Poslovni broj: Usž-2943/2026-2
REPUBLIKA HRVATSKA
VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Z A G R E B
Frankopanska 16
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja Mire Kovačić, predsjednice vijeća, Radmile Bolanča Vuković i dr. sc. Sanje Otočan, članica vijeća te više sudske savjetnice Andree Pejković Rabi, zapisničarke, u upravnom sporu tužiteljice PO iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupa opunomoćenik Martin Sherri, odvjetnik iz Zagreba, Kordunska 1, OIB: [osobni identifikacijski broj], protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi novčane pomoći za roditelja odgojitelja, odlučujući o žalbi tužiteljice protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-4080/2025-5 od 30. ožujka 2026., na sjednici vijeća održanoj 30. rujna 2026.,
p r e s u d i o j e
I. Odbija se žalba i potvrđuje presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-4080/2025-5 od 30. ožujka 2026.
II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troškova sastava žalbe.
Obrazloženje
1. Pobijanom presudom odbijen je tužbeni zahtjev za poništenje rješenja tuženika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/1304, URBROJ: 251-02-01/001-23-2 od 3. svibnja 2023. (točka I. izreke) i zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora (točka II. izreke).
2. Tužiteljica je protiv prvostupanjske presude podnijela žalbu zbog svih razloga propisanih Zakonom o upravnim sporovima („Narodne novine", 36/24. i 39/26. - odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske; dalje: ZUS). Navodi da je sud donio odluku temeljem Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, 25/22.; dalje: Odluka/22) kojom je izmijenjena i dopunjena Odluka o novčanoj pomoći roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, 10/18. i 20/21.; dalje: Odluka/18). Smatra da joj je povrijeđeno pravo vlasništva i narušeno legitimno očekivanje te pravo na poštivanje privatnog i obiteljskog života, uslijed povrede načela razmjernosti i zabrane retroaktivnosti i diskriminacije po osnovi dobi maloljetnog djeteta . Tužiteljica osporava ujedno i nadležnost prvostupanjskog tijela i tuženika. Smatra da je u konkretnom slučaju povrijeđen članak 8. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda osobito imajući u vidu diskriminaciju po dobi koja je posljedica toga da se tužiteljici uskraćuje daljnja naknada, dok se osobama u usporedivoj situaciji i dalje svaki mjesec isplaćuje ista naknada i to isključivo ovisno o dobi djeteta. Tužiteljica ističe da su joj uplaćivani i doprinosi za obvezno zdravstveno i mirovinsko osiguranje pa joj je ujedno povrijeđeno i pravo vlasništva. Prigovara što je sud odbio saslušanje tužiteljice čime joj nije dana mogućnost izjasniti se o svim činjeničnim i pravnim pitanjima koja su predmet upravnog spora. Smatra da je u konkretnom slučaju sud počinio bitnu povredu postupka obzirom da je povrijedio načelo izjašnjavanja stranke te načelo usmene rasprave. Ističe da je tuženik čelnik tijela, a ne službena osoba u upravnom tijelu te da isti po članku 23. Zakona o općem upravnom postupku nije ovlašten rješavati. Smatra pogrešnim pravno shvaćanje suda o prirodi roka iz članka 6. Odluke/22, odnosno „do 31. prosinca 2022.“ Smatra da nije u pitanju procesni, instruktivni rok, već da se radi o prekluzivnom roku bez obzira što nije propisana posljedica ne postupanja u navedenom roku, te da je Visoki upravni sud Republike Hrvatske privremeno obustavio izvršenje Odluke/22 od 12. prosinca 2022. do 27. veljače 2023. Smatra da sud pogrešno zaključuje da nije propisana posljedica propusta roka iz članka 6. Odluke/22 jer je posljedica ta koja ipso iure proizlazi iz postupanja javnopravnog tijela kojim se zadire u prava stranke bez osnova u zakonu i bez zahtjeva stranke. Tužiteljica se dalje poziva na odluke Europskog suda za ljudska prava i Ustavnog suda Republike Hrvatske koje smatra mjerodavnim u odnosu