Poslovni broj: Usž-498/2024-3
REPUBLIKA HRVATSKA
VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Z A G R E B
Frankopanska 16
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja toga suda, dr. sc. Sanje Otočan, predsjednice vijeća, Mire Kovačić i Radmile Bolanča Vuković, članica vijeća, te više sudske savjetnice Andree Pejković Rabi, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja CP, [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], kojeg zastupa opunomoćenica Branka Bajić Alajbeg, odvjetnica u Splitu, Hrvatske mornarice 1F, protiv tuženika Državnog inspektorata Republike Hrvatske, Središnjeg ureda, Sektora za drugostupanjski upravni postupak, Zagreb, Šubićeva 29, OIB: 33706439962, radi kontrole provedbe Odluke o uvođenju posebne sigurnosne mjere obveznog testiranja dužnosnika, državnih službenika i namještenika, službenika i namještenika u javnim službama, službenika i namještenika u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi te zaposlenika trgovačkih društava i ustanova te obveznog pridržavanja svih propisanih protuepidemijskih mjera, posebnih preporuka i uputa Hrvatskog zavoda za javno zdravstvo radi ulaska u službene prostorije javnopravnog tijela, odlučujući o žalbi tužitelja protiv presude Upravnog suda u Splitu, poslovni broj: 8 Us I-1787/23-6 od 29. rujna 2023., na sjednici vijeća održanoj 30. rujna 2026.
p r e s u d i o j e
I. Žalba se odbija i potvrđuje presuda Upravnog suda u Splitu, poslovni broj: 8 Us I-1787/23-6 od 29. rujna 2023.
II. Odbija se zahtjev tužitelja za naknadu troška sastava žalbe.
Obrazloženje
1. Presudom prvostupanjskog suda odbijen je tužbeni zahtjev tužitelja za poništenje rješenja tuženika Državnog inspektorata Republike Hrvatske, Središnjeg ureda, Sektora za drugostupanjski upravni postupak, KLASA: UP/II-540-02/22-02/8, URBROJ: 443-01-17-01-23-4 od 13. lipnja 2023. i rješenja o izvršenju naplatom novčane kazne Državnog inspektorata Republike Hrvatske, Područnog ureda Split, Službe sanitarne inspekcije, KLASA: UP/I-540-02/22-02/65, URBROJ: 443-02-03-03- 22-4 od 3. veljače 2022. (točka I. izreke) i zahtjev tužitelja za naknadu troškova upravnog spora (točka II. izreke).
2. Osporenim rješenjem tuženika odbijena je žalba tužitelja podnesena protiv rješenja o izvršenju novčane kazne prvostupanjskog javnopravnog tijela od 3. veljače 2022.
3. Rješenjem o izvršenju novčane kazne od 3. veljače 2022. utvrđeno je da je rješenje višeg sanitarnog inspektora Državnog inspektorata, KLASA: UP/I -540-02/22- 02/65, URBROJ: 443-02-03-03-22-1 od 28. siječnja 2022., kojim je u točki 1. izreke izvršeniku – odgovornoj osobi tijela lokalne samouprave [adresa] – CP, naređena provedba posebne sigurnosne mjere obveze predočenja dokaza o testiranju, cijepljenju ili preboljenju zarazne bolesti radi ulaska u službene prostorije javnopravnog tijela, a vezano za provedbu posebnih sigurnosnih mjera za zaštitu pučanstva od zaraznih bolesti propisanih člankom 47. stavkom 2. točkom 8a Zakona o državnom inspektoratu („Narodne novine“, 115/18. – dalje: Zakon), a u vezi s Odlukom o uvođenju posebne sigurnosne mjere obveznog testiranja dužnosnika, državnih službenika i namještenika, službenika i namještenika u javnim službama, službenika i namještenika u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi te zaposlenika trgovačkih društava i ustanova („Narodne novine“, 121/21. i 10/22. – dalje: Odluka), postalo izvršno 28. siječnja 2022. te je dozvoljeno njegovo izvršenje naplatom novčane kazne (točka 1. izreke), naloženo je tužitelju, kao gradonačelniku, platiti novčanu kaznu u iznosu od 5.000,00 kuna u korist državnog proračuna u roku od tri dana od dana dostave rješenja (točka 2. izreke) te je utvrđeno da, ako tužitelj ne plati novčanu kaznu u danom roku, ista će biti naplaćena prisilno putem tijela nadležnog za izvršenje novčanih kazni (točka 3. izreke).
