Poslovni broj 6 UsI-2008/15-8

                  

REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U RIJECI                                                                                   

Rijeka, Erazma Barčića 5             

                                                                Poslovni broj: 6 UsI-2008/15-8

 

                                       U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

 

              R J E Š E N J E             

 

Upravni sud u Rijeci, po sutkinji Dariji Pugel, dipl. iur., uz sudjelovanje zapisničarke Tee Jauk, u upravnom sporu tužitelja L. f. d.o.o., U., J., J., protiv tuženika Agencije za plaćanje u poljoprivredi, ribarstvu i ruralnom razvoju Republike Hrvatske, Zagreb, Ulica grada Vukovara 269d, radi ostvarivanja prava na potporu, 28. prosinca 2017.,

r i j e š i o  j e

 

              Tužba se odbacuje.

 

Obrazloženje

 

Odlukom o ostvarivanju prava za potporu E. p. p. za 2013., donijetom od Agencije za plaćanja u poljoprivredi, ribarstvu i ruralnom razvoju, KLASA: 320-01/13-03/94176, URBROJ: 343-0100/01-15-008 od 22. svibnja 2015., određeno je da se stupanjem na snagu ove odluke stavlja van snage ranije donesena Odluka (tč. V.), te je nadalje određeno da je tužitelj dužan uplatiti preplaćeni iznos od 713.950,47 kuna u roku od 30 dana od dana kada je predmetna Odluka postavljena za zaštićenu mrežnu aplikaciju A., uz upozorenje da se u protivnome obračunava zakonska zatezna kamata, te da će Agencija u slučaju nemogućnosti naplate duga u razdoblju od godine dana, zatražiti zaštitu svojih prava putem nadležnog suda (tč. VI.), uz ostala popratna utvrđenja (tč. I.-IV.).

 

Pobijanom odlukom istoga tijela (tuženika), KLASA: 320-01/13-03/94176, URBROJ: 343-0100/04-15-011 od 31. kolovoza 2015., odbijen je prigovor tužitelja podnesen protiv Odluke od 22. svibnja 2015. kao neosnovan (tč. I.), uz napomenu da je predmetna odluka konačna i stupa na snagu danom donošenja (tč. II.).

 

Tužitelj u tužbi osporava zakonitost citiranih odluka, pritom se pozivajući na odredbe čl. 156. i 157. u svezi čl. 122. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne Novine“ broj 47/09, nadalje: ZUP), ukazujući da je riječ o postupanju javnopravnog tijela iz područja upravnog prava, u kojem se ne donosi rješenje, te kojim su povrijeđena pravo, obveze i pravni interesi tužitelja, time što su mu nezakonito naložene obveze. Tužitelj u tužbi ukazuje da je tuženik Odlukom o ostvarivanju prava za potporu E. p. p. za 2013., donijetom 26. srpnja 2014. (dalje: odluka iz 2014.) utvrdio tužitelju konačno odobreno pravo na ostvarivanje potpore za e. p. p. za 2013. i plaćanje u iznosu od 713.949,93 kn, da bi naknadno, nakon pravomoćnosti te odluke, tuženik odlukom od 22. svibnja 2015. ponovno odlučivao o istoj stvari, na način da je tužitelju naložio povrat preplaćenog iznosa potpore u iznosu od 713.950,47 kn. U nastavku tužbe tužitelj ukazuje na razloge koji po njegovom stavu dovode do nezakonitosti pobijanih odluka tuženika, a koje je Sud iz razloga ekonomičnosti ovdje neće navoditi, iz razloga koji će biti razvidni u nastavku odluke.

 

Tužbenim zahtjevom tužitelj predlaže da Sud poništi osporene odluke, podredno, da poništi pobijanu odluku od 31. kolovoza 2015. te predmet vrati tuženiku na ponovno odlučivanje.

 

Tuženik u odgovoru na tužbu, u dijelu relevantnome za donošenje odluke u ovome sporu, ističe da pobijane odluke ne predstavljaju upravni akt protiv kojeg je tužitelj ovlašten pokrenuti upravni spor, pozivajući se pritom na odredbe čl. 10. Zakona o potpori poljoprivredi i ruralnom razvoju („Narodne Novine“ broj 80/13, 41/14, 107/14) u svezi čl. 24. Zakona o poljoprivredi („Narodne Novine“ broj 30/15), pa stoga predlaže odbacivanje tužbe, ističući da je tužba podnesena u stvari koja ne može biti predmetom upravnog spora. Podredno predlaže odbijanje tužbenog zahtjeva.

