REPUBLIKA HRVATSKA

Poslovni broj: Us II-85/2025-8

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda, Snježane Horvat - Paliska predsjednice vijeća, Gordane Marušić Babić i Hrvoja Miladina, članova vijeća, uza sudjelovanje više sudske savjetnice Glorjane Čičak kao zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja Delecto Firmus d.o.o., OIB: 90295418329, Zagreb, Kutnjački put 18, kojeg zastupa opunomoćenik Domagoj Miličević, odvjetnik u Požegi, Sv. Florijana 8/II, protiv tuženika Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave, OIB: 95857869241, Zagreb, Koturaška cesta 43/IV, radi uvida u spis u postupku javne nabave, na sjednici vijeća održanoj dana 30. rujna 2026.

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se tužbeni zahtjev za poništavanje rješenja Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave, KLASA: UP/I-034-01/25-01/01 od 25. veljače 2025.

II. Odbija se zahtjev tužitelja za naknadu troškova upravnog spora.

Obrazloženje

1. Osporavanim rješenjem tuženika Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave, KLASA: UP/I-034-01/25-01/01 i KLASA: UP/II-034-02/25-01/45. od 25. veljače 2025. odbijen je zahtjev tužitelja za obavješćivanje o tijeku postupka i razgledavanje spisa koji se kod tuženika vodio pod poslovnim brojem KLASA: UP/II - 034-02/25-01/45. Navedeno Rješenje doneseno je temeljem članaka 25., 84. i 96. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09. i 110/21., dalje: ZUP).

2. Tužitelj u tužbi navodi da je osporavanim rješenjem povrijeđeno pravo na informiranost te da nejavnost odlučivanja u postupku ne isključuje pravo na obavješćivanje o stanju spisa. Ističe da ima pravni interes izvršiti uvid u spis predmeta žalbenog postupka te da tuženik nije zahtjev odbio zbog tog razloga. Poziva se na odredbu članka 402. Zakona o javnoj nabavi (Narodne novine 120/16 i 114/22 dalje ZJN) te članak 84. ZUP-a. Smatra da je tuženik povrijedio načelo transparentnosti i predvidljivosti pravnog postupanja te da, iako sjednice tuženika na kojima odlučuje o žalbama nisu javne, to ne priječi da osoba koja ima pravni interes ostvari pravo na uvid u spis predmeta i dokumentaciju postupka. Poziva se i na odredbu članka 419. stavka 4. ZJN-a te svoj pravni interes vidi u činjenici što, kada tuženik usvoji žalbu i naloži izmjenu dokumentacije o nabavi (dalje DON), naručitelj mora objaviti ispravak poziva na nadmetanje i time učiniti izmjene javno dostupnima, a svi zainteresirani gospodarski subjekti kao potencijalni ponuditelji moraju imati jednak pristup informacijama. Nadalje, smatra da stav tuženika o odbijanju prava na uvid u spis stvara pravnu nesigurnost te dovodi do neujednačenog i diskriminatornog pristupa informacijama čime se omogućuje i tržišna neravnopravnost. Predlaže da Sud poništi pobijano rješenje tuženika. Potražuje trošak upravnog spora prema odmjeri Suda.

3. Tuženik se protivi tužbi i tužbenom zahtjevu. Prvenstveno predlaže odbaciti tužbu kao nepravodobnu s obzirom da se iz primjerka tužbe koju je dobio na odgovor vidi da je tužba predana sudu neposredno dana 24. travnja 2025., dok je rok za podnošenje tužbe istekao dana 16. travnja 2025., sve s obzirom na to da je pobijano rješenje tužitelj primio dana 17. ožujka 2025.

