- 1 -              Poslovni broj: Usž-2629/17-3

 

Poslovni broj: Usž-2629/17-3

 

 

 

 

U  I M E   R E P U B L I K E   H R V A T S K E

 

P R E S U D A

 

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja toga suda, mr. sc. Inge Vezmar Barlek, predsjednice vijeća, Lidije Vukičević i Marine Kosović Marković, članica vijeća, te  sudske savjetnice Franciske Dominković, zapisničarke, u upravnom sporu tužiteljice A. B. iz O., koju zastupa opunomoćenik L. K., odvjetnik u P., protiv tuženika Ministarstva znanosti i obrazovanja Republike Hrvatske (ranije: Ministarstvo znanosti obrazovanja i sporta Republike Hrvatske), Z., kojeg zastupa Županijsko državno odvjetništvo u Rijeci, Građansko-upravni odjel, R., radi zabrane obavljanja poslova, odlučujući o žalbi tužiteljice, zastupane po istom opunomoćeniku,  protiv presude Upravnog suda u Rijeci, poslovni broj: 2 UsI-1583/15-24 od 13. lipnja 2017., na sjednici vijeća održanoj 31. siječnja 2018.

              

p r e s u d i o j e

 

1. Odbija se žalba tužiteljice i potvrđuje točka I. izreke presude Upravnog suda u Rijeci, poslovni broj:2 UsI-1583/15-24 od 13. lipnja 2017.
2. Poništava se točka II. i III. izreke presude Upravnog suda u Rijeci, poslovni broj: 2 UsI-1583/15-24 od 13. lipnja 2017. 
3. Odbijaju se zahtjevi stranaka za naknadu troškova spora

 

Obrazloženje

 

Osporenom presudom odbijen je tužbeni zahtjev za poništenje rješenja Ministarstva znanosti, obrazovanja i sporta Republike Hrvatske, klasa: UP/II-602-03/15-07/00010, urbroj: 533-28-15-002 od 18. kolovoza 2015., radi poništenja rješenja Ministarstva znanosti, obrazovanja i sporta, Samostalnog sektora za inspekcijski nadzor, Službe prosvjetne inspekcije - Područne jedinice u R., klasa: UP/I-600-04/15-03/00122-, urbroj: 533-23-15-0004 od 26. svibnja 2015., radi dozvoljavanja tužiteljici rada u školi O. te radi nadoknade troškova ovoga upravnog spora (točka I. izreke). Također je naloženo tužiteljici da tuženiku nadoknadi troškove ovog upravnog spora u iznosu od 2.500,00 (dvije tisuće pet stotina) kuna, u roku od 60 dana dostave pravomoćne odluke o troškovima ovoga upravnog spora (točka II. izreke) te je u preostalom dijelu odbijen zahtjev tuženika za nadoknadu troškova ovog spora (točka III. izreke).

Navedenim rješenjem tuženika od 18. kolovoza 2015. odbijena je žalba tužiteljice izjavljena protiv rješenja Samostalnog sektora za inspekcijski nadzor, Službe prosvjetne inspekcije - Područne jedinice u R. od 26. svibnja 2015., kojim je, nakon provedenog inspekcijskog nadzora, zabranjeno školi O. (u nastavku teksta: Škola) da tužiteljica obavlja poslove nastavnika ekonomske skupine predmeta na temelju ugovora o radu od 27. travnja 2015., uz rok za izvršenje rješenja 15 dana. Prvostupanjsko tijelo svoju je odluku utemeljilo na utvrđenju da je postupku popune navedenog radnog mjesta došlo do povrede odredaba članka 107. stavka 8. Zakona o odgoju i obrazovanju u osnovnoj i srednjoj školi („Narodne novine“ 87/08., 86/09., 92/10., 105/10., 90/11., 5/12., 6/12., 86/12., 94/13. i 152/14., u nastavku teksta: Zakon o odgoju i obrazovanju).

