- 1 -              Uzz 11/17-5

 

 

 

 

 

Broj: Uzz 11/17-5

 

 

 

U   I M E   R E P U B L I K E   H R V A T S K E

P R E S U D A

 

Vrhovni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca dr. sc. Jadranka Juga, predsjednika vijeća, Jasenke Žabčić, članice vijeća i sutkinje izvjestiteljice, te Marine Paulić, Dragana Katića i Darka Milkovića, članova vijeća, u upravnom sporu tužitelja B. H. iz V., kojeg zastupa punomoćnica M. R. G., odvjetnica u O., protiv rješenja tuženika Ministarstva zaštite okoliša, prostornog uređenja i graditeljstva Republike Hrvatske, klasa: UP/II-361-03/09-03/339, ur. broj: 531-04-1-10-2 od 22. travnja 2010., radi izdavanja rješenja o uvjetima građenja, odlučujući o zahtjevu za zaštitu zakonitosti Državnog odvjetništva Republike Hrvatske broj GZ-DO-29/13 od 27. ožujka 2013., protiv presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj Us-6319/10-4 od 14. studenoga 2012., u sjednici održanoj 31. listopada 2017.,

 

 

p r e s u d i o  j e :

 

Zahtjev za zaštitu zakonitosti podnesen protiv presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj Us-6319/10-4 od 14. studenoga 2012., odbija se.

 

 

Obrazloženje

 

Presudom Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj Us-6319/10-4 od 14. studenoga 2012. uvažena je tužba tužitelja i poništeno rješenje tuženika Ministarstva zaštite okoliša, prostornog uređenja i graditeljstva Republike Hrvatske, klasa: klasa: UP/II-361-03/09-03/339, ur. broj: 531-04-1-10-2 od 22. travnja 2010., kojim je odbijena žalba izjavljena protiv rješenja Upravnog odjela za graditeljstvo i zaštitu okoliša Primorsko-goranske županije, Ispostave Krk, klasa: UP-I-361-03/08-03/106, ur. broj: 2170/1-07-04/7-09-17 od 17. studenoga 2009. kojim je odbijen zahtjev tužitelja za izdavanje rješenja o uvjetima građenja za izgradnju stambene građevine na dijelu z.č. br. 1075/2 k.o. V.

 

Protiv te presude Državno odvjetništvo Republike Hrvatske podiglo je zahtjev za zaštitu zakonitosti zbog pogrešne primjene materijalnog prava predloživši njegovo prihvaćanje i preinačenje pobijane presude odbijanjem tužbe kao neosnovane.

 

Tužitelj je odgovorio na zahtjev za zaštitu zakonitosti predloživši njegovo odbijanje.

 

Zahtjev za zaštitu zakonitosti nije osnovan.

 

Postupajući na temelju odredbe čl. 49. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine", broj 53/91, 9/92 i 77/09 – dalje: ZUS) Vrhovni sud Republike Hrvatske ispitao je pobijanu presudu samo u granicama zahtjeva za zaštitu zakonitosti.

 

Prema činjeničnim utvrđenjima u upravnom postupku tužitelj je zahtjev za izdavanje rješenja o uvjetnima građenja za izgradnju stambene građevine na dijelu z.č. br. 1075/2 k.o. V. podnio dana 19. rujna 2008., kada je bio na snazi Prostorni plan uređenja Općine V. ("Službene novine", broj 16/04 i 43/07 - dalje: PPU/07), dok je u vrijeme donošenja rješenja prvostupanjskog upravnog tijela (17. studenoga 2009.) bio na snazi Urbanistički plan uređenja naselja V. ("Službene novine", broj 33/09 - dalje: UPU/09), a koji je stupio na snagu 28. kolovoza 2009.