3.1. U odnosu na osnovanost tužbenog zahtjeva pojašnjava da tužitelj podneskom kojim je tražio obavješćivanje o tijeku postupka i razgledavanje spisa nije dokazao, sukladno svojoj obvezi, postojanje pravnog interesa u smislu članka 84. stavka 1. ZUP- a, koje je bio dužan dokazati već u zahtjevu kojim traži razgledavanje spisa. Smatra da okolnosti na kojima tužitelj temelji svoj zahtjev: činjenica da je registriran na predmet konkretne javne nabave , da ukazuje na potrebu da bude pravovremeno upoznat sa njegovim razvojem, kako bi eventualno mogao reagirati na eventualne izmjene DON- a, ne dokazuju da ima pravni interes. Upire na članak 200. stavak 6. ZJN-a prema kojem naručitelj može izmijeniti ili dopuniti DON do isteka roka za dostavu ponuda ili zahtjeva za sudjelovanje. Poziva se i na članke 240. stavak 1. točku 2. ZJN-a te 419. ZJN-a, vezano uz postupanje naručitelja u vezi sa žalbom na DON iz kojih odredbi je razvidno da tuženik nema ovlast odlučiti o eventualnim izmjenama DON-a koje mogu utjecati na tužiteljev status u postupku javne nabave te on može biti informiran tek nakon što je žalbeni postupak okončan, a njegov pravni interes na informiranost ne može biti ostvaren u žalbenom dijelu postupka.

3.2. Osporava da poistovjećuje pravo na informiranje o tijeku postupka s pravom na sudjelovanje u postupku u svojstvu stranke, kao i zatvorenost sjednica vijeća prilikom glasanja s nedostupnošću te da time stvara nejasne kriterije i neujednačenu praksu koja dovodi do pravne nesigurnosti i diskriminacije. Ističe da svoju odluku nije utemeljio na argumentu da tužitelj nije stranka postupka i činjenici zatvorenosti sjednica vijeća, već na činjenici da tužitelj nije dokazao svoj pravni interes, a kako je i obrazloženo. Predlaže odbaciti tužbu odnosno odbiti tužbeni zahtjev.

4. Tužitelj u podnesku od 20. svibnja 2025. tužitelj osporava da je tužbe nepravodobna i pojašnjava da je tužbu podnio elektroničkim putem dana 16. travnja 2025. godine u 09:37 sati, putem sustava za komunikaciju sa sudovima (EKS), o čemu postoji službena potvrda sustava o zaprimanju elektroničkog podneska.

4.1. Nadalje, navodi da je njegov zahtjev odbijen, a ne odbačen te je o zahtjevu odlučeno meritorno pa je time tuženik zaključio da je zahtjev sadržavao sve formalne i činjenične elemente potrebne za odlučivanje, uključujući i dovoljno konkretiziran iskaz pravnog interesa. Ističe da njegov pravni interes u zahtjevu jasno predstavljen kroz ključne činjenice, i to: – da je tužitelj gospodarski subjekt registriran za promet lijekovima na veliko s važećom dozvolom izdanom od HALMED-a, – da je predmet žalbenog postupka dokumentacija o nabavi u postupku u kojem tužitelj namjerava sudjelovati, – te da eventualne izmjene te dokumentacije izravno utječu na pristup tržištu i mogućnost podnošenja ponude u konkretnom postupku javne nabave. Smatra da su ove činjenice nesporne. Smatra da je pobijano rješenje nezakonito jer sadrži pogrešnu primjenu materijalnog prava, odnosno pogrešnu ocjenu pravnog interesa. Navodi da se njegov pravni interes ne odnosi se na puko upoznavanje sa sadržajem konačne verzije DON-a, jer je ta dokumentacija, nakon objave ispravaka, ionako dostupna svim zainteresiranim subjektima putem Elektroničkog oglasnika javne nabave te pojašnjava da je predmet njegovog legitimnog interesa pravovremeno informiranje o okolnostima koje su uvjetovale konačan sadržaj te dokumentacije, tj. o argumentaciji žalitelja, tijeku postupanja tuženika i naravi mogućih procesnih ishoda koji mogu prethoditi objavi izmjena (sadržaj žalbenih navoda, očitovanja naručitelja, dopisi i druga relevantna postupovna dokumentacija koja predstavlja ključne elemente za razumijevanje konteksta u kojem će konačna DON nastati), a kako bi svi zainteresirani gospodarski subjekti mogli pravovremeno i ravnopravno planirati svoje tržišne aktivnosti, uključujući pripremu dokumentacije, procjenu rizika te eventualno podnošenje nove žalbe ako izmjene dokumentacije budu protuzakonite ili diskriminatorne. Smatra da ograničavanje pristupa tim informacijama isključivo na stranke žalbenog postupka dovodi do situacije u kojoj određeni gospodarski subjekti raspolažu znatno širim i detaljnijim uvidom u tijek postupka, što im omogućuje nepravičnu tržišnu prednost u odnosu na druge subjekte koji se nalaze u objektivno jednakom pravnom položaju, ali nemaju procesni status stranke čime se narušava načelo jednakog tretmana i transparentnosti, propisano člankom 4. ZJN-a.

