kao i o postupku reakreditacije. Stoga je iz pobijanog rješenja nejasno što je bio predmet postupaka, reakreditacija ili izdavanje dopusnice, a tužitelj smatra da tuženik nije mogao istovremeno voditi postupak za izdavanje dopusnice i postupak reakreditacije.

Nadalje, iz obrazloženja osporenog rješenja proizlazi da je tuženik istovremeno primijenio odredbu čl. 2. st.3. točke 7. Zakona o znanstvenoj djelatnosti i visokom obrazovanju (Narodne novine 123/03, 105704, 174/04, 2/07 i 46/07), te odredbu čl. 22. st.9 Zakona o osiguravanju kvalitete u znanosti i visokom obrazovanju iako se u ovom postupku radi o reakreditaciji, a ne o postupku izdavanja dopusnice. Iz rješenja proizlazi da je Ministarstvo  uvrstilo u Plan reakreditacije visokih učilišta za godinu 2012/2013 te da je Ministarstvo agenciji dostavilo dopis klasa: 602-04/12-04/0065 urbroj: 355-02-04-13-6 od 11. lipnja 2013. godine u kojem navodi da je Visokoj školi istekla dopusnica dana 13. studenog 2012. godine. Obzirom na navedeno nije bilo osnove u ovom postupku primjenjivati Zakon o znanstvenoj djelatnosti i visokom obrazovanju (Narodne novine 123/03, 104/04, 174/04, 46/07) koji je bio na snazi u vrijeme izdavanja dopusnice za obavljanje djelatnosti visokog obrazovanja, već je trebalo primijeniti odredbe Zakona o znanstvenoj djelatnosti i visokom obrazovanju /Narodne novine 123/03, 198/03, 10504, 174/04, 2/07, 46/07, 45/09, 63/11, 94/13, 139/13, 101/14, 60/15, 131/17, 96/18), odnosno zakona koji je bio na snazi u vrijeme pokretanja postupka reakreditacije. Iz navedenog proizlazi da je pogrešno primijenjen materijalni zakon na štetu tužitelja jer je primijenjen zakon koji nije bio na snazi u vrijeme pokretanja predmetnog postupka.

Slijedom izloženog, tužitelj je tužbenim zahtjevom predložio sudu da donese presudu kojom će usvojiti  tužbu i poništiti osporeno rješenje tuženika, ujedno u smislu odredbi čl. 26. Zakona o upravnim sporovima tužitelj je predložio sudu da donese rješenje o odgodnom učinku tužbe do pravomoćnog završetka ovog upravnog spora, ovo iz razloga što bi se izvršenjem tuženikovog akta tužitelju nanijela šteta koja bi se teško mogla popraviti, a da je riječ o odgodi koja nije protivna javnom interesu.

