Poslovni broj: Usoz-9/2024-8

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja toga suda dr. sc. Sanje Otočan, predsjednice vijeća, Senke Orlić-Zaninović, Blanše Turić, Snježane Horvat-Paliska i Kristine Senjak Krunić, članica vijeća uz sudjelovanje više sudske savjetnice – specijalistice Ivane Mamić Vuković, zapisničarke, u postupku ocjene zakonitosti općeg akta pokrenutog u povodu obavijesti SI iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], na sjednici vijeća održanoj 30. rujna 2026.

p r e s u d i o  j e

Ukida se članak 10. stavak 1. Odluke o izboru članova mjesnih odbora na području Grada Opatije, KLASA: 014-03/23-01/1, URBROJ: 2170-12-01/01-23-4 od 14. prosinca 2023. („Službene novine Primorsko-goranske županije”, 49/23.).

Obrazloženje

1. TI iz [adresa] podnijela je ovom Sudu obavijest o nezakonitosti Odluke o izboru članova mjesnih odbora na području Grada Opatije, KLASA: 014 -03/23-01/1, URBROJ: 2170-12-01/01-23-4 od 14. prosinca 2023. („Službene novine Primorsko- goranske županije”, 49/23.; u daljnjem tekstu: Odluka).

2. Podnositeljica osporava Odluku u cijelosti s naglaskom na članak 10. stavak 1. Odluke koji propisuje da kandidat za člana vijeća mjesnog odbora istodobno ne može biti član Gradskog vijeća Grada Opatije. Navedenu odredbu smatra nesuglasnom s Ustavom Republike Hrvatske (“Narodne novine”, 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14. – odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske), sa Zakonom o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi („Narodne novine“, 33/01., 60/01. – vjerodostojno tumačenje, 129/05., 109/07., 125/08., 36/09., 150/11., 144/12., 123/17., 98/19. i 144/20.; u daljnjem tekstu: ZLP(R)S) te sa Zakonom o lokalnim izborima (“Narodne novine”,144/12., 121/16., 98/19., 42/20., 144/20. i 37/21.; u daljnjem tekstu: ZLI). Ističe da su zabrana kandidiranja i nespojivost dužnosti dva potpuno različita pojma. Smatra da je gradskom vijeću dopušteno propisati nespojive dužnosti, ali mu nije dopušteno propisati zabranu kandidiranja člana Gradskog vijeća za člana vijeća mjesnog odbora. Navodi da je tekst članka 10. stavka 1. Odluke potrebno izmijeniti na način da umjesto riječi „Kandidat za člana vijeća“, odredba započinje riječima „Član vijeća“. Predlaže ukidanje članka 10. stavka 1. Odluke u osporenom dijelu.