 

Tužitelj u podnesku od 28. lipnja 2016. ukazuje da se u konkretnom slučaju radi o postupanju u smislu čl. 156. i čl. 122. st. 4. ZUP-a, a budući da je drugostupanjskom odlukom javnopravnog tijela kojom je odlučeno o prigovoru povrijeđeno tužiteljevo pravo, obveza i pravni interes, pa smatra da su stoga ispunjeni uvjeti za meritorno odlučivanje o tužbi.

 

Ne postoje pretpostavke za vođenje upravnog spora.

 

Iz spisa upravnog postupka te navoda tužbe proizlazi da je odlukom tuženika od 22. svibnja 2015. suštinski izmijenjena ranija Odluka o ostvarivanju prava za potporu E. p. p. za 2013. od 26. srpnja 2014. (kojom je tužitelju odobreno pravo na ostvarivanje potpore za ekološku poljoprivrednu proizvodnju za 2013. u iznosu od 713.949,93 kn), na način da je tužitelju određena obveza povrata preplaćenog iznosa od 713.950,47 kn uslijed utvrđenja, kako to proizlazi iz obrazloženja odluke od 31. kolovoza 2015. i navoda tuženika, da su kod tužitelja utvrđene nepravilnosti koje za posljedicu imaju nemogućnost ostvarivanja potpore u tekućoj godini i isključenje iz sustava potpore za ekološku proizvodnju u sljedećoj godini.

 

U vrijeme donošenja odluke od 22. svibnja 2015. na snazi je bio Zakon o poljoprivredi („Narodne Novine“ broj 30/15), koji je zakon stupio na snagu 18. ožujka 2015. te koji je u odredbi čl. 189. propisao da danom stupanja na snagu ovoga zakona prestaju važiti, između ostaloga, Zakon o poljoprivredi („Narodne Novine“ broj 149/09, 127/10, 50/12, 120/12, 148/13) te Zakon o potpori poljoprivredi i ruralnom razvoju („Narodne Novine“ broj 80/13, 41/14 i 17/14), između ostaloga.

 

Nadalje odredbom čl. 186. st. 3. u svezi čl. 2. Zakona o poljoprivredi propisano je da će se iznimno od stavka 2. ovoga članka, i postupci povrata sredstava započeti po odredbama Zakona o potpori poljoprivredi i ruralnom razvoju („Narodne novine“ broj 80/13, 41/14 i 107/14), Zakona o potpori poljoprivredi i ruralnom razvoju („Narodne novine“ broj 120/12 i 136/12), Zakona o državnoj potpori poljoprivredi i ruralnom razvoju „Narodne novine“ broj 92/10, 127/10, 124/11 i 50/12), Zakona o državnoj potpori poljoprivredi i ruralnom razvoju („Narodne novine“ broj 83/09, 153/09 i 60/10) i Zakona o državnoj potpori u poljoprivredi, ribarstvu i šumarstvu („Narodne novine“ broj 87/02, 117/03, 82/04, 12/05, 85/06, 141/06, 134/07, 85/08 i 4/09), dovršiti po odredbi članka 142. ovoga Zakona.

 

Iz citiranih odredbi proizlazi da se, neovisno o tome kada je točno tuženik započeo postupak povrata sredstava dodijeljenih tužitelju, predmetni postupak ima dovršiti po odredbi čl. 142. Zakona o poljoprivredi.

 

Stoga se prilikom procjenjivanja pravne prirode pobijanih odluka također imaju primijeniti odredbe čl. 142. Zakona o poljoprivredi, kao i druge odredbe tog zakona iz kojih se može izvesti zaključak o stvarnoj pravnoj prirodi tih odluka.

 

Odlukom čl. 14. Zakona o poljoprivredi propisano je da Agencija za plaćanja kao provedbeno tijelo u provedbi mjera ruralnoga razvoja donosi odluke i sklapa ugovore u svezi s pravima i obvezama korisnika iz čl. 13. st. 1. ovoga Zakona sukladno načinu i uvjetima utvrđenim čl. 10. st. 9. ovoga Zakona (st. 1.). Predmetne odluke nisu upravni akti (st. 2.), a na iste korisnik ima pravo podnijeti prigovor Povjerenstvu za prigovore u Ministarstvu u roku od osam dana od dana dostave odluke. Danom dostave odluke smatra se dan preuzimanja odluke sa zaštićene mrežne aplikacije – A. s. (st. 3.).

 

Nadalje, odredbom čl. 10. st. 9. Zakona o poljoprivredi, na koju odredbu upućuje odredba čl. 14. Zakona, propisano je da će način, uvjete korisnike i postupak provedbe te financijska sredstva (alokaciju) pojedinih mjera ruralnog razvoja iz Programa propisati ministar pravilnicima.