4. Tužitelj žalbom pobija presudu zbog bitne povrede odredaba upravnog spora, pogrešno ili nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja i pogrešne primjene materijalnog prava (članak 126. stavak 1. Zakona o upravnim sporovima, „Narodne novine“, 36/24. i 39/26. - dalje: ZUS/24). Smatra da pobijana presuda ne sadrži jasne i određene razloge o odlučnim činjenicama zbog čega se ne može ispitati, a posljedično je pogrešno primijenjeno i načelo slobodne ocjene dokaza. Također smatra da je sud prilikom donošenja odluke uzeo u obzir samo navode tuženika, koje je nekritički i bez konkretnih argumenata u cijelosti prihvatio. Ističe da je sud propustio utvrditi da je protiv njega 3. veljače 2022. izdan prekršajni nalog Državnog inspektorata, Područnog ureda Split, Sanitarne inspekcije, KLASA: UP/I-540-02/22-02/65, URBROJ: 443-02-03-03- 22-5 te mu je izrečena novčana kazna u iznosu od 3.000,00 kuna zbog prekršaja koji činjenično u cijelosti odgovara djelu za koje mu je izrečena novčana kazna ovdje osporenim rješenjem prvostupanjskog javnopravnog tijela. Navodi da su se protiv njega zbog iste stvari, pred dva različita javnopravna tijela, vodili postupci u kojima su mu izrečene novčane kazne i u tom smislu ponavlja navode iz tužbe koji se odnose na povredu članka 4. Protokola 7. uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda („Narodne novine – Međunarodni ugovori", 18/97., 6/99., 8/99., 14/02., 1/06. i 13/17. - dalje: Konvencija). Smatra da je tijekom postupka povrijeđeno načelo jednakosti oružja u smislu pravične ravnoteže među strankama, kao jednog od konstitutivnih elemenata na pravično suđenje, odnosno da mu je povrijeđeno konvencijsko pravo iz članka 6. Konvencije. Predlaže poništiti prvostupanjsku presudu i usvojiti tužbeni zahtjev, uz naknadu troškova upravnog spora. Potražuje i trošak za sastav žalbe.
5. Tuženik u odgovoru na žalbu navodi da je sud, primjenom članka 133. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, 47/09. i 110/21. – dalje: ZUP) i članka 89. Zakona, pravilno utvrdio da je tužitelju, koji je odbio dobrovoljno izvršiti upravnu mjeru naređenu točkom 1. izreke rješenja od 28. siječnja 2022., zakonito izrečena novčana kazna s ciljem da ga se prisili na ispunjenje obveze predočenja dokaza o testiranju, cijepljenju ili preboljenju zarazne bolesti radi ulaska u službene prostorije javnopravnog tijela. U odnosu na navode o dvostrukoj penalizaciji, smatra pravilnim stav prvostupanjskog suda da su prekršajni i upravni postupak odvojeni postupci i bez utjecaja jedan na drugog. Ističe da je činjenično stanje potpuno i pravilno utvrđeno te je pravilno primijenjeno materijalno pravo, bez povrede pravila postupka, a kako je to utvrdio i prvostupanjski sud u pobijanoj presudi. Predlaže odbiti žalbu kao neosnovanu.
6. Žalba nije osnovana.
7. Ispitujući presudu Upravnog suda u granicama žalbenih razloga, u skladu s člankom 134. stavkom 1. ZUS/24-a, Sud žalbene razloge ocjenjuje neosnovanima.