3. Očitovanje o obavijesti dostavio je gradonačelnik Grada Opatije. U očitovanju se u bitnom ističe da je o prijedlogu Odluke provedeno savjetovanje sa zainteresiranom javnošću od 7. studenoga do 7. prosinca 2023. te je sastavljeno Izvješće o provedenom savjetovanju koje je objavljeno na mrežnoj stranici Grada Opatije. Odluka je u skladu s člankom 79. stavkom 2. ZLP(R)S-a dostavljena nadležnom ministarstvu na nadzor zakonitosti koje nije imalo primjedbi. U očitovanju se navode odredbe ZLP(R)S-a na temelju kojih je donesena osporena Odluka kao i ostale odredbe toga Zakona koje gradonačelnik smatra mjerodavnima u konkretnom slučaju. Nadalje ističe da su temeljne odredbe ZLP(R)S-a koje uređuju ustroj mjesne samouprave detaljnije razrađene Statutom Grada Opatije („Službene novine Primorsko-goranske županije”, 25/09., 30/09. – ispravak, 7/13., 3/18., 5/18. – ispravak, 3/20. i 3/21.) koji je bio na snazi u vrijeme donošenja Odluke, ali i sada važećim Statutom Grada Opatije („Službene novine Primorsko-goranske županije”, 49/23.). Pored toga, ističe se da su u Odluci na odgovarajući način primijenjene odredbe ZLI-a uz uvažavanje posebnosti mjesne samouprave Grada Opatije te iskustva u praksi. Poziva se i na odluku Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-III-2601/2004 od 23. studenoga 2006. i U-III-4827/2005 od 23. travnja 2008. u vezi s odgovarajućom primjenom zakona. Naglašava da članak 13. ZLI-a i članak 11. Zakona o izboru vijeća i predstavnika nacionalnih manjina (“Narodne novine”, 25/19.) propisuju zabranu kandidiranja. Gradonačelnik se poziva i na mišljenje Ministarstva pravosuđa i uprave, KLASA: 023-01/01-01/655, URBROJ: 514-11-02-2 od 27. ožujka 2002. prema kojemu su osnovna načela kojih se treba pridržavati pri uređivanju postupka izbora u mjesnoj samoupravi, među ostalim, uvjeti za biračko pravo, mogućnost predlaganja kandidata i dr., dok ostale odredbe o provedbi izbora, prilagođene mjesnim prilikama, uređuju jedinice lokalne samouprave samostalno. Nadalje se navodi da je u procjenjivanju konkretne pravne situacije potrebno imati na umu i specifičnost funkcioniranja lokalne samouprave u manjim sredinama u kojima je uobičajena pojava da na izborima za pojedini mjesni odbor bude predložena samo jedna ili dvije kandidacijske liste. Mjesni odbori na području Grada Opatije imaju pet članova, pa bi zbog malog broja lista, primjena instituta mirovanja mandata, odmah po provedenim izborima ili u vrlo kratkom roku nakon toga, a u svakom slučaju za vrijeme trajanja mandata, dovela do nemogućnosti zamjene kandidata ostalim kandidatima s liste. Posljedično bi došlo do smanjivanja broja članova vijeća ispod broja potrebnog za odlučivanje i nemogućnosti rada mjesnog odbora, a što bi bilo protivno svrsi provođenja izbora za članove vijeća mjesnih odbora . U očitovanju se nadalje ističe da u konkretnom slučaju treba imati na umu i ovlasti Gradskog vijeća o pitanjima vezanim uz mjesnu samoupravu. Gradsko vijeće donosi sve odluke koje se tiču rada i funkcioniranja mjesne samouprave te je u njegovoj nadležnosti donošenje svih odluka od presudnog i neposrednog utjecaja na funkcioniranje mjesnih odbora na području Grada. Gradsko vijeće je jedino tijelo koje je nadležno raspustiti vijeće mjesnog odbora. S obzirom na navedeno, a imajući na umu okolnost da gradski vijećnici odlučuju o brojnim pitanjima vezanima uz mjesne odbore, potrebno je izbjeći favoriziranje određenih mjesnih odbora i utjecaj članova pojedinih vijeća mjesnih odbora u odlučivanju u Gradskom vijeću o pitanjima od neposrednog utjecaja na mjesne odbore čiji su članovi. Izbjegavanjem aktivne uloge predsjednika odnosno člana mjesnog odbora u radu Gradskog vijeća osigurava se jednakost postupanja i odlučivanja u odnosu na sve mjesne odbore i ujednačenost razvijanja svih mjesnih odbora i funkcioniranja mjesne samouprave. Naposljetku se ističe da ne postoji nijedna ustavna ni zakonska odredba koja bi zabranjivala propisati nespojivost dužnosti odnosno zabranu kandidiranja kako je to učinjeno osporenom Odlukom. Predlaže neprihvaćanje prijedloga.

4. Prijedlog je osnovan.

5. Osporenu Odluku donijelo je Gradsko vijeće Grada Opatije 14. prosinca 2023. na temelju članka 61. stavka 4. ZLP(R)S-a te članka 78. stavka 3. Statuta Grada Opatije.

6. Odlukom se uređuje izbor članova vijeća mjesnih odbora na području Grada Opatije.

7. Osporeni članak 10. Odluke propisuje:

Članak 10.