na pravnu prirodu rokova čije dijelove u nastavku citira. Poziva se i na pravna shvaćanja ovog Suda koja smatra primjenjivim za konkretni slučaj. Upućuje na pravno shvaćanje Županijskog suda u Varaždinu u presudi poslovni broj: Gž-190/2025-2, po kojem korisnici mjere iz Odluke ostvaruju i status osiguranika zavoda za zdravstveno osiguranje, stoga zaključuje da nije moguće zadirati u mirovinu bez vremenskog ograničenja, niti u status obveznog zdravstvenog osiguranika. Tužiteljica osporava nadležnost prvostupanjskog upravnog tijela jer Sistematizacija na koju se Sud poziva sadrži propisivanje ovlasti ovisno o rangu i kategoriji odnosno podkategoriji službenika, a Sud ničim nije utvrdio koji rang je imala konkretna službena osoba i samim time je li ista bila ovlaštena. Tužiteljica navodi da sud pogrešno smatra da je tuženik bio ovlašten riješiti upravnu stvar neposredno u skladu s člankom 49. Zakona o općem upravnom postupku zbog čega nije bilo potrebno izjašnjavanje stranke radi zaštite njezinih prava ili pravnih interesa. Smatra da je povrijeđeno pravo na pravično suđenje jer joj sud nije omogućio upoznati se s dokazima koje je izveo, konkretno s upravnim spisom tuženika. Tužiteljica ističe da je u konkretnom slučaju došlo i do povrede zabrane retroaktivnosti, a što je sud propustio zakonito cijeniti, obzirom je prvostupanjskim i drugostupanjskim rješenjem, uzimajući u obzir trenutak njihove izvršnosti, jer je rješavano ex tunc, a ne pro futuro, te se zadiralo u pravomoćni upravni akt za razdoblje koje je prošlo prije nastupa izvršnosti. Predlaže usvojiti žalbu, poništiti presudu, usvojiti tužbeni zahtjev tužiteljice te potražuje troškove upravnog spora i trošak sastava žalbe.
3. Tuženik, iako uredno pozvan, nije dostavio odgovor na žalbu.
4. Žalba nije osnovana.
5. Ispitujući pobijanu presudu u granicama žalbenih razloga sukladno članku 134. stavku 1. ZUS-a, Sud ne nalazi postojanje ni jedne žalbene osnove zbog koje bi pobijana presuda bila nezakonita.
6. Iz podataka spisa predmeta proizlazi da su rješenjem tijela prvog stupnja, Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Centra za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/22-013/4210, URBROJ: 251-09-22-1/003- 23-2 od 20. ožujka 2023. zamijenjene točke II. i III. izreke zaključka Grada Zagreba, Ureda za demografiju, KLASA: 551-06/20-013/8, URBROJ: 251-21-21-1/009-20-2 od 9. siječnja 2020. Navedena je odluka donesena na temelju članka 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, 25/22.; dalje: Odluka/22.) na način kako je to propisano člancima 3. i 4. Odluke/22 kojom su izmijenjeni članci 5. i 7. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, 10/18. i 20/21.) sve detaljno navedeno u izreci i obrazloženju rješenja tijela prvog stupnja. Osporenim rješenjem prigovor tužiteljice podnesen protiv rješenja tijela prvog stupnja je odbijen.
7. Odluka/22, temeljem koje je doneseno rješenje tijela prvog stupnja i tuženika, bila je predmetnom ocjene zakonitosti te su presudom ovog Suda, poslovni broj: Usoz- 143/2022-91 od 27. veljače 2023. odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22, a koju presudu je Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio ustavnopravno osnovanom (odluka i rješenje poslovni broj: U-III-1744/2023 i dr. od 14. studenoga 2023.).
8. Tužiteljica spornom smatra nadležnost tuženika jer gradonačelnik, kao izvršno tijelo, nije službena osoba te mu niti jednim propisom nije dana ovlast da vodi upravni postupak i donese prvostupanjski upravni akt.
9. Odredbom članka 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, 10/18., 20/21., 25/22.) propisano je da se prigovor na pojedinačne akte nadležnog gradskog upravnog tijela donesene na temelju te odluke podnosi gradonačelniku Grada Zagreba u roku od osam dana od dostave pojedinačnog akta, preko nadležnoga gradskoga upravnoga tijela. Gradonačelnikova odluka o prigovoru je konačna.