Tuženik u odgovoru na tužbu navodi kako se iz obrazloženja osporenog rješenja jasno vide uvjeti po kojima je tužitelj stekao status visokog učilišta a koje je isti bio dužan ispunjavati te temeljem kojih je pokrenut postupak ponovljenog vrednovanja procjene ispunjavanja uvjeta obavljanja djelatnosti i izvođenja studijskih programa. Također u obrazloženju predmetnog rješenja utvrđeno je činjenično stanje s obzirom na ispunjenost uvjeta u postupku reakreditacije i razlozi donošenja rješenja. Za svaki dio postupka reakreditacije u obrazloženju  se navodi temeljem kojeg propisa je proveden te zašto se postupak reakreditacije rješenjem potvrđuje kao valjan i zakonit, odnosno prihvaća po čl. 22. Zakona o osiguravanju kvalitete u znanosti i visokom obrazovanju. Navedenim čl. 22. ZOK-a propisano je da Agencija preporuča ministru donošenje odluke, pri čemu čl. 2. istog zakona u stavcima 6. i 9., navodi kako je reakreditacija postupak vanjskog vrednovanja kvalitete postojećih predmeta vrednovanja i/ili studijskih programa u kojem se donosi akreditacijska preporuka s ocjenom i preporukama za poboljšanje radi potvrde ispunjavanja uvjeta za nastavak obavljanja djelatnosti studijskih programa visokih učilišta te potvrde ispunjavanja uvjeta za nastavak obavljanja djelatnosti znanstvenih organizacija. To znači da se temeljem akreditacijske preporuke izdaje potvrda ili uskrata, odnosno rješenje ministarstva nadležnog za znanost i visoko obrazovanje. Akreditacijska preporuka je neovisno stručno mišljenje Agencije koje se donosi na temelju provedenog postupka vrednovanja, a na osnovu kojeg ministarstvo nadležno za poslove znanosti i visokog obrazovanja odlučuje o ishodu postupka vrednovanja. Upravo iz navedenog jasno proizlazi kako je Agencija osnovana upravo iz razloga da provodi postupak vanjskog osiguravanja kvalitete koji za ishod ima preporuku, a temeljem koje ministar donosi rješenje, te se ne ostavlja mogućnost ministarstvu da rješenje donosi samo, temeljem vlastitog postupka provjere. Ukoliko je nadležno ministarstvo potvrdilo valjanost i zakonitost postupka kojeg je provela agencija, prihvatilo zaključke o zadovoljavanju uvjeta, te sagledalo sve aspekte postupka i u svjetlu prigovora tužitelja, a što je tuženik detaljnim obrazloženjem i učinio, nadležni ministar nema pravnog temelja niti razloga izdati drugačije rješenje od onog preporučenog akreditacijskom preporukom. Nadalje, tuženik ističe kako postupak reakreditacije visokih učilišta predviđa i mogućnost podnošenja prigovora. Prigovor predmeta vrednovanja razmatra se na Akreditacijskom savjetu, pri čemu je nadležno ministarstvo uz provjeru valjanosti i zakonitosti postupka vrednovanja, dužno procjenjivati prigovor predmeta vrednovanja ukoliko se on odnosi na formalno-pravne i proceduralne propuste ili ukoliko se osporava činjenično stanje. U osporenom rješenju se jasno navode sva očitovanja i prigovori tužitelja koji su i dio spisa predmeta a u kojim se nigdje ne navode dokazi kojima bi se pobijale činjenice navedene u akreditacijskim preporukama Agencije, odnosno izvješćima, nego se iste potvrđuju. Tuženik drži kako u osporenom rješenju nije bilo mjesta raspravljati o prigovorima tužitelja, budući da se u rješenju, sukladno odredbi čl. 98. Zakona o općem upravnom postupku, navode činjenice, te se stoga u rješenju samo navode zahtjevi tužitelja te način na koji je s njima postupalo. Postupak izdavanja dopusnice u osporenom rješenju se spominje jer je isti prethodio postupku reakreditacije i jer je na osnovu njega tužitelj dobio svoje prvo privremeno rješenje o dozvoli obavljanja djelatnosti visokog obrazovanja, pa samim tim i obvezu reakreditacije. S obzirom na to da je tužitelj svoje prvo privremeno rješenje dobio prije stupanja na snagu ZOK-a, postojale su nejasnoće treba li postupak dobivanja trajne dopusnice, odnosno provjere uvjeta koji su bili vezani za prvotnu dopusnicu, završiti ili treba provoditi odredbe novog ZOK-a, a zauzet je stav da se na sve ustanove treba primjenjivati ZOK. Agencija je stoga pokrenula postupak reakreditacije koji je i predmet osporenog rješenja. Postupak izdavanja dopusnice završen je izdavanjem dopusnice uz uvjet. Stupanjem na snagu ZOK-a prestale su ovlasti Nacionalnog vijeća za visoko obrazovanje u svim vrstama  postupaka izdavanja dopusnica i vanjskih vrednovanja te time navedeno vijeće nije ni moglo izvršiti provjeru uvjeta iz izdane dopusnice.

Glede navoda tužitelja o tome da je istovremeno primijenjena odredba čl. 2. st.3. točka 7. Zakona o znanstvenoj djelatnosti i visokom obrazovanju (narodne novine  123/03, 105/04, 174/04, 2/07, 46/07, 45/09, 63/11, 94/13, 139/13, 101714, 131/17) koji se odnosi na izdavanje dopusnice i odredba čl. 22. ZOK-a koji se odnosi na uvjete u reakreditaciji, tuženik navodi  kako su se primjenjivale  isključivo odredbe ZOK-a, s time da je tužitelj pomiješao odredbe Zakona o znanstvenoj djelatnosti i visokom obrazovanju koje su brisane stupanjem ZOK-a na snagu (u skladu s čl. 30. Prijelaznih i završnih odredbi ZOK-a s ostalim odredbama Zakona o znanstvenoj djelatnosti i visokom obrazovanju koji je u području visokog obrazovanja i znanosti lex generalis. Zakon o znanstvenoj djelatnosti i visokom obrazovanju je temeljni zakon kojim je propisano što je uopće visoko obrazovanje, a citirani čl. 2. Zakona o znanstvenoj djelatnosti i visokom obrazovanju, sadrži načela na kojima se temelji visoko obrazovanje. Razvidno je da se na visoko obrazovanje općenito primjenjuje Zakon o znanstvenoj djelatnosti i visokom obrazovanju, a na postupke izdavanja dopusnica ZOK, koji predstavlja lex specialis, što znači da se  odredbe Zakona o znanstvenoj djelatnosti i visokom obrazovanju primjenjuju ukoliko nisu derogirane ZOK-om, kao što je slučaj s citiranom odredbom. Predlaže odbiti tužbeni zahtjev kao i prijedlog da tužba ima odgodni učinak.