(1) Kandidat za člana vijeća mjesnog odbora ne može istovremeno biti: • Gradonačelnik Grada Opatije (u daljnjem tekstu: Gradonačelnik),

• zamjenik Gradonačelnika Grada Opatije,

• član Gradskog vijeća Grada Opatije,

• pročelnik upravnog tijela Grada Opatije,

• član upravnog tijela trgovačkog društva u vlasništvu Grada Opatije ili u kojem Grad Opatija ima većinsko vlasništvo,

• ravnatelj ustanove kojoj je Grad Opatija osnivač ili suosnivač,

• službenik i namještenik u upravnim tijelima Grada Opatije.

(2) Kandidat za člana vijeća mjesnog odbora ne može biti osoba koja je pravomoćnom sudskom presudom osuđena za kazneno djelo na kaznu zatvora u trajanju od najmanje šest mjeseci ili joj je ta kazna zamijenjena radom za opće dobro ili uvjetnom osudom.

(3) Zabrana kandidiranja iz stavka 2. ovog članka ne odnosi se na osobu koja je pravomoćnom sudskom presudom osuđena za kazneno djelo počinjeno iz nehaja na kaznu zatvora ako joj je ta kazna zamijenjena radom za opće dobro ili uvjetnom osudom.

8. Članak 61. stavak 4. ZLP(R)S-a na temelju kojega je donesena osporena Odluka propisuje:

„Članak 61.

…

Članovi vijeća mjesnog odbora biraju se na neposrednim izborima, tajnim glasovanjem, razmjernim izbornim sustavom. Postupak izbora članova vijeća mjesnog odbora uređuje predstavničko tijelo općim aktom, odgovarajućom primjenom odredaba zakona kojim se uređuje izbor članova predstavničkih tijela jedinica lokalne samouprave.“

9. Člankom 59. stavkom 2. ZLP(R)S-a propisano je da će se statutom, odnosno drugim općim aktom općine ili grada urediti sva pitanja vezana uz izbore i obavljanje dužnosti članova vijeća mjesnog odbora.

10. Statut Grada Opatije koji je bio na snazi u vrijeme donošenja osporene Odluke propisivao je:

„Članak 78.

(1) Članove vijeća mjesnog odbora biraju građani s područja mjesnog odbora koji imaju biračko pravo na neposrednim izborima, tajnim glasovanjem, na vrijeme od četiri godine.

…

(3) Postupak izbora članova vijeća mjesnog odbora i pitanja vezana uz obavljanje dužnosti članova vijeća mjesnog odbora uređuju se posebnom odlukom Gradskog vijeća.“

„Članak 80.

(1) Vijeće mjesnog odbora ima, uključujući i predsjednika, pet do sedam članova. …

(3) Za člana vijeća mjesnog odbora može biti biran hrvatski državljanin s navršenih 18 godina života koji ima prebivalište na području mjesnog odbora.“

„Članak 89.

(1) Nadzor nad zakonitošću rada tijela mjesnog odbora obavlja gradonačelnik. (2) Gradsko vijeće može na prijedlog gradonačelnika raspustiti vijeće mjesnog odbora, ako ono učestalo krši ovaj Statut, pravila mjesnog odbora ili ne izvršava povjerene mu poslove.“

11. Podnositeljica ne osporava nespojivost dužnosti člana vijeća mjesnog odbora i člana Gradskog vijeća Grada Opatije, ali osporava pravo jedinice lokalne samouprave da propiše nespojivost tih dužnosti kao i zabranu kandidature osobe koja obnaša dužnost člana Gradskog vijeća za člana vijeća mjesnog odbora.

12. Člancima 13. i 14. ZLI-a uređena je zabrana kandidiranja na lokalnim izborima, a koja se pravila, na odgovarajući način, primjenjuju i u postupku izbora članova vijeća mjesnih odbora.