 

Odredbom čl. 139. Pravilnika o provedbi izravne potpore poljoprivredi i IAKS mjera ruralnog razvoja („Narodne Novine“ broj 35/15, dalje: Pravilnik), donijetim na temelju čl. 10. st. 9. Zakona o poljoprivredi, propisano je da su povrat sredstava i poravnanje računa propisani člancima 142. i 143. Zakona (st. 1.). U slučaju da se nakon izvršene isplate potpore korisnicima, na temelju naknadne administrativne kontrole i kontrole na terenu, utvrdi nepravilnost učinjena od strane korisnika, Agencija za plaćanja donosi odluku o povratu sredstava kojom od korisnika zahtijeva povrat isplaćenih sredstava u roku od 30 dana od dostave odluke korisniku. Odluka o povratu sredstava sastavni je dio odluke o izmjeni odluke o ostvarivanju prava na potporu iz čl. 137. st. 3. ovoga Pravilnika (st. 2.). Prigovor na Odluku o povratu sredstava iz čl. 142. st. 3. Zakona ne odgađa rok za podnošenje Zahtjeva za plaćanje duga na rate propisan čl. 144. st. 1. Zakona (st. 3.).

 

Donošenjem same odluke o ostvarivanju prava na potpore reguliramo je odredbom čl. 24. Zakona o poljoprivredi, kojom je propisano da Agencija za plaćanja provodi obračun izravne potpore i IAKS mjera ruralnoga razvoja po korisniku nakon provedenih svih propisanih uvjeta prihvatljivosti sukladno članku 74. Uredbe (EU) br. 1306/2013 (st. 1.). Agencija za plaćanja za svakog korisnika donosi odluku o ostvarivanju prava na potpore koju korisniku dostavlja preko zaštićene mrežne aplikacije – A. s. najkasnije do 30. lipnja u godini nakon godine podnošenja zahtjeva (st. 2.). Na odluke iz stavka 2. ovoga članka korisnik ima pravo podnijeti prigovor Povjerenstvu za prigovore u Agenciji za plaćanja u roku od 30 dana od dana dostave odluke najkasnije do 30. srpnja u godini nakon godine podnošenja zahtjeva. Danom dostave odluke smatra se dan preuzimanja odluke sa zaštićene mrežne aplikacije – A. s. (st. 3.). Ministar nalogom Agenciji za plaćanja nalaže plaćanja iz stavaka 1. i 2. ovoga članka sa specificiranim iznosima po pojedinim vrstama potpore iz ove glave (st. 4.).

Sukladno stavku 5. članka 24 Zakona o poljoprivredi, odluke iz stavka 2. ovoga članka nisu upravni akti.

 

 

 

Sukladno čl. 137. st. 3. Pravilnika, Agencija za plaćanja može donijeti odluku o izmjeni odluke o ostvarivanju prava na potporu i nakon 30. lipnja, ako se promijene okolnosti koje utječu na izračun potpore (st. 3.). Na predmetnu odluku korisnik može podnijeti prigovor povjerenstvu za prigovore u Agenciji za plaćanja u roku od 30 dana od dana njezinog postavljanja na A. (st. 4.).

 

Odredbom čl. 142. Zakona o poljoprivredi propisano je da Ministarstvo i Agencija za plaćanja odlučuju o oduzimanju prava, povratu sredstava ili upravnim sankcijama u skladu s propisima Europske unije i propisima za njihovo provođenje (st. 1.). U slučaju administrativne pogreške koja za posljedicu ima plaćanje na pogrešan račun/preplatu, Agencija za plaćanja izvršit će umanjenje prve sljedeće isplate za izravne potpore ili isplate za plaćanja u sklopu mjera poljoprivredne politike. Ako nije moguće naplatiti dug umanjenjem prve sljedeće isplate, Agencija za plaćanja izdaje odluku o povratu sredstava kojom od korisnika zahtijeva povrat neosnovano isplaćenih sredstava u roku od 30 dana od dana dostave odluke korisniku (st. 2.). Ako se nakon izvršene isplate potpore korisnicima, na temelju naknadne administrativne kontrole i kontrole na terenu, utvrdi nepravilnost učinjena od strane korisnika, Agencija za plaćanja donosi odluku o povratu sredstava kojom od korisnika zahtijeva povrat isplaćenih sredstava u roku od 30 dana od dostave odluke korisniku (st. 3.). Agencija za plaćanja izdaje odluku o povratu sredstava na temelju izvješća o kontroli na terenu i/ili zapisnika nadležne inspekcije (st. 4.). Agencija za plaćanja odluku o povratu sredstava iz stavka 4. ovoga članka dostavlja i nadležnoj inspekciji u Ministarstvu (st. 5.). Ako korisnik nije vratio sredstva iz stavaka 2., 3. i 4. ovoga članka, na taj se iznos nakon isteka roka obračunava zakonska zatezna kamata (st. 6.). Korisnik je dužan vratiti sredstva dobivena na temelju netočnih podataka i/ili ako ih je ostvario protivno uvjetima i odredbama ovoga Zakona i propisa donesenih na temelju njega na račun naveden u odluci o povratu sredstava Agencije za plaćanja ili na temelju rješenja nadležne poljoprivredne inspekcije (st. 7.).