Podneskom od 16. rujna 2019. godine tuženik dodatno ističe kako je 2003. godine donesen Zakon o znanstvenoj djelatnosti i visokom obrazovanju kao temeljni zakon koji uspostavlja i integralno uređuje sustav visokog obrazovanja, a između ostalog i uvjete za izdavanje dopusnice za obavljanje djelatnosti visokih učilišta. Taj zakon je predviđao da se, ukoliko visoko učilište u trenutku podnošenja zahtjeva ne ispunjava sve zakonske uvjete, može izdati privremena dopusnica, u kojem slučaju se određuje rok u kojem učilište mora otkloniti zapreke upisu. Upravo je tužitelju 2007. godine izdana dopusnica za obavljanje djelatnosti visokih učilišta uz uvjet da u roku od 5 godina poradi na ispunjavanju svih zakonskih uvjeta. Po isteku petogodišnjeg roka pokrenut je postupak kontrole, odnosno preispitivanja uvjeta za rad učilišta. Budući da je u međuvremenu (2009.) stupio na snagu Zakon o osiguravanju kvalitete u znanosti i visokom obrazovanju (kao lex specialis regulira postupak akreditacije i reakreditacije te samo u tom dijelu otklanja primjenu Zakona o znanstvenoj djelatnosti i visokom obrazovanju) a u tom trenutku je tužitelj već imao izdanu dopusnicu, pa ne dolazi u obzir primjena ZZDVO temeljem čl. 27. Zakona o osiguravanju kvalitete u znanosti i visokom obrazovanju, već se postupak vanjskog vrednovanja kvalitete radi potvrde ispunjavanja uvjeta za nastavak obavljanja djelatnosti (reakreditacija) provodi sukladno odredbama Zakona o osiguravanju kvalitete u znanosti i visokom obrazovanju, kako je tuženik i postupio. Tijekom reakreditacijskog postupka utvrđeno je da tužitelj u određenim segmentima ne zadovoljava zahtijevanim uvjetima kvalitete, radi čega je uskraćeno izdavanje dopusnice temeljem negativne akreditacijske preporuke Agencije.

Tužitelj podneskom  od 14. listopada 2019. godine navodi kako iz odredbe čl. 22. st.1. Zakona o osiguravanju kvalitete u znanosti  proizlazi da se postupak reakreditacije vodi samo nad javnim i privatnim visokim učilištima i drugim znanstvenim organizacijama koje se financiraju iz državnog proračuna, budući da se tužitelj niti u jednom dijelu ne financira iz državnog proračuna, to je nejasan temelj provođena postupka reakreditacije. Tužitelju je predmetna dopusnica izdana uz uvjet zapošljavanja potrebnog broja nastavnika temeljem odredbe čl. 51. Zakona o znanstvenoj djelatnosti i visokom obrazovanju (Narodne novine 123/03, 105/04, 174/04, 46/07). Tuženik, pak navodi kako u konkretnom slučaju nije bilo razloga primjene tog Zakona koji je bio na snazi u vrijeme izdavanja dopusnice, već da se u konkretnom slučaju treba primijeniti Zakon o znanstvenoj djelatnosti i visokom obrazovanju (Narodne novine  123/03, 105/04, 174/04, 2/07, 46/07, 45/09, 63/11, 94/13, 139/13, 101/14, 131/17) koji je bio na snazi u vrijeme pokretanja postupka reakreditacija. Iz osporenog rješenja proizlazi da je postupak reakreditacije pokrenut tijekom 2013. godine jer je Agencija dana 8. travnja 2013. godine dostavila Ministarstvu dopis vezano za istek dopusnice uz uvjet i informaciju o pokretanju postupka reakreditacije po službenoj dužnosti prema planu reakreditacije visokih učilišta u akademskoj godini 2012/2013. Usprkos tome, tuženik smatra da se u konkretnom slučaju  trebaju primijeniti odredbe Zakona o   znanstvenoj djelatnosti i visokom obrazovanju (Narodne novine  123/03, 105/04, 174/04, 2/07, 46/07, 45/09, 63/11, 94/13, 139/13, 101714, 131/17) a koji zakon je stupio na snagu dana 29. prosinca 2017. godine. Stoga, navodi tužitelj, ostaje nejasno sa kojom radnjom tuženik smatra da je pokrenut postupak, obzirom da iz obrazloženja rješenja proizlazi da je postupak vođen 2013. godine, a da su se neke radnje provodile tijekom 2014, 2015, 2016 i 2017. godine.