4.2. Zaključuje da je osnovni razlog odbijanja zahtjeva pozivanje na nepripadnost statusa stranke i nezakonitu tvrdnju o nejavnosti i tajnosti žalbenog postupka, što se prezentira kao zapreka za ostvarenje prava iz članka 84. ZUP-a, čime mu se ukraćuje zakonsko pravo na pristup informacijama na temelju pogrešnog tumačenja procesne naravi žalbenog postupka, čime je izravno dirnuto u njegov pravni interes – pravo na uvid u okolnosti koje definiraju kriterije i pravila DON-a , a koji moraju biti jednako poznati i dostupni svim potencijalnim ponuditeljima. Ističe da njegov pravni interes nije pravno-teoretski, nego faktičan i tržišni te smatra da tuženik naknadno, u odgovoru na tužbu, odstupa od izvorne argumentacije navedene u samom rješenju te naknadno konstruira dodatne razloge, kao što su navodna nedostatnost iskazanog pravnog interesa ili pozivanje na odredbe o rokovima za podnošenje ponuda, koje nisu bile ni spomenute u pobijanom aktu. Nedosljednost postupanja tuženika vidi i u činjenici što je u upravnom sporu dostavio predmet upravnog postupka u odnosu na koji je tražio pravo na obavješćivanje i razgledavanje spisa, iako tvrdi da tužitelj nema pravo na uvid. Ustraje kod tužbenog zahtjeva da Sud poništi pobijano rješenje.

5. Tužba je pravodobna. Naime, polazeći od nesporne činjenice da je pobijano rješenje tužitelj primio dana 17. ožujka 2025., posljednji dan roka od 30 dana za podnošenje tužbe (članak 40. stavak 1. ZUS-a) bio je 16. travnja 2026. Sud je uvidom u e-spis utvrdio da je tužba podnesena Upravnom sudu u Zagrebu e-komunikacijom dana 16. travnja 2025., u 09:37 sati, dok je ovaj Sud, nakon što se Upravni sud u Zagrebu oglasio stvarno nenadležnim te spis ustupio na rješavanje ovome Sudu, predmet, uključujući i tužbu, zaprimio neposredno dana 24. travnja 2025. Dakle, kako je tužba ponesena dana 16. travnja 2025., neovisno o tome što je podnesena stvarno nenadležnom sudu, ona je podnesena unutar roka određenog člankom 40. stavkom 1. ZUS-a te je, kako to osnovano navodi tužitelj, pravodobna.

6. Tužbeni zahtjev nije osnovan.

7. Sud je presudom riješio spor bez rasprave primjenom odredbe članka 98. stavka 1. točke 4. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“ 36/24 , 39/26 Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, dalje ZUS), budući da odlučne činjenice od kojih ovisi rješavanje upravne stvari nisu sporne, pri čemu su, u svijetlu odredbe članka 6. ZUS-a, stranke imale mogućnost izjasniti se o zahtjevima i navodima drugih strana te o svim činjenicama i pravnim pitanjima koja su predmet ovog upravnog spora.

8. Sud je izveo dokaze uvidom u dokumentaciju koja se nalazi u spisu predmeta upravnog postupka u kojem je doneseno osporeno rješenje i u spisu ovoga upravnog spora.