10. Članak 10. navedene Odluke bio je predmet ocjene zakonitosti u objektivnom upravnom sporu. Presudom ovog Suda, poslovni broj: Usoz-254/2023-7 od 19. prosinca 2023. zahtjev i prijedlog za ocjenu zakonitosti naprijed navedenog članka 10. Odluke je odbijen. U toj presudi Sud je ocijenio da s obzirom na odredbe ZUS-a proizlazi da time što je člankom 10. Odluke/18 propisan prigovor kao pravni lijek protiv pojedinačnog upravnog akta, o kojem odlučuje gradonačelnik nije onemogućeno pravo stranke na kontrolu zakonitosti pojedinačnog upravnog akta od strane suda pune jurisdikcije te da pravni lijek iz te odredbe ne onemogućuje sudsku zaštitu, jer se nakon odluke o prigovoru može pokrenuti sudski spor pred sudom pune jurisdikcije u kojem sporu je sud ovlašten preispitati sva činjenična i pravna pitanja, a stranka u sporu ima sva prava zajamčena Ustavom Republike Hrvatske te da je nakon odluke prvostupanjskog upravnog suda, pod zakonom propisanim uvjetima, moguće izjaviti žalbu ovom Sudu, čime se osigurava dvostupanjska sudska zaštita. Stoga je u konkretnom slučaju, zakonom propisanom mogućnosti pokretanja upravnog spora protiv pojedinačnog upravnog akta, osigurana sudska kontrola takvih pojedinačnih upravnih akata zbog čega zahtjev i prijedlog nisu osnovani (odlomci 17. i 20. presude).
11.1. Izražavajući naprijed navedeno shvaćanje Sud je imao u vidu i izraženo stajalište Ustavnog suda Republike Hrvatske iz odluke U-I-2911/2017 od 5. veljače 2019. (odlomci 18. i 19. presude).
12. Nadalje, navod tužiteljice kojim osporava nadležnost osobe koja je donijela prvostupanjsko nije osnovan. Ovo iz razloga jer je pravilnom primjenom članka 23. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, 47/09. i 110/21.; dalje: ZUP) rješenje donijela službena osoba u opisu poslova koje je vođenje tog postupka ili rješavanje u upravnim stvarima sukladno propisima o ustrojstvu javnopravnih tijela. Naime, člankom 5. podtočkom 2.2.1 Pravilnika o unutarnjem redu Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom („Službeni glasnik Grada Zagreba“, 13/22. i 31/22.) propisano da se u Odsjeku za pronatalitetnu politiku, obavljaju, između ostalog, poslovi rješavanja u upravnim stvarima vezano uz ostvarenje novčane pomoći za roditelja odgojitelja. Prema točki 74. Sistematizacije radnih mjesta u uredu, koja je prilog navedenom Pravilniku, u opis poslova višeg stručnog savjetnika za provedbu mjera pronatalitetne politike spadaju i poslovi rješavanja u složenim upravnim stvarima u prvom stupnju sukladno Odluci u novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja. Slijedom navedenog, odluku u prvom stupnju donijelo je nadležno tijelo te potpisala osoba koja je to rješenje i donijela čime je postupljeno sukladno članku 23. ZUP-a.
13. Rok propisan odredbom članka 6. Odluke/22 je procesni, instruktivni rok, istekom kojeg ne prestaje pravo nadležnog tijela na donošenje pojedinačne odluke radi usklađenja s odredbama Odluke/22. Pravilno navodi prvostupanjski sud da je rješenjem ovog Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-15 od 12. prosinca 2022. obustavljeno izvršenje naprijed navedene Odluke/22 koja obustava izvršenja je nastupila danom donošenja tog rješenja i trajala do donošenja odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u postupku ocjene zakonitosti tog općeg akta, koji je, kao što je navedeno ocjenjen zakonitim presudom ovog Suda, poslovni broj: Usoz- 143/22-91 od 27. veljače 2023., a za vrijeme obustave izvršenja Odluke/22 nadležno tijelo nije smjelo postupati po istoj. Odluke na koje se poziva tužitelj u žalbi nisu usporedive ni primjenjive u konkretnom slučaju.
14. U odnosu na prigovor da sud nije proveo predložene dokaze napominje se tužiteljici da sud nije vezan prijedlozima stranaka ni u pogledu činjenica koje je trebalo utvrditi ni dokaza kojima se one mogu utvrditi (članak 49. stavak 4. ZUS-a). Osnovano je prvostupanjski sud ocijenio izvođenje dokaza koje je tužiteljica predložila nepotrebnim budući da se sve relevantne činjenice o kojima ovisi odluka o zakonitosti rješenja tuženika, na nedvojben način mogu utvrditi temeljem dokumentacije u spisu predmeta. Zbog navedenog, i po ocjeni ovog Suda izvođenje predloženih dokaza ne bi dovelo do drugačijeg rješenja ove upravne stvari, imajući u vidu podatke spisa predmeta.