              U sporu su održane rasprave pred ovim sudom 15. listopada 2019. i 12. studenog 2019., čime je dana mogućnost strankama da se u skladu s odredbom članka 6. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, br. 20/10., 143/12., 152/14., 94/16. i 29/17.-dalje ZUS) izjasne o svim činjenicama i pravnim pitanjima koja su predmet ovog upravnog spora, na koje je pristupio zamjenik opunomoćenika tužitelja dok nije pristupio uredno pozvani tuženik pa su rasprave održane u njegovoj odsutnosti. Zamjenik opunomoćenika tužitelja na održanim raspravama izjavio je kako u cijelosti ostaje kod navoda iz tužbe, postavljenom tužbenom zahtjevu kao i podnesku od 18. listopada 2019.držanoj pred ovim sudom 20. ožujka 2019. godine opunomoćenici, te je zaključno popisao i trošak spora u ukupnom iznosu od 9.375,00 kuna.

U dokaznom postupku sud je pročitao tužbu zajedno sa svim prilozima, odgovor na tužbu tuženika, podnesak tuženika od 16. rujna 2019.podnesak tužitelja od 14. listopada 2019., te je pročitan spis upravnoga tijela, dostavljen dana 7. studenog 2019.

            Daljnjih dokaznih prijedloga nije bilo.

Tužbeni zahtjev nije osnovan.

Predmet ovog spora je uskraćivanje tužitelju dopusnice za obavljanje djelatnosti visokog obrazovanja.

Ovdje osporenim rješenjem tuženika Klasa:UP/I-602-04/13-13/00037 urbroj: 533-04-19-0034 od 13. veljače 2019. godine tužitelju se uskraćuje dopusnica za obavljanje djelatnosti visokog obrazovanja iz razloga što je na temelju rezultata vanjskog vrednovanja kvalitete utvrđeno da tužitelj ne udovoljava zahtijevanim standardima kvalitete u znanosti i visokom obrazovanju.

Uvidom u spis predmeta utvrđeno je kako je tužitelju 2007. godine izdana dopusnica za obavljanje djelatnosti visokog obrazovanja i izvođenje stručnih studija Klasa:UP/I—602-04/07-12/00004 urbroj: 533-07-07-0008 uz uvjet zapošljavanja potrebnog broja nastavnika, te da je u postupku reakreditacije  temeljem odredbi čl. 22. Zakona o osiguravanju kvalitete u znanosti i visokom obrazovanju (Narodne novine 45/09) dana 23. rujna 2016. tužitelju tuženik po akreditacijskoj preporuci Agencije za znanost i visoko obrazovanje od 29. veljače 2016. godine, izdao pismo očekivanja s rokom uklanjanja nedostataka od 1 godine i zabranom upisa studenata na preddiplomski stručni studijski program Multimedijske tehnologije i radiokomunikacije, montaža, snimanje i režija, preddiplomski stručni studijski program Multimedijsko stvaralaštvo;izvješćivanje, animacija, izrada TV scenarija i tv voditeljstvo te prediplomski stručni program Multimedijske produkcije i marketing; tv produkcija i propaganda, a za koje studijske programe je bila izdana dopusnica za uvjet. Prethodno donošenju pisma očekivanja, odnosno akreditacijske preporuke, stručno povjerenstvo izradilo je Izvješće s ocjenom kvalitete visokog učilišta, na temelju rezultata posjeta tužitelju obavljenog 23. studenog 2015. godine. Tužitelj se na navedeno izvješće imao prilike očitovati, što je i učinio dana 14. lipnja 2016. godine. Povodom očitovanja tužitelja Agencija izvještava tuženika da je akreditacijski savjetna sjednici od 17. svibnja 2016. godine zaključio da u cijelosti ostaje kod svog prvotnog mišljenja temeljem kojeg je Agencija i donijela akreditacijsku preporuku od 29. veljače 2016- godine.

Dana 23. rujna 2016. godine tuženik, sukladno akreditacijskoj preporuci izdaje pismo očekivanja Klasa: UP/I-602-04/13-13/00037 urbroj: 533-20-16-0024 kojim tužitelju ostavlja rok od godinu dana za otklanjanje nedostataka na koje je ukazano u akreditacijskoj preporuci od 29. veljače 2016. godine.