 

Prvostupanjsko i drugostupanjsko tijelo odbili su zahtjev tužitelja za izdavanje rješenja o uvjetima građenja, jer se prema Urbanističkom planu uređenja naselja V., a koji je u međuvremenu stupio na snagu i treba se primijeniti, predmetna čestica nalazi unutar područja planske oznake "Z" – zaštitne zelene površine u kojem nije dozvoljena gradnja stambenih građevina, pa traženi zahvat nije sukladan navedenom Urbanističkom planu.

 

Upravni sud Republike Hrvatske uvažio je tužbu tužitelja i poništio rješenje Ministarstva zaštite okoliša, prostornog uređenja i graditeljstva Republike Hrvatske, UP/II-361-03/09-03/339, ur. broj: 531-04-1-10-2 od 22. travnja 2010. izrazivši pravno shvaćanje da je upravno tijelo bilo dužno osnovanost zahtjeva tužitelja ocijeniti primjenom odredbi prostornog plana koji je bio na snazi u vrijeme pokretanja upravnog postupka.

 

U ovom stupnju postupka, u povodu zahtjeva za zaštitu zakonitosti i dalje je sporno koji je prostorni plan upravno tijelo trebalo primijeniti pri odlučivanju o zahtjevu za izdavanje rješenja o uvjetima građenja: onaj koji je bio na snazi u vrijeme pokretanja upravnog postupka ili onaj koji je na snazi u vrijeme odlučivanja o zahtjevu.

 

U postupku je utvrđeno da je tužitelj dana 19. rujna 2008. podnio zahtjev za izdavanje rješenja o uvjetima građenja za gradnju stambene građevine (slobodnostojeće obiteljske zgrade) na dijelu k.č.br. 1075/2 k.o. V. u vrijeme kada je na snazi bio PPU/07; da je dana 28. kolovoza 2009. stupio na snagu UPU/09 koji plan je upravno tijelo primijenilo pri donošenju prvostupanjske odluke dana 17. studenoga 2009. i odbilo zahtjev jer se zahvat nalazi u sklopu zaštitnih zelenih površina.

 

Prema obrazloženju odluke drugostupanjskog tijela prilikom odlučivanja o zahtjevu za izdavanje rješenja o uvjetima građenja treba primijeniti plan na snazi u vrijeme donošenja odluke o zahtjevu (PPU/2009.), a prema kojemu u konkretnom slučaju nisu postojali uvjeti za izdavanje zatraženog rješenja, i to unatoč činjenici da je tužitelj zahtjev za izdavanje navedenog rješenja podnio 19. rujna 2008.

 

Visoki upravni sud Republike Hrvatske je (suprotno pravnom shvaćanju drugostupanjskog upravnog tijela) shvaćanja da se u upravnom postupku primjenjuju podzakonski propisi na snazi u vrijeme pokretanja upravnog postupka - i da su zbog toga upravna tijela bila dužna zahtjev tužitelja ocijeniti prema odredbama dokumenta prostornog uređenja koji je tada bio na snazi, a na temelju kojeg dokumenta je zahtjev podnesen, dakle, u ovome slučaju prema PPU/07. Pritom se poziva na zaključak sjednice imovinskopravnog odjela Upravnog suda Republike Hrvatske od 15. ožujka 2011. prema kojem se u upravnom postupku primjenjuju podzakonski propisi na snazi u vrijeme pokretanja postupka - te na odredbu čl. 325. st. 1. Zakona o prostornom uređenju i gradnji ("Narodne novine", broj 76/07) kojom je propisano da se postupci započeti po ranijim propisima dovršavaju temeljem tih zakona i na osnovi njih donesenih propisa.

 

Osporavajući pravilnost pravnog shvaćanja Visokog upravnog suda Republike Hrvatske i (time) zakonitost pobijane presude, u zahtjevu za zaštitu zakonitosti ukazuje se na pogrešnu primjenu materijalnog prava i izražava shvaćanje da konkretnu upravnu stvar treba razriješiti primjenom odredaba prostornog plana važećeg u vrijeme odlučivanja o zahtjevu, dakle primjenom UPU/09.