Tužiteljica je protiv osporene presude izjavila žalbu zbog pogrešne primjene materijalnog prava. Navodi da je prvostupanjski sud u pobijanoj presudi pogrešno primijenio članak 107. Zakona o odgoju i obrazovanju te članak 22. stavak 1. točka 3. Zakona o prosvjetnoj inspekciji (Narodne novine, broj 61/11. i 16/12.). Nadalje, tužiteljica smatra da pri tumačenju naprijed navedenih pravnih normi sud nije pravilno primijenio stajalište Ustavnog suda Republike Hrvatske izraženo u odluci poslovni broj U-III-3817/2009 od 19. prosinca 2012., objavljenoj u „Narodnim novinama“ broj 18/13. Navodi da se, suprotno stavu prvostupanjskog suda, radi o jednom natječajnom postupku pri čemu nije bilo potrebe svaki put prilikom raspisivanja natječaja ponovno pribavljati potvrdu Ureda državne uprave iz članka 107. stavak 8. Zakona o odgoju i obrazovanju. Ističe da je u konkretnom slučaju svrha raspisivanja natječaja bilo zapošljavanje nastavnika iz ekonomske skupine predmeta i to na neodređeno puno radno vrijeme te se stoga radi o jednom natječajnom postupku. Nadalje, ni sam Zakon o odgoju i obrazovanju ne propisuje na nedvojben i jasan način postupanje škole prilikom zapošljavanja nastavnika u slučaju ponavljanja ili poništaja natječaja te je stoga članak 107. toga Zakona trebalo tumačiti u skladu sa svrhom i ciljem koji se njime htio postići, ali i okolnostima konkretnog slučaja. Zakonom je samo propisana mogućnost ponavljanja natječaja u roku od 5 mjeseci u slučaju da se na natječaj ne javi osoba koja ispunjava uvjete iz članka 105. navedenog Zakona, dok je Pravilnikom o radu Škole propisana mogućnost objavljivanja novog natječaja u slučaju da Školski odbor uskrati suglasnost za kandidata kojeg je predložio ravnatelj (članak 12. stavak 6. Pravilnika o radu škole). Dakle, niti u navedenim situacijama nije propisana obveza ponavljanja cijelog postupka zapošljavanja, već samo obveza ponavljanja natječaja kao takvog. Smatra da i u slučaju da se uzme da je riječ o zasebnim natječajnim postupcima, ni tada ne bi postojala obveza prethodnog podnošenja zasebne prijave nadležnom uredu državne uprave. Kao i tijekom prvostupanjskog postupka, tužiteljica ističe da jednom pribavljena suglasnost ureda državne uprave iz članka 107. stavka 8. Zakona o odgoju i obrazovanju ima učinak sve dok se na temelju natječaja ne popuni traženo radno mjesto. Također nadvodi da činjenica što u konkretnom slučaju u uredu državne uprave, u cijelom razdoblju od 13. siječnja 2015. do 27. travnja 2015., nije bilo osobe traženog profila upućuje na zaključak da je, u slučaju i da je bilo potrebno pribaviti navedenu potvrdu, škola upražnjeno radno mjesto mogla popuniti jedino putem natječaja. Tužiteljica smatra da bi se članak 22. stavak 1. točka 3. Zakona o prosvjetnoj inspekciji trebao primjenjivati samo u slučajevima kada bi u postupku zasnivanja radnog odnosa bile počinjene takve povrede koje bi u značajnoj mjeri mogle utjecati na zasnivanje radnog odnosa, kao što je npr. zapošljavanje bez raspisivanja javnog natječaja ili provođenje javnog natječaja i ako je u evidenciji ureda državne uprave evidentirana odgovarajuća osoba koja ima mogućnost zapošljavanja bez raspisivanja javnog natječaja, dok u situaciji kao što je predmetna tužiteljica smatra da nije počinjena takva povreda zakona koja bi opravdala donošenje pobijane presude. Stoga smatra da javni interes u konkretnom predmetu nije povrijeđen te da je Škola zakonito provela postupak zapošljavanja tužiteljice. Eventualni propust Škole stoga ne može biti na njezinu štetu, jer je sa Školom sklopila ugovor o radu i imala legitimna očekivanja da će na temelju istoga raditi na neodređeno vrijeme. Smatra da se zakonito zaposlila te da ima sva prava koja proizlaze iz sklopljenog ugovora o radu. Predlaže da Visoki upravni sud Republike Hrvatske poništi pobijanu presudu, da sam otkloni nedostatke i presudom riješi stvar na način da usvoji njezin tužbeni zahtjev u cijelosti. Potražuje trošak sastava žalbe i pristojbe na žalbu.