Tužitelj je dana 21. ožujka 2017. godine dostavio Izvješće o uklanjanju nedostataka koje je proslijeđeno Agenciji, čiji ga je akreditacijski savjet razmotrio, te formirao stručno povjerenstvo koje je dana 13. lipnja 2017. godine ponovno posjetilo visoko učilište radi  provjere da li su nedostaci na koje je prethodno ukazano i povodom kojeg je izdano pismo očekivanja, uklonjeni. Temeljem rezultata provjere sastavljeno je izvješće iz kojeg proizlazi  kako tužitelj ništa nije poduzeo u svrhu otklanjanja utvrđenih nedostataka, te je utvrđeno kako nema studenata, da se ne održava nastava, da nema zaposlenog odgovarajućeg nastavnog kadra. Na osnovu tog izvješća, dana 13. ožujka 2018. Agencija uz prethodno mišljenje akreditacijskog savjeta, izdala akreditacijsku preporuku Klasa:602-04/12-04/0065 urbroj: 335-02-04-18-0037, kojom je preporučila ministru nadležnom za znanost i visoko obrazovanje uskratu dopusnice s obrazloženjem da u na TV a. nisu vidljivi pomaci u skladu s preporukama reakreditacijskog povjerenstva te da vrednovano visoko učilište ne zadovoljava institucionalne pretpostavke  potrebne za obavljanje djelatnosti visokog obrazovanja i nastavak rada obzirom da ne postoji vrednovanje studijskih programa, vrednovanje sustava kvalitete, provođenje mjera za podizanje kvalitete svih područja rada, mobilnost, kao ni planovi i procedure napredovanja nastavnika. Prethodno donošenju akreditacijske preporuke, mišljenje akreditacijskog savjeta dostavljeno je tužitelju te je ovaj u ostavljenom roku podnio prigovor. Povjerenstvo za rješavanje po prigovoru je na sjednici od 13. veljače 2018. godine zaključilo da prigovor nije utemeljen, nakon čega je tuženik zatražio dopunu akreditacijske preporuke po zaprimanju koje je i donio ovdje osporeno rješenje.

             Među strankama nije bilo sporno da je u postupku reakreditacije  tužitelja Agencija za znanost i visoko obrazovanje Republike Hrvatske dala negativnu Akreditacijsku preporuku , temeljem koje je tuženik donio ovdje osporeno rješenje.

Sporno je među strankama da li su u konkretnoj upravnoj stvari bile ispunjene pretpostavke za uskraćivanje dopusnice tužitelju za obavljanje djelatnosti visokog obrazovanja sukladno odredbama Zakona o osiguranju kvalitete u znanosti i visokom obrazovanju, odnosno da li je Agencija prije donošenja Akreditacijske preporuke provela zakonit postupak

Odredbom čl. 22. st. 1. Zakona o osiguravanju kvalitete u znanosti i visokom obrazovanju („Narodne novine“ br. 45/09) propisano je da sva javna i privatna visoka učilišta, javni znanstveni instituti i druge znanstvene organizacije kojima je osnivač Republika Hrvatska te privatne znanstvene organizacije i druge pravne osobe koje se financiraju iz državnog proračuna podliježu periodičnoj reakreditaciji svakih pet godina. Privatne znanstvene organizacije i druge pravne osobe koje se financiraju iz državnog proračuna podliježu periodičnoj reakreditaciji samo u dijelu u kojemu se financiraju iz državnog proračuna.

Stavkom 2. istog članka propisano je da Agencija obavlja reakreditaciju prema svom godišnjem planu po službenoj dužnosti ili na prijedlog ministra, a može je provesti i na prijedlog visokog učilišta, odnosno znanstvene organizacije.

Stavkom 3. istog članka propisano je da na temelju provedenog postupka reakreditacije, a uz prethodno mišljenje Akreditacijskog savjeta, Agencija donosi akreditacijsku preporuku koja sadrži ocjenu kvalitete visokog učilišta i znanstvene organizacije te preporuke za unapređenje kvalitete.

Stavkom 4. istog članka propisano je da je rezultat provjere iz stavka 3. ovoga članka akreditacijska preporuka kojom Agencija preporuča ministru: 1. izdavanje potvrde o ispunjavanju uvjeta za obavljanje djelatnosti ili dijela djelatnosti predmetima vrednovanja iz stavka 1. ovoga članka ako je akreditacijska preporuka pozitivna, 2. uskratu dopusnice za obavljanje djelatnosti ili dijela djelatnosti predmetima vrednovanja iz stavka 1. ovoga članka ako je akreditacijska preporuka negativna, 3. izdavanje pisma očekivanja s rokom uklanjanja nedostataka do tri godine, koje u slučaju visokog učilišta može obuhvatiti zabranu upisa studenata u razdoblju određenom pismom očekivanja.

Stavkom 5. istog članka propisano je da u slučaju prestanka rada javnoga visokog učilišta zbog uskrate dopusnice, Ministarstvo će na prijedlog Agencije donijeti mjere kojima će se osigurati nastavak i dovršenje studija studentima toga visokog učilišta.

Stavkom 8. istog članka propisano je da postupak reakreditacije započinje poduzimanjem prve radnje Agencije u svrhu provođenja postupka reakreditacije te može trajati najdulje šest mjeseci od dana započinjanja postupka.