 

Vrhovni sud Republike Hrvatske u odnosu na nastalo sporno pitanje prije svega primjećuje da je izloženo pravno shvaćanje iz obrazloženja odluke drugostupanjskog tijela bilo prihvaćeno u ranijoj sudskoj praksi, pa je na temelju njega prethodno odlučeno i o ovdje podnesenom zahtjevu za zaštitu zakonitosti (presudom Vrhovnog suda Republike Hrvatske broj: Uzz-16/13 5 od 4. veljače 2014.): kod izdavanja lokacijske dozvole primjenjivale su se odredbe prostornog plana važeće u trenutku odlučivanja o zahtjevu i to neovisno o tome što taj plan prostornog uređenja nije bio na snazi u vrijeme kada je podnositelj zahtjeva zatražio izdavanje rješenja o uvjetima građenja te o trenutku pokretanja upravnog postupka.

 

Ustavni sud Republike Hrvatske je u više svojih ranijih odluka prihvatio navedeno pravno shvaćanje sudske prakse o primjeni prostornih planova koji su na snazi u vrijeme odlučivanja o zahtjevu za izdavanje lokacijskih dozvola (primjerice: u Odluci broj U-III-3962/2011 i dr.).

 

Međutim, odlučujući o ovom predmetu po ustavnoj tužbi tužitelja, Ustavni sud Republike Hrvatske je Odlukom poslovni broj U-III-1616/2014 od 13. srpnja 2017. usvojio ustavnu tužbu te ukinuo presudu Vrhovnog suda Republike Hrvatske posl. br. Uzz-16/13-5 od 4. veljače 2014. i predmet vratio Vrhovnom sudu Republike Hrvatske na ponovni postupak.

 

Ustavni sud Republike Hrvatske takvu odluku temelji na shvaćanju "...da je u međuvremenu zakonodavstvo promijenjeno na način da se na pitanja primjene podzakonskih propisa u postupcima radi izdavanja lokacijskih dozvola s obzirom na trenutak podnošenja zahtjeva primjenjuju odredbe Zakona o prostornom uređenju ("Narodne novine", broj 153/13 – dalje: ZPU/13) počevši od 1. siječnja 2014. kada je ZPU/13 stupio na snagu", konkretno (ovdje mjerodavne):

 

- odredbe čl. 114., prema kojima: (stavak 1) "Svaki zahvat u prostoru provodi se u skladu s prostornim planom, odnosno u skladu s aktom za provedbu prostornog plana i posebnim propisima, ako ovim Zakonom nije propisano drukčije.", (stavak 2) "Prostorni planovi se provode izdavanjem lokacijske dozvole, dozvole za promjenu namjene i uporabu građevine, rješenja o utvrđivanju građevne čestice, potvrde parcelacijskog elaborata (u daljnjem tekstu: akti za provedbu prostornih planova) te građevinske dozvole na temelju posebnog zakona.",

 

- odredba čl. 122. st. 4., prema kojoj:..."Akt za provedbu prostornog plana izdaje se u skladu s prostornim planom koji važi na dan podnošenja zahtjeva za njegovo izdavanje.",

 

- odredbe čl. 188., iz dijela "Prijelazne i završne odredbe - započeti postupci", prema kojima: (stavak 1) "Postupci izrade i donošenja dokumenata prostornog uređenja započeti po odredbama Zakona o prostornom uređenju i gradnji ("Narodne novine", br. 76/07., 38/09., 55/11., 90/11., 50/12. i 55/12.) do stupanja na snagu ovoga Zakona dovršit će se po odredbama tog Zakona i propisa donesenih na temelju tog Zakona, ako ovim Zakonom nije drukčije propisano.", (stavak 2) "Postupci započeti po službenoj dužnosti i postupci za čije su pokretanje zahtjevi stranaka podneseni po odredbama Zakona o prostornom uređenju i gradnji ("Narodne novine", br. 76/07., 38/09., 55/11., 90/11., 50/12. i 55/12.) do stupanja na snagu ovoga Zakona, a koji se odnose na prostorno uređenje dovršit će se po odredbama tog Zakona i propisa donesenih na temelju tog Zakona.", (stavak 3) "Iznimno od stavka 2. ovoga članka u postupcima koji se dovršavaju po odredbama Zakona o prostornom uređenju i gradnji ("Narodne novine", br. 76/07., 38/09., 55/11., 90/11., 50/12. i 55/12.) primjenjuje se članak 122. stavak 4. ovoga Zakona.",