15. Neprovođenje dokaza predloženih po tužiteljici, samo po sebi nema za posljedicu povredu načela pravičnog suđenja (načelo jednakosti oružja). Zahtjevi načela pravičnog postupka ne postavljaju pravila o tome koje bi dokazne prijedloge sud trebao u konkretnom slučaju prihvatiti ili na koji način bi trebao ocjenjivati dokaze, slijedom čega je odluka o tome koje će od predloženih dokaza izvesti isključivo na sudu te ne ovisi o volji stranaka. Pritom se napominje da ni ustavne ni konvencijske odredbe ne jamče stranci u postupku pravo da se sasluša određena stranka, izvede određeni dokaz, već jednakost stranaka u mogućnosti korištenja procesnih sredstava pretpostavlja razumnu mogućnost stranaka da izlože činjenice, podupru ih dokazima na način da ni jednu od stranaka ne stavljaju u bitno lošiji položaj u odnosu na suprotnu stranku, čemu je ovdje udovoljeno. Kako je tužiteljica i tijekom upravnog postupka kao i upravnog spora, imala mogućnost, koju je iskoristila, izjasniti se o činjenicama, okolnostima i pravnim pitanjima važnim za rješavanje stvari, to joj nije onemogućeno sudjelovanje u upravnom postupku niti upravnom sporu. Naime, imajući na umu dokaznu dokumentaciju spisa predmeta iz koje nedvojbeno proizlazi osnovanost tvrdnji tuženika, koje tužiteljica žalbenim prigovorima nije s uspjehom osporila, to je prvostupanjski sud zakonito odbio dokazne prijedloge tužiteljice.
16. Obzirom na navedeno, prigovori tužiteljice koje je isticala i tijekom upravnog spora da nisu ispunjeni uvjeti za neposredno rješavanje predmetne upravne stvari u smislu odredbe članka 49. stavka 1. ZUP-a nisu osnovani. Naime, osnovano prvostupanjski sud navodi da se u smislu navedene odredbe ZUP-a činjenično stanje u konkretnoj upravnoj stvari moglo utvrditi na temelju podataka koji imaju službeni karakter i kojima raspolaže tijelo i nije bilo potrebno posebno izjašnjavanje stranke radi zaštite njezinih prava i pravnih interesa. Naime, sud je imao u vidu da su se iz podataka upravnog spisa mogle utvrditi sve relevantne činjenice, a da su rješenja mijenjana samo na način da su mijenjani iznosi novčane pomoći i razlozi prestanka u budućnosti u skladu s Odlukom/22, a koja je ocijenjena zakonitom.
17. Vezano za prigovor tužiteljice da joj je povrijeđeno pravo na mirno uživanje vlasništva ističe se da je u presudi ovog Suda, poslovni broj: Usoz-8/2022-68 od 5. srpnja 2022. Sud utvrdio da ciljeve koje Grad želi postići donošenjem osporene Odluke smatra legitimnima pri čemu valjati imati na umu neupitno pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja koju je, bez zakonske obveze, usko određenoj kategoriji osoba dala ranija gradska vlast , na način koji smatra odgovarajućim odnosno sukladno s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba (odlomak 141.). U presudi ovog Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. Sud nije našao da bi donošenjem nove Odluke/22 skraćivanje novčane pomoći za roditelja odgojitelja s maksimalnih 15 na 7 godina života djeteta bilo u nesuglasju s načelom razmjernosti te zaključio da je donositelj uvedenim kompenzacijskim mjerama uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene Odluke (odlomci 35., 51. do 56.). Stoga Sud ocjenjuje neosnovanim prigovore povrede prava vlasništva zajamčenog Ustavom Republike Hrvatske i člankom 1. Protokola 1. uz Konvenciju.
18. Slijedom navedenog, valjalo je pozivom na odredbu članka 135. stavka 1. ZUS- a, odlučiti kao u točki I. izreke. Odluka o troškovima spora (točka II. izreke) utemeljena je na odredbi članka 147. stavka 1. istog Zakona.
U Zagrebu 30. rujna 2026.
Predsjednica vijeća
Mira Kovačić