Stavkom 9. istog članka propisano da će se pozitivna akreditacijska preporuka izdat visokom učilištu koje ima: 1. studijski program za sveučilišne, odnosno stručne studije koji je usporediv s akreditiranim visokoškolskim studijskim programima u zemljama Europske unije, osigurava mobilnost unutar nacionalnog i međunarodnog sustava visokog obrazovanja, 2. odgovarajući broj zaključenih ugovora o radu sa znanstveno-nastavnim ili nastavnim osobljem, 3. osiguran odgovarajući prostor i opremu, 4. upis u Upisnik znanstvenih organizacija u svakom znanstvenom polju u kojemu izvodi sveučilišne studijske programe, 5. osigurana potrebna novčana sredstva za rad.

Odredbom čl. 16. st. 1. Pravilnika o sadržaju dopusnice te uvjetima za izdavanje dopusnice za obavljanje djelatnosti visokog obrazovanja, izvođenje studijskog programa i reakreditaciju visokih učilišta (Narodne novine, br. 24/10) propisano je da Elaborat o stručnom studijskom programu uz uvjete iz članka 15. stavka 1. točke 1. ovog Pravilnika mora sadržavati: 1. naziv studijskog programa, te stručni naziv koji se stječe po završetku studijskog programa; 2. analizu usklađenosti studijskog programa sa strateškim ciljevima visokog učilišta; 3. predviđene ishode učenja koji se stječu ispunjavanjem pojedinačnih studijskih obveza, modula studija i ukupnog studijskog programa; 4. nastavne metode i sadržaj studijskog programa koji osiguravaju stjecanje predviđenih ishoda učenja; 5. za svaku studijsku obvezu dodijeljen odgovarajući broj ECTS bodova, koji se mjere cjelokupnim radom koji student mora uložiti kako bi stekao predviđene ishode učenja u sklopu te obveze; 6. za specijalistički diplomski stručni studij ispravu o akreditiranom stručnom studiju iz istog znanstvenog ili umjetničkog polja; 7. analizu usporedivosti predloženog studijskog programa sa kvalitetom srodnih akreditiranih studijskih programa u Hrvatskoj i u zemljama Europske unije, koja mora sadržavati analizu minimalnih institucionalnih pretpostavki iz članka 18. i 19. ovog Pravilnika; 8. mehanizme osiguranja vertikalne mobilnosti studenata u nacionalnom i međunarodnom prostoru visokog obrazovanja; 9. analizu zapošljivosti studenata po završetku studijskog programa, koja uključuje mišljenje triju organizacija vezanih za tržište rada (primjerice: strukovnih udruga, poslodavaca i njihovih udruga, sindikata, javnih službi) o primjerenosti predviđenih ishoda učenja koji se stječu završetkom studija za potrebe tržišta rada; 10. dokaze o osiguranju odgovarajućeg prostora, opreme te drugih potrebnih sredstava za izvođenje studijskog programa sukladno članku 5. ovog Pravilnika.

Stavkom 2. istog članka propisano je da od ukupnog broja norma sati za predloženi studijski program najmanje jednu trećinu trebaju izvoditi zaposlenici s punim radnim vremenom izabrani u znanstveno-nastavna, umjetničko-nastavna ili nastavna zvanja.

Odredbom čl. 17. st. 1. istog Pravilnika propisano je da postupak reakreditacije Agencija obavlja po službenoj dužnosti, na prijedlog ministra nadležnog za visoko obrazovanje ili na prijedlog visokog učilišta.

Stavkom 2. da postupku reakreditacije podliježu sva akreditirana visoka učilišta i akreditirani studijski programi.

Stavkom 3. da u reakreditaciji sveučilišta primjenjuju se kriteriji za izdavanje  dopusnice za osnivanje sveučilišta, te oni za izvođenje sveučilišnog odnosno stručnog studijskog programa.

Stavkom 4. da u reakreditaciji veleučilišta i visokih škola primjenjuju se kriteriji za izdavanje dopusnice za osnivanje veleučilišta i visokih škola, te oni za izvođenje stručnog studijskog programa.

Stavkom 5. da osim uvjeta iz stavka 3. i 4. ovog članka, u postupku reakreditacije visokih učilišta ocjenjuju se: 1. opće ili posebne strategije razvoja, te akcijski planovi visokih učilišta; 2. informatički sustav ustrojen za prikupljanje, vođenje i obradu statističkih podataka vezanih uz organizaciju visokih učilišta te organizaciju i provedbu studijskih programa; 3. rad jedinice za unutarnji sustav osiguravanja i unapređivanja kvalitete.