13. Članak 13. ZLI-a propisuje da se birači koji su policijski službenici, djelatne vojne osobe, službenici i namještenici u Oružanim snagama Republike Hrvatske ne smiju kandidirati za člana predstavničkog tijela jedinice niti za općinskog načelnika, gradonačelnika i župana i njihovog zamjenika (stavak 1.). Birači i političke stranke ne smiju za člana predstavničkog tijela jedinice niti za općinskog načelnika, gradonačelnika i župana i njihova zamjenika kandidirati osobe koje su pravomoćnom sudskom presudom osuđene za kazneno djelo na kaznu zatvora u trajanju od najmanje šest mjeseci ili im je ta kazna zamijenjena radom za opće dobro ili uvjetnom osudom (stavak 2.). Zabrana kandidiranja iz stavka 2. toga članka ne odnosi se na osobe koje su pravomoćnom sudskom presudom osuđene za kaznena djela počinjena iz nehaja na kaznu zatvora ako im je ta kazna zamijenjena radom za opće dobro ili uvjetnom osudom (stavak 3.).

14. Zabrana višestrukog kandidiranja uređena je člankom 14. ZLI-a koji propisuje da se nitko ne može istovremeno kandidirati za općinskog načelnika, odnosno gradonačelnika i za župana (stavak 1.). Navedena se odredba primjenjuje i na zamjenike općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana (stavak 2.). U slučaju istovremene kandidature iz stavaka 1. i 2. toga članka, županijsko izborno povjerenstvo pozvat će kandidata da se u roku od 24 sata izjasni o tome koju kandidaturu prihvaća, a ako se ne izjasni, rješenjem će poništiti kandidaturu za općinskog načelnika, odnosno gradonačelnika, tj. njihovog zamjenika.

15. Članak 17. ZLI-a među ostalim propisuje da se uz prijedlog kandidacijske liste i kandidature dostavlja očitovanje o prihvaćanju kandidature svakog kandidata na listi, odnosno kandidaturi (stavak 1.). Na očitovanju o prihvaćanju kandidature navodi se i izjava kandidata o nepostojanju zabrane kandidiranja (stavci 2. i 3.).

16. Mirovanje mandata uređeno je člankom 79. ZLI-a. Prema stavku 1. članka 79. ZLI-a, osoba koja obnaša neku od nespojivih dužnosti, osim osoba kojima je tim Zakonom zabranjeno kandidiranje, može se kandidirati za člana predstavničkog tijela jedinice, a ako bude izabrana za člana predstavničkog tijela, do dana konstituiranja dužna je o obnašanju nespojive dužnosti, odnosno prihvaćanju dužnosti člana predstavničkog tijela obavijestiti upravno tijelo jedinice nadležno za poslove predstavničkog tijela. Stavkom 2. članka 79. ZLI-a propisano je da član predstavničkog tijela koji za vrijeme trajanja mandata prihvati obnašanje nespojive dužnosti dužan je o tome obavijestiti predsjednika predstavničkog tijela u roku od osam dana od prihvaćanja dužnosti, a mandat mu počinje mirovati protekom toga roka. Članu predstavničkog tijela koji ne dostavi obavijest iz stavaka 1. i 2. toga članka mandat miruje po sili zakona (stavak 3.).

17. Statut Grada Opatije na temelju kojega je donesen osporeni opći akt ne sadrži odredbe koje bi uređivale kandidaturu za članove vijeća mjesnih odbora. Međutim, Statut propisuje da vijećniku koji za vrijeme trajanja mandata prihvati obnašanje dužnosti koja je prema odredbama zakona nespojiva s dužnošću člana predstavničkog tijela, mandat miruje, a za to vrijeme vijećnika zamjenjuje zamjenik, u skladu s odredbama zakona. Vijećnik je dužan u roku od osam dana od dana prihvaćanja nespojive dužnosti o tome obavijestiti predsjednika Gradskog vijeća, a mandat mu počinje mirovati protekom tog roka (članak 35. stavak 1.). Po prestanku obnašanja nespojive dužnosti, vijećnik nastavlja s obnašanjem dužnosti vijećnika, ako podnese pisani zahtjev predsjedniku Gradskog vijeća u roku od osam dana od dana prestanka obnašanja nespojive dužnosti. Mirovanje mandata prestaje osmog dana od dana podnošenja pisanog zahtjeva (stavak 2.). Ako vijećnik po prestanku obnašanja nespojive dužnosti ne podnese pisani zahtjev iz stavka 2. toga članka, smatrat će se da mu mandat miruje iz osobnih razloga (stavak 3.).