 

Sukladno čl. 143. Zakona o poljoprivredi, sredstva koja stranka mora vratiti na temelju odluke o povratu sredstava, Agencija za plaćanja može poravnati sa sredstvima koja stranki još nisu isplaćena za bilo koju od mjera poljoprivredne politike ako propisi Europske unije ne određuju drukčije, pri čemu Agencija za plaćanja mora zatražiti povrat sredstava u državni proračun Republike Hrvatske (st. 1.). U slučaju nepoštivanja roka za povrat sredstava zatražen odlukom o povratu Agencija za plaćanja će za iznos duga i pripadajuće zakonske zatezne kamate izvršiti umanjenje prve sljedeće isplate za izravne potpore ili isplate za plaćanja u sklopu mjera poljoprivredne politike (st. 2.). O slučajevima iz stavaka 1. i 2. ovoga članka Agencija za plaćanja dužna je obavijestiti nadležnu inspekciju u Ministarstvu (st. 3.). U slučaju nemogućnosti naplate duga u razdoblju od godine dana Agencija za plaćanja zatražit će zaštitu svojih prava putem nadležnog suda (st. 4.). Tijekom trajanja sudskog postupka, kao i tijekom trajanja ovršnog postupka, Agencija za plaćanja zadržava pravo da prvu sljedeću odobrenu isplatu umanji za iznos duga utvrđen odlukom o povratu sredstava Agencije za plaćanja. O naplaćenom iznosu duga od iznosa odobrene isplate Agencija za plaćanja dužna je obavijestiti nadležni sud pred kojim se vodi postupak i Ministarstvo (st. 5.).

 

Odredbom čl. 165. st. 1. tč. 6. Zakona o poljoprivredi propisano je da inspektor u provedbi službenih kontrola, ukoliko utvrdi da su povrijeđene odredbe uredbi iz članka 1. ovoga Zakona ili propisa donesenih na temelju njega, osim ako posebnim propisom nije drukčije uređeno, ima pravo i obvezu rješenjem narediti povrat nezakonito ostvarenih sredstava potpore iz članka 142. stavka 7. ovoga Zakona.

 

Sukladno čl. 170. Zakona o poljoprivredi, protiv rješenja poljoprivrednoga i fitosanitarnog inspektora može se u roku od 15 dana od dana dostave rješenja izjaviti žalba (st. 1.), a protiv rješenja drugostupanjskoga tijela žalba nije dopuštena, već se može pokrenuti upravni spor (st. 4.).

 

Iz svih citiranih odredbi u njihovoj ukupnosti proizlazi da je u slučaju kada se utvrdi da je pojedini korisnik poticajna sredstava ostvario na temelju netočnih podataka ili ih ostvario protivno uvjetima i odredbama Zakona o poljoprivredi i propisa donesenih na temelju istoga, propisan dvojaki mehanizam zaštite države kao davatelja tih sredstava, odnosno propisan dvojaki pravni put povrata tih sredstava; i to bilo putem odluke o povratu sredstava koju donosi tuženik u neupravnom postupku (čl. 142. st. 7. Zakona o poljoprivredi), ili putem rješenja nadležne poljoprivredne inspekcije donijetog u upravnom postupku (čl. 165. st. 1. tč. 6. Zakona o poljoprivredi).

 

U slučaju kada se povrat sredstava ostvaruje putem nadležnog inspektorata, tada će nadležni poljoprivredni inspektor na temelju čl. 165. st. 1. tč. 6. Zakona o poljoprivredi rješenjem narediti povrat nezakonito ostvarenih sredstava potpore, koje rješenje predstavlja upravni akt protiv kojega nezadovoljna stranka može u roku od 15 dana izjaviti žalbu (čl. 170. st. 1. Zakona). Odluka o žalbi također predstavlja upravni akt, protiv kojega daljnja žalba nije dopuštena, već se može pokrenuti upravni spor (čl. 170. st. 4. Zakona).