Odredbom čl. 18. st. 1. istog Pravilnika propisano je da u svrhu osiguravanja usporedivosti predloženih studijskih programa s akreditiranim srodnim studijskim programima u zemljama Europske unije visoka učilišta su dužna zadovoljiti sljedeće minimalne institucionalne pretpostavke: 1. donijeti opću strategiju razvoja visokog učilišta, te eventualne pojedinačne strategije ili akcijske planove i godišnje javno izvještavati o njihovoj provedbi; 2. definirati i objaviti svoje standarde i propise za provjeru stečenih ishoda učenja (ispitni postupci) u sklopu svih studija koje visoko učilište izvodi, uključujući metode provjere, osiguranja kvalitete, nepristranosti, transparentnosti, postupaka u slučajevima žalbi i drugim relevantnim područjima; 3. osigurati sudjelovanje studenata u svim procesima vezanim uz osiguravanje kvalitete na visokom učilištu; 4. osigurati sudjelovanje predstavnika tržišta rada u razvoju visokog učilišta; 5. ustrojiti informatički sustav za prikupljanje, vođenje, obradu i izvještavanje o statističkim podacima vezanim uz organizaciju i provedbu studijskih programa, kao i onima koji su potrebni za osiguravanje kvalitete; 6. definirati i objaviti svoje standarde i propise o periodičkoj reviziji studijskih programa koja uključuje vanjske eksperte; 7. definirati i objaviti svoje standarde i propise zaštite studentskih prava, posebice u područjima informiranja studenata, zaprimanja i rješavanja studentskih prigovora, postupaka za zaštitu prava, i definiranja kontakt osoba za pitanja o studentskim pravima (poput prodekana za nastavu, studentskih pravobranitelja, ureda za studente i sl.); 8. definirati i objaviti svoje standarde i propise trajnog usavršavanja svih zaposlenika visokog učilišta u područjima njihove djelatnosti, te redovito izvještavati o njenoj provedbi; 9. osiguravati kvalitetu rada svih stručnih službi visokog učilišta i redovito izvještavati o njihovom radu.

Ovaj sud, imajući u vidu stanje spisa, prethodno citirane zakonske odredbe, te uzimajući u obzir navode obrazloženja osporenog rješenja, drži kako je pravilno rješenjem od 13. veljače 2019. godine uskraćena dopusnica za obavljanje djelatnosti visokog obrazovanja jer je po ocjeni ovog suda postupak reakreditacije pravilno i zakonito proveden te je tuženik s pravom prihvatio Akreditacijsku preporuku Klasa:602-04/12-04/0065 urbroj: 335-02-04-18-0037, obzirom da je riječ o neovisnom stručnom mišljenju donesenom na temelju zakonito provedenog postupka vrednovanja. Posebno se ističe kako je tuženik prethodno,  temeljem akreditacijske preporuke od 29. veljače 2016. godine, izdao tužitelju  pismo očekivanja Klasa: UP/I-602-04/13-13/00037 urbroj: 533-20-16-0024 od 23. rujna 2016. godine kojim je tužitelju ostavljen rok od godinu dana za otklanjanje nedostataka akreditacijskoj preporuci od 29. veljače 2016. godine. Kako tužitelj nije otklonio navedene nedostatke, što je utvrđeno u provedenom naknadnom praćenju u postupku reakreditacije (posjeta stručnog povjerenstva visokom učilištu dana 13. lipnja 2017. godine),  Agencija za znanost i visoko obrazovanje je  dana 13. ožujka 2018. godine donijela novu akreditacijsku preporuku kojom je preporučila ministru nadležnom za znanost i visoko obrazovanje da tužitelju uskrati dopusnicu za obavljanje djelatnosti visokog obrazovanja Klasa:602-04/12-04/0065 urbroj: 335-02-04-18-0037. Tuženik je  dopisom od 5. lipnja 2018. godine od Agencije zatražio da  dopuni preporuku na način da obrazloženje iste bude utemeljeno na čl. 22. ZOK-a te čl. 16, 17 i 18. Pravilnika o sadržaju dopusnice te uvjetima za izdavanje dopusnice za obavljanje djelatnosti visokog obrazovanja, izvođenje studijskog programa i reakreditacije visokih učilišta. Agencija za znanost i visoko obrazovanje je dana 15. listopada 2018. godine  izdala dopunu akreditacijske preporuke s obrazloženjem iz kojeg proizlazi kako je prilikom posjete stručnog povjerenstva u naknadnom praćenju ( po izdavanju pisma očekivanja) te uvidom u sve dostavljene dokumente utvrđeno kako tužitelj ništa nije poduzeo u svrhu otklanjanja utvrđenih nedostataka, te je utvrđeno kako nema studenata, da se ne održava nastava, da nema zaposlenog odgovarajućeg nastavnog kadra. Tek nakon toga je tuženik ovdje osporenim rješenjem uskratio tužitelju dopisnicu. Obzirom na navedeno, ovaj sud, a kako je to već prethodno rečeno, drži da je u zakonito provedenom postupku utvrđeno da tužitelj ne zadovoljava zahtijevanim uvjetima kvalitete, te je stoga pravilno postupio tuženik kada je temeljem negativne akreditacijske preporuke uskratio izdavanje dopusnice. Tužitelj u tužbi nije ni osporavao činjenična utvrđenja tijela koje je provodilo postupak reakreditacije.