U odgovoru na žalbu tuženik navodi kako smatra nedvojbeno utvrđenim da se radilo o više natječajnih postupaka, a što ni tužiteljica u svojoj žalbi suštinski ne dovodi u pitanje, jer ne odgovara na jedino relevantno pitanje, a koje se sastoji u tome radi čega je onda škola O. svaki puta kada po raspisanom natječaju nije izvršen izbor radnika, odnosno kada je svaki od natječajnih postupaka okončan na način da oglašeno radno mjesto nije popunjeno, ponovno raspisala novi natječaj u svrhu zapošljavanja na traženom radnom mjestu. Tuženik smatra netočnim navod iz žalbe da ni sam Zakon o odgoju i obrazovanju ne propisuje na jasan i nedvojben način situaciju u kojoj po raspisanom natječaju nije izvršeno zapošljavanje radnika i natječaj je poništen. To stoga što se, prema stajalištu tuženika, radi o notornom pitanju koje je nepotrebno i suvišno zasebno uređivati posebnim propisom, odnosno smatra da svaki natječajni postupak završava na način da se s izabranim kandidatom zasnuje radni odnos ili da se temeljem natječaja ne zasnuje radni odnos i natječaj poništi. U bitnom navodi da u skladu s člankom 107. stavkom 8. Zakona školska ustanova može popuniti radno mjesto temeljem natječaja tek nakon što ju je ured državne uprave obavijestio da u evidenciji nema odgovarajuće osobe, odnosno nakon što se školska ustanova istom tijelu pisano očitovala o razlozima zbog nije primljena upućena osoba. Napominje da se pri odlučivanju o žalbi izjavljenoj protiv prvostupanjskog rješenja prosvjetne inspekcije rukovodio time jesu li obavljenim inspekcijskim nadzorom utvrđena postupanja suprotno zakonu, kakvu je mjeru zakonodavac propisao za slučaj utvrđenog takvog postupanja prilikom sklapanja ugovora o radi i je li prosvjetna inspekcija bila dužna i ovlaštena u slučaju utvrđenog postupanja nadzirane ustanove suprotno članku 22. stavku 1. točki 3. Zakona o prosvjetnoj inspekciji izreći mjeru iz navedene zakonske odredbe. Tuženik se rukovodio time da je smisao svakog inspekcijskog nadzora, pa tako i onog prosvjetne inspekcije, utvrditi postupa ili nadzirana ustanova u skladu s odredbama zakonskih i drugih propisa te akata u skladu s kojima je dužna postupati u svojem radu. Predlaže odbiti žalbu kao neosnovanu.

Tužiteljica se očitovala na tuženikov odgovor na žalbu u bitnom ponavljajući već navedene žalbene navode, ističući da je u konkretnom slučaju nesporno da je Škola pribavila potrebnu potvrdu nadležnog ureda prije raspisivanja prvog natječaja, međutim s tužiteljicom je sklopljen ugovor o radu tek na temelju trećeg natječaja. Dakle, potrebna suglasnost je pribavljena još 27. siječnja 2015. (prije prvog natječaja) te stoga škola nije bila dužna ponovno pribavljati potrebnu suglasnost obzirom da je istu već pribavila. Ističe da sve okolnosti konkretnog slučaja upravo upućuju na to da se članak 22. stavak 1. točka 3. Zakona o prosvjetnoj inspekciji ne bi smio doslovno primjenjivati i na taj način sankcionirati svaku eventualnu povredu u postupku zasnivanja radnog odnosa, već da se u obzir trebaju uzeti okolnosti konkretnog slučaja te bi se, u slučaju utvrđenja da je škola bila dužna pribaviti potvrdu nadležnog ureda državne uprave, trebalo utvrditi da takva povreda nije od utjecaja na zasnivanje radnog odnosa s tužiteljicom, odnosno da nije na takav način povrijeđen zakon koji bi doveo do izricanja zabrane iz članka 22. stavka 1. točke 3. Zakona o prosvjetnoj inspekciji.

Žalba je osnovana.

Prema ocjeni ovog Suda žalbeni razlog pogrešne primjene materijalnog prava koji, među ostalim, tužiteljica ističe u žalbi, nije osnovan. Također je prvostupanjski sud pravilno primijenio odredbe Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“ 20/10., 143/12.,  152/14., 94/16. i 29/17., dalje: ZUS), te je u obrazloženju presude dao jasne i dostatne razloge o odlučnim činjenicama u skladu s pravilima propisanim odredbom članka 60. stavka 4. ZUS-a.