 

S druge strane, nadležno tijelo može se odlučiti i na drugačiji, „neupravni“ put zaštite, na način da, ukoliko se utvrde nepravilnosti učinjene od strane korisnika, Agencija donosi Odluku o izmjeni Odluke o ostvarivanju prava na potporu (čl. 137. st. 3. Pravilnika), pri čemu sastavni dio donijete odluke jest i odluka o povratku sredstava kojom od korisnika zahtijeva povrat isplaćenih sredstava (čl. 139. st. 2. Pravilnika i čl. 142. st. 3. Zakona), a na koju odluku korisnik ima pravo prigovora Povjerenstvu za prigovore u ministarstvu (čl. 139. st. 3. Pravilnika u svezi čl. 14. st. 3. Zakona i čl. 24. st. 3. Zakona).

 

Međutim, budući da sama odluka o ostvarivanju prava na potporu sukladno izričitoj zakonskoj odredbi (čl. 24. st. 5. i čl. 14. st. 2. Zakona) nije upravni akt, to niti Odluka o izmijeni takve Odluke, čiji je sastavni dio i odluka o povratku sredstava (koja se donosi sukladno čl. 139. st. 2. i čl. 137. st. 3. Pravilnika u svezi čl. 142. st. 3. Zakona), također ne može predstavljati upravni akt, a posljedično upravnim aktom ne može biti niti odluka Povjerenstava za prigovore pri ministarstvu koja se donosi povodom prigovora nezadovoljne stranke. Naime, za razliku od odluke drugostupanjskog tijela o žalbi protiv rješenja inspektora, za koju je izričitom zakonskom odredbom propisana mogućnost pokretanja upravnog spora, takvo mogućnost nije propisana kod odluke o prigovoru.

 

Dodatni argument u prilog navedenom jest daljnja razrada naplate duga navedenog u predmetnim odlukama Agencije (čl. 142. st. 4. i 5. Zakona), iz kojih je odredaba razvodno da Agencija nema mogućost na temelju odluke o povratu sredstava sama krenuti u izvršenje te odluke te prisilnu naplatu duga, što bi mogla da je riječ o upravnom aktu, već je ista obvezna u slučaju nemogućnosti naplate duga u razdoblju od godine dana zatražiti zaštitu svojih prava putem nadležnog suda. Da je tome tako razvidno je i iz odredbe čl. 143. st. 5. Zakona, koja jasno diferencira sudski postupak, (pretpostavljeno) pokrenut od Agencije tužbom redovnom sudu, od ovršnog postupka, koji će posljedično uslijediti po ishodovanju izvršne sudske presude, a iz čega valja zaključiti da u slučaju kad stranka - korisnik ne postupi po odluci o povratu sredstava, Agencija nije ovlaštena podnijeti prijedlog za ovrhu (izvršenje) te odluke kao da je riječ o ovršnoj (izvršnoj) ispravi, već je jedino ovlaštena podnijeti tužbu nadležnom redovnom sudu, koji će potom svojom presudom odlučiti o takvom tužbenom zahtjevu, te će tek potom biti moguća ovrha utvrđenog iznosa obveze.

 

Zaključno valja istaknuti da pogrešno tužitelj smatra da u konkretnom slučaju pobijane oduke imaju status postupanja u smislu čl. 156. odnosno čl. 157. ZUP-a, budući da predmetne odluke ne mogu bit svrstane pod zakonsku definiciju drugog postupanja iz područja upravnog prava u smislu navedene odredbe, a tužitelj će svoja prava i interese moći štititi ili u eventualnom po tuženiku pokrenutom sudskom postupku, ili u okviru inspekcijskog postupka.

 

Slijedom navedenog, s obzirom da iz svega navedenog proizlazi da u konkretnom slučaju ne postoje pretpostavke za vođenje spora, budući da je tužba podnesena u stvari koja ne može biti predmetom upravnog spora, to je na temelju čl. 30. st. 1. tč. 7. ZUS-a valjalo odbaciti predmetnu tužbu te riješiti kao u izreci ovoga rješenja.

 

U Rijeci 28. prosinca 2017.

 

 

                                                                                                                  S u t k i nj a

 

                                                                                                                      Daria Pugel, dipl. iur.

 

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU:

 

Protiv ovog rješenja dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda u tri primjerka u roku od 15 dana od dana dostave rješenja. Žalba ne odgađa izvršenje rješenja (čl. 67. st. 2. ZUS-a).