8. Ispitujući pobijanu odluku, kao i postupak koji joj je prethodio, ovaj Sud nije utvrdio postojanje razloga zbog kojih se presuda žalbom pobija niti razloga na koje pazi po službenoj dužnosti. Prvostupanjski sud je prije donošenja pobijane odluke proveo postupak u skladu s odredbama Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, 20/10., 143/12., 152/14., 29/17. i 110/21. – dalje: ZUS/10), koji je u vrijeme njezina donošenja bio na snazi, te ju valjano obrazložio i odgovorio na prigovore tužitelja iz tužbe.
9. Iz podataka spisa proizlazi da je izvršnim rješenjem višeg sanitarnog inspektora
Državnog inspektorata, KLASA: UP/I-540-02/22-02/65, URBROJ: 443-02-03-03-22-1 od 28. siječnja 2022., izvršeniku, ovdje tužitelju, kao odgovornoj osobi Grada Sinja, naređena provedba posebne sigurnosne mjere obveze predočenja dokaza o testiranju, cijepljenju ili preboljenju zarazne bolesti radi ulaska u službene prostorije javnopravnog tijela, koje je doneseno na temelju članka 70. u vezi s člankom 69. stavkom 2. točkom 9a. Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti („Narodne novine“, 79/07., 113/08., 43/09., 130/17., 114/18., 47/20., 134/20. i 143/21. – dalje: ZZPZB) (točka 1. izreke). Budući da je člankom 70. stavkom 1. ZZPZB-a propisano da žalba protiv rješenja ne odgađa njegovo izvršenje, rješenje je postalo izvršno danom uručenja tužitelju 28. siječnja 2022.
10. U predmetnom upravnom postupku, kontrolom izvršenja rješenja, utvrđeno je da tužitelj nije izvršio izvršno rješenje višeg sanitarnog inspektora od 28. siječnja 2022., o čemu je sastavljen zapisnik o kontroli izvršenja od 2. veljače 2022.
11. S obzirom na činjenicu da je od 28. siječnja 2022. za tužitelja bila na snazi posebna sigurnosna mjera obveze predočenja dokaza o testiranju, cijepljenju ili preboljenju zarazne bolesti radi ulaska u službene prostorije javnopravnog tijela određena izvršnim rješenjem od 28. siječnja 2022., pravilno je tuženik, polazeći od činjenice da se u konkretnom slučaju radi o poduzimanju hitne mjere radi otklanjanja neposredne opasnosti za život i zdravlje ljudi, zaključio da se izvršenje trebalo provesti odmah. Stoga je osnovano doneseno rješenje o izvršenju naplatom novčane kazne primjenom članka 89. Zakona.
12. Pri tome treba napomenuti da je osporeno rješenje prvostupanjskog javnopravnog tijela doneseno pravilnom primjenom i tumačenjem članka 89. Zakona jer je u postupku utvrđeno da tužitelj, kao odgovorna osoba Grada Sinja, nije postupio po nalogu iz rješenja od 28. siječnja 2022., već je nastavio s neprovođenjem posebnih sigurnosnih mjera, slijedom čega je osnovano nadležni viši sanitarni inspektor izrekao novčanu kaznu kojom se tužitelj prisiljava na izvršenje rješenja o provedbi posebne sigurnosne mjere.
13. Suprotno navodima tužitelja, osporeno rješenje je, s obzirom na utvrđeno činjenično stanje i propise kojima je uređeno navedeno upravno područje, dovoljno i potpuno obrazloženo u skladu s člankom 98. stavkom 5. ZUP-a.
14. Po ocjeni ovog Suda neosnovan je prigovor tužitelja da je dva puta kažnjen za isto djelo, odnosno da je došlo do povrede načela ne bis in idem protivno članku 4. Protokola 7. uz Konvenciju. Naime, odlukama Europskog suda za ljudska prava, a koje su temelj i polazna točka za tumačenje i pravilnu primjenu Konvencije, uspostavljeni su kriteriji prema kojima se ocjenjuje je li (ili nije) povrijeđeno konvencijsko načelo ne bis in idem. S time u vezi se ukazuje na stajališta iznesena u presudama Europskog suda za ljudska prava (Zolotukmin protiv Rusije od 10. veljače 2009., presuda Velikog vijeća od 15. studenoga 2016. donesena u predmetu Aib protiv Norveške).