18. Prema članku 41. Statuta Grada Opatije, mandatna komisija, među ostalim, obavještava Gradsko vijeće o mirovanju mandata vijećnika po sili zakona, o mirovanju mandata iz osobnih razloga i o mirovanju mandata zbog obnašanja nespojive dužnosti te o zamjeniku vijećnika koji umjesto njega počinje obavljati vijećničku dužnost.

19. Ocjenjujući osnovanost prijedloga, ovaj Sud polazi od činjenice da ZLI, koji se na odgovarajući način primjenjuje i u postupku izbora za članove vijeća mjesnih odbora, propisuje nespojive dužnosti. S druge strane, zabranu kandidature na izborima ZLI ne veže uz nespojive dužnosti, već se zabrana kandidiranja odnosi samo na određene kategorije osoba, neovisno o tome obnašaju li nespojive dužnosti s onom dužnošću za koju se provode izbori. Drugim riječima, ZLI dopušta kandidaturu na izborima osobi koja obnaša neku od nespojivih dužnosti. Ako ta osoba bude izabrana, dužna je o obnašanju nespojive dužnosti, odnosno prihvaćanju dužnosti na koju je izabrana obavijestiti nadležno tijelo. Dakle, ZLI ne priječi osobi koja obnaša nespojivu dužnost kandidaturu na izborima, ali ako ta osoba bude izabrana, mora odlučiti hoće li prihvatiti mandat, a ako prihvati, mandat na koji je ranije izabrana mirovat će zbog nespojive dužnosti na koju je kasnije izabrana i tu je dužnost prihvatila. Iznimka od navedenog pravila osobe su iz članka 13. ZLI-a, kojima je zabranjena kandidatura.

20. Iz navedenoga proizlazi zaključak da propisivanje zabrane kandidature na izborima za članove vijeća mjesnih odbora osobama izvan kruga osoba kojima je mjerodavnim zakonom zabranjena kandidatura, nije u skladu sa zakonom. Pored toga Sud ocjenjuje da je osporeni članak 10. stavak 1. Odluke koji zabranjuje kandidaturu za člana vijeća mjesnog odbora osobama izvan kruga osoba kojima je zakonom zabranjena kandidatura na lokalnim izborima, u nesuglasju i sa Statutom Grada Opatije.

21. U odnosu na navode podnositeljice koji se odnose na ovlast predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave da propiše nespojive dužnosti s dužnošću člana vijeća mjesnog odbora, valja reći da je prema ocjeni ovoga Suda, predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave, u skladu s mjerodavnim odredbama ZLI-a i statuta jedinice lokalne samouprave, ovlašteno propisati nespojive dužnosti s dužnošću člana vijeća mjesnog odbora s obzirom na to da mjesna samouprava, kao poseban oblik sudjelovanja građana u upravljanju lokalnim poslovima, ima svoje specifičnosti koje mogu opravdati pojedina specifična rješenja u odnosu na pravila koja se odnose na izbor članova predstavničkih tijela jedinica lokalne samouprave. S obzirom na navedeno, a imajući na umu okolnost da prema članku 64. ZLP(R)S-a predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave može raspustiti vijeće mjesnog odbora (ako ono učestalo krši statut jedinice, pravila mjesnog odbora ili ne izvršava povjerene mu poslove), Sud smatra da propisivanje nespojivosti dužnosti člana predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave i člana vijeća mjesnog odbora nije nesuglasno sa zakonom.

22. Slijedom iznesenog, na temelju članka 162. stavka 3. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, 36/24. i 39/26. – odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske), odlučeno je kao u izreci.

U Zagrebu 30. rujna 2026.

PREDSJEDNICA VIJEĆA

dr. sc. Sanja Otočan