Iz podataka spisa predmeta proizlazi da je prethodno obavljen inspekcijski nadzor tijekom kojeg je utvrđeno da je škola O. 13. siječnja 2015. uputila prijavu Uredu državne uprave u L.-s. županiji, iskazujući potrebu da zaposlenikom za 29 sati nastave ekonomske skupine predmeta, 27. siječnja 2015. škola je zaprimila odgovor Ureda prema kojem u evidencijama nema radnika za kojima je prijavljena potreba. Škola je 11. veljače 2015. objavila natječaj za popunu radnog mjesta nastavnika ekonomske skupine predmeta, bez prijave potrebe za zapošljavanjem u Uredu, u okviru kojeg natječaja ravnatelj nije dobio suglasnost za zasnivanje radnog odnosa za kandidata kojeg je predložio. Natječaj je ponovno objavljen 10. ožujka 2015., a nakon dva dana je poništen. Škola, ponovno bez prijavljivanja potrebe Uredu, natječaj objavljuje 26. ožujka 2015. te prijavljuje potrebu zapošljavanja Uredu 14. travnja 2015. (nakon objave natječaja). Na potonjem natječaju od 26. ožujka 2015. godine tužiteljica je u provedbi istog zaposlena.

U osvrtu na pravilnost primjene materijalnog prava ovaj Sud ocjenjuje da je pravilno prvostupanjski sud zaključio kako iz odredaba Zakona o odgoju i obrazovanju, kao mjerodavnog prava, nedvojbeno proizlazi da je školska ustanova obvezna prije svakog objavljivanja natječaja prijaviti potrebu za radnikom nadležnom uredu državne uprave, dakle, i u slučaju ponovljenih natječaja, što je propustila učiniti pa su stoga neosnovani prigovori tužiteljice u vezi pogrešne primjene materijalnog prava.

I prema ocjeni ovog suda u konkretnom slučaju propuštena je propisana radnja u postupku, obraćanje nadležnom uredu, što je preduvjet da bi natječaj uopće mogao biti raspisan. Stoga je pravilno prvostupanjskim inspekcijskim rješenjem, temeljem članka 22. stavka 1. točke 3. Zakona o prosvjetnoj inspekciji zabranjeno Školi da u njoj tužiteljica obavlja poslove nastavnika ekonomske skupine predmeta temeljem sklopljenog ugovora o radu.

S tim u vezi ovaj sud ocjenjuje da je pravilno postupio prvostupanjski sud kada je odbio tužbeni zahtjev i time potvrdio pravilnost i zakonitost rješenja tuženika, uz detaljno obrazloženje razloga za odluku, koje i ovaj sud prihvaća u cijelosti.

Ovaj Sud, međutim, ne prihvaća odluku prvostupanjskoga suda kojom su tuženiku, zastupanom po Županijskom državnom odvjetništvu u Rijeci, dosuđeni troškovi upravnog spora na temelju odredbi članka 79. ZUS-a. Naime, Sud ocjenjuje da su, sukladno odredbi članka 20. stavka 3. ZUS-a, radnje za tuženika u ovom sporu mogli poduzeti službenici Ministarstva znanosti i obrazovanja ili prvostupanjskog javnopravnog tijela, a ne nužno Županijsko državno odvjetništvo. Stoga takav trošak nije nužan (potreban), dakle opravdan izdatak u sporu, jer su takvim zastupanjem nastali stvarni troškovi veći od onih koji bi nastali da je tuženika zastupala službena osoba zaposlena u javnopravnom tijelu. Pritom Sud ukazuje na odredbu članka 8. ZUS-a, prema kojoj sud mora voditi računa da se upravni spor provede uz izbjegavanje nepotrebnih troškova za stranke. Također Sud ima u vidu odredbu članka 20. stavka 3. ZUS-a, u smislu koje tijela državne uprave i druga državna tijela po punomoći čelnika može zastupati državno odvjetništvo, no navedena odredba je dispozitivne naravi, jer daje ovlast čelniku tijela da odluči tko će zastupati javnopravno tijelo pred upravnim sudom. Ako čelnik javnopravnog tijela ovlasti za zastupanje državno odvjetništvo, što je u konkretnom slučaju učinjeno, troškovi ne trebaju pasti na teret one strane koja je izgubila spor, u ovom slučaju na teret tužiteljice jer bi takvim postupanjem stranci bilo otežano pravo na pristup sudu. Slijedom toga Sud je poništio točku II. izreke presude prvostupanjskog suda kojom je naređeno da tužiteljica snosi troškove spora, a posljedično tome poništio je i točku III izreke te je zahtjev tuženika za nadoknadu troškova kao neosnovan odbio na temelju odredbe članka 79. stavka 1. ZUS-a.

Zahtjev tužiteljice za naknadu troškova sastava žalbe i pristojbe na žalbu je neosnovan na temelju odredbe članka 79. stavka 4. ZUS-a.

Temeljem odredbe članka 74. ZUS-a odlučeno je kao u izreci.

 

U Zagrebu 31. siječnja 2018.

 

 Predsjednica vijeća

mr.sc. Inga Vezmar Barlek, v.r.