 

a iz kojih (da) proizlazi "da je zakonodavac ZPU-om/13 izričito propisao pravilo primjene podzakonskih propisa koji su bili na snazi u vrijeme podnošenja zahtjeva, i to ne samo u upravnim postupcima radi izdavanja lokacijskih dozvola pokrenutim od kada je taj zakon stupio na snagu, već i u postupcima koji se dovršavaju po odredbama Zakona o prostornom uređenju i gradnji ("Narodne novine", br. 76/07., 38/09., 55/11., 90/11., 50/12. i 55/12.) propisavši izričitu primjenu članka 122. stavka 4. ZPU-a/13 na te postupke, čime je praktički "ozakonio" pravno shvaćanje Visokog upravnog suda Republike Hrvatske (prije Upravni sud Republike Hrvatske) kojim se Visoki upravni sud Republike Hrvatske rukovodio pri odlučivanju u takvim slučajevima".

 

Uz takvo shvaćanje, Ustavni sud Republike Hrvatske zaključuje da je podnositelj ustavne tužbe (ovdje: tužitelj) u ovome slučaju svoj zahtjev za izdavanje rješenja o uvjetima građenja za gradnju stambene građevine (slobodnostojeće obiteljske zgrade) na dijelu k.č.br.1075/2 k.o. V. podnio u vrijeme kada je na snazi bio PPU/07.; prema čijim odredbama su bili ispunjeni uvjeti za izmjene u prostoru u pogledu podnositeljeve čestice - i da je (time) presudom Vrhovnog suda Republike Hrvatske, donesenom na temelju tome suprotnog shvaćanja, povrijeđeno pravo tužitelja na pravično suđenje.

 

Prema odredbi čl. 31. st. 2. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske ("Narodne novine", broj 99/99, 29/02 i 49/02 - pročišćeni tekst) sva tijela državne vlasti i lokalne i područne (regionalne) samouprave dužna su u okviru svoga ustavnog i zakonskog djelokruga provoditi odluke i rješenja Ustavnog suda.

 

Sukladno tome i izloženom pravnom shvaćanju Ustavnog suda Republike Hrvatske - sadržanom i u shvaćanju iz iste Odluke Ustavnog suda Republike Hrvatske da je intencija zakonodavca bila ta da se „akt za provedbu prostornog plana izdaje...u skladu s prostornim planom koji važi na dan podnošenja zahtjeva za njegovo izdavanje“ i da se "mjerodavnim vremenom ima smatrati vrijeme kada su zahtjevi podneseni", ali i obzirom na navedenu nedvosmislenu odredbu čl. 122. st. 4. u svezi s odredbama čl. 188. ZPU/13, Vrhovni sud Republike Hrvatske zaključuje:

 

- da je Visoki upravni sud Republike Hrvatske ovdje osporenu presudu donio uz pravilnu primjenu materijalnog prava i temeljio je na pravilnom pravnom shvaćanju,

 

- da je zahtjev za zaštitu zakonitosti Državnog odvjetništva Republike Hrvatske, a u kojemu se tvrdi suprotno, neosnovan.

 

Valjalo je stoga (primjenom odredbe čl. 50. st. 1. ZUS-a) zahtjev za zaštitu zakonitosti odbiti i odlučiti kao u izreci ove odluke.

 

Zagreb, 31. listopada 2017.