15. Prema stajalištima iznesenim u navedenim predmetima Europskog suda za ljudska prava, članak 4. Protokola 7 uz Konvenciju ne može se tumačiti na način da apsolutno zabranjuje vođenje upravnog, prekršajnog i kaznenog postupka u pogledu istih činjenica niti zahtijeva da paralelno vođeni postupci istovremeno budu pravomoćno okončani. Međutim, nacionalni pravni sustav ne smije omogućiti da paralelno vođenje više postupaka dovede do dvostrukog suđenja ili kažnjavanja, a u tom cilju, svaki postupak mora predstavljati predvidivi i razmjerni odgovor države na pojedini aspekt društveno neprihvatljivog ponašanja, odnosno oba postupka zajedno moraju činiti jednu povezanu cjelinu, tako da osoba protiv koje se postupci vode nije izložena nepravdi.
16. Razmatrajući konkretan slučaj u svjetlu kriterija prema kojima u navedenim predmetima, kao i u predmetu Ruotsalainen protiv Finske (presuda od 16. rujna 2009.) Europski sud za ljudska prava ocjenjuje je li došlo do povrede članka 4. Protokola 7 uz Konvenciju, ovaj Sud nalazi da u ovom slučaju nije povrijeđeno načelo ne bis in idem.
17. Ovaj Sud ocjenjuje da su upravni postupak i prekršajni postupak u konkretnom slučaju povezani u naravi (s obzirom na vrijeme njihova pokretanja i vođenja i s obzirom na to da je činjenično stanje neosiguravanja provedbe posebne sigurnosne mjere obveze predočenja dokaza o testiranju, cijepljenju ili preboljenju zarazne bolesti radi ulaska u službene prostorije Grada Sinja iz jednog postupka korišteno u drugom postupku). Uvažavajući sve okolnosti konkretnog slučaja u svjetlu kriterija prema kojima se utvrđuje je li povrijeđeno načelo ne bis in idem, Sud smatra potrebnim napomenuti i to da je upravni postupak koji je prethodio ovom upravnom sporu, odnosno njegov ishod za tužitelja bio u potpunosti predvidiv i treba ga smatrati prihvatljivim odgovorom države radi otklanjanja neposredne opasnosti za život i zdravlje ljudi za vrijeme trajanja ranije posebne sigurnosne mjere te se radi o različitim pravnim stvarima u prekršaju i upravnoj stvari, iako su događaji vremenski i činjenično povezani.
18. Slijedom svega navedenog, ovaj Sud žalbene navode smatra neosnovanima i bez utjecaja na drugačije rješavanje konkretne upravne stvari.
19. Tužitelj razlozima navedenima u žalbi nije doveo u sumnju zakonitost pobijane presude koja je donesena na temelju pravilno utvrđenih relevantnih činjenica te uz pravilnu primjenu materijalnog prava, dok bitne povrede odredaba upravnog spora kao ni povrede ustavnih niti konvencijskih prava ovaj Sud nije našao.
20. S obzirom na to da tužitelj nije uspio s tužbenim zahtjevom, to je prvostupanjski sud pravilno odbio njegov zahtjev za naknadu troškova upravnog spora.
21. Kako je žalba odbijena, tužitelj nema pravo na naknadu troška za sastav žalbe (članak 147. stavak 1. ZUS/24-a).
22. Trebalo je stoga, na temelju članka 135. stavka 1. i članka 147. stavka 1.
ZUS/24-a, odlučiti kao u izreci presude.
U Zagrebu 30. rujna 2026.
Predsjednica vijeća:
dr. sc. Sanja Otočan