          U odnosu na tužbene navode tužitelja o tome da nije jasno da li je u konkretnom slučaju proveden postupak izdavanja dopusnice ili postupak reakreditacije kao i glede navoda o primjeni Zakona o osiguravanju kvalitete u znanosti, valja reći kako je po odredbama Zakona o znanstvenoj djelatnosti i visokom obrazovanju tužitelju 2007. godine izdana dopusnica za obavljanje djelatnosti visokih učilišta, uz uvjet da u roku od 5. godina ispravi nedostatke koji se tiču broja zaposlenih nastavnika. Navedena dopusnica donesena je temeljem odredbi čl. 51.st.2. Zakona o znanstvenoj djelatnosti i visokom obrazovanju ( Narodne novine  123/03, 104/04, 174/04, 46/07). Kako je 2009. godine na snagu stupio Zakon o osiguravanju kvalitete u znanosti i visokom obrazovanju koji je u čl. 22. propisao reakreditaciju visokih učilišta  i znanstvenih organizacija, te kojim je u članku 27. st. 1 propisano da svi postupci izdavanja dopusnica i vrednovanja visokih učilišta, znanstvenih organizacija i studijskih programa započeti do stupanja na snagu ovog zakona dovršiti prema odredbama Zakona o znanstvenoj djelatnosti i visokom obrazovanju (Narodne novine 123/03, 105/04, 174/04, 2/07, 46/07) i propisa donesenih na temelju istog zakona, to po ocjeni ovog suda, imajući na umu da je tužitelju prethodno izdana dopusnica (premda uz uvjet) temeljem koje je i upisan u Upisnik visokih učilišta, zaista nije bilo mjesta primjeni odredbi čl. 51. Zakona o znanstvenoj djelatnosti i visokom obrazovanju, te je pravilno tuženik primijenio odredbe čl. 22. Zakona o osiguravanju kvalitete u znanosti. Iz svega navedenog, suprotno navodima tužitelja, nedvojbenim proizlazi da je tuženik u konkretnom slučaju proveo postupak reakreditacije a kojem sukladno odredbi čl. 17. st.2  Pravilnika o sadržaju dopusnice te uvjetima za izdavanje dopusnice za obavljanje djelatnosti visokog obrazovanja podliježu sva akreditirana visoka učilišta i studijski programi.

Glede navoda tužitelja o tome da se tuženik donoseći osporeno rješenje pozvao i na čl. 2. st.3. točke 7. Zakona o znanstvenoj djelatnosti i visokom obrazovanju (Narodne novine 123, a da istovremeno primjenjuje i odredbu čl. 22.at.4. Zakona o osiguravanju kvalitete u znanosti i visokom obrazovanju, valja reći kako je Zakon o znanstvenoj djelatnosti i visokom obrazovanju temeljni zakon koji na sveobuhvatan način uređuje sustav znanstvene djelatnosti i visokog obrazovanja, koji se primjenjuje i nakon donošenja Zakona o osiguravanju kvalitete u znanosti i visokom obrazovanju, s time da su ovim potonjim stavljene izvan snage samo odredbe čl. 6.st.2.točke 3, članka 7.stavka 2. točke 2.,4.5. i 6., članka 15., 16., 17., i 18. i čl. 22. st.3. i4., članka 23. st. 3., 4.,5. i 6. i članka 51. st.2., 3., 4., 5., 7., 8., 9. i 12. Zakona o znanstvenoj djelatnosti i visokom obrazovanju (Narodne novine 123/03, 105/04, 174/04, 2/07).

Kako je ovaj sud osporeno, rješenje ocijenio zakonitim, to je i zahtjev tužitelja za određivanjem odgodnog učinka tužbe ocijenio neosnovanim, posebno imajući na umu kako iz spisa upravnog tijela proizlazi da tužitelj uopće ne upisuje studente od 2016. godine, te kako ima samo jednog zaposlenog nastavnika iz čega proizlazi, da provedbom osporenog rješenja tužitelju ne bi nastala teška i nepopravljiva šteta.

Budući da tužitelj nije uspio u ovom sporu, to je i njegov zahtjev za naknadom troška spora valjalo odbiti kao neosnovan.

 

 

 

           U Splitu, 20. studenog 2019. godine                

 

 

S U D A C

 

Ana Jurišić, v.r.

 

 

 

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU:

Protiv ove presude te točke II rješenja dopuštena je žalba u roku od 15 dana od dana dostave, dok protiv točke I. rješenja žalba nije dopuštena na temelju odredbe članka 67. stavka 1. ZUS-a. Žalba se podnosi putem ovog suda, u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu, a o istoj odlučuje Visoki Upravni sud Republike Hrvatske (čl. 66. u svezi čl. 70. ZUS-a).

 

 

 

Za točnost otpravka-ovlaštena službenica

Ivana Nikolić