9. Uvidom u spis tuženika utvrđeno je da je tužitelj 5. veljače 2025. podnio tuženik zahtjev za omogućavanjem uvida u spis predmeta i obavješćivanje o tijeku postupka koji se pred tuženikom vodi pod poslovnim brojem KLASA: UP/II-034-02/25-01/45. povodom žalbe žalitelja Medika d.d., Zagreb, kojim je osporavan sadržaj DON-a u otvorenom postupku javne nabave, s ciljem sklapanja okvirnog sporazuma s jednim gospodarskim subjektom na razdoblje od (1) jedne godine, broj objave: 2025/S F02- 0000435, ispravci objave broj: 2025/S F14-0000707 i broj: 2025/S F14-0000818, predmet nabave: zajednička nabava posebnih skupina lijekova, naručitelja Hrvatski zavod za zdravstveno osiguranje, Zagreb. Tuženik je o žalbi odlučio rješenjem istog poslovnog broja koje je strankama žalbenog postupka dostavljeno javnom objavom na internetskim stranicama dana 7. travnja 2025. U tom označenom predmetu tužitelj nije bio stranka žalbenog postupka, a njegov zahtjev odbijen je pozivom na odredbe članaka 25., 84. i 96. ZUP-a.

10. Na temelju razmatranja svih pravnih i činjeničnih pitanja, a uzimajući u obzir činjenice utvrđene u upravnom postupku, ovaj Sud je utvrdio da je osporeno rješenje doneseno uz pravilnu primjenu materijalnog prava . U obrazloženju osporenog rješenja tuženik je izložio sve bitne činjenice te je, s obzirom na utvrđeno činjenično stanje i relevantne propise, naveo valjane razloge zbog kojih nije bilo uvjeta za udovoljavanje zahtjevu tužitelja iz razloga što nije dokazao postojanje pravnog interesa za uvid u spis u upravnom postupku u kojem nije stranka. Time je tuženik postupio u skladu s odredbom članka 120. stavka 3. u vezi s stavkom 98. stavkom 5. ZUP-a. Naime, tuženik osnovano navodi da temeljem odredbe članka 84. stavka 1. ZUP-a pravo da bude obaviještena o tijeku postupka i pravo na razgledavanje spisa ima (druga) osoba koja dokaže da ima pravni interes. Što je pravni interes i ima li ga osoba koja traži uvid u spis procjenjuje se ovisno o upravnoj stvari. Taj interes bi trebao biti opravdan i zakonit i mora postojati u odnosu na postupak za koji se traži uvid u spis, radi ostvarenja nekih drugih prava i pravnih interesa. U konkretnoj situaciji, ovakav bi pravni interes postojao kada tužitelj bez uvida u spis i obavještavanja o tijeku postupka ne bi mogao ostvarivati neko svoje daljnje pravo, koje se izvodi iz konkretnog postupka. Međutim, kako tuženik u okviru svoje nadležnosti odlučujući o žalbi protiv DON-a, ima ovlast DON poništiti, no ne i određivati ili mijenjati njezin sadržaj (članak 425. stavak 1. točka 4. te članak 419. stavak 4. ZJN-a) i po stavu ovoga Suda, tužitelj nije dokazao postojanje pravnog interesa za ostvarenje prava na uvid u spis odnosno obavješćivanje o tijeku postupka i razgledavanje spisa formiranog po žalbi Medika d.d. Na to ne utječu činjenice što je tužitelj gospodarski subjekt registriran za promet lijekovima na veliko s važećom dozvolom izdanom od HALMED-a, što je predmet žalbenog postupka DON u postupku u kojem tužitelj namjerava sudjelovati te da eventualne izmjene te dokumentacije izravno utječu na pristup tržištu i mogućnost podnošenja ponude u konkretnom postupku javne nabave .

11. Sud u cijelosti prihvaća navod tuženika da njegova odluka nije utemeljena na argumentu da tužitelj nije stranka postupka i činjenici zatvorenosti sjednica vijeća, već na činjenici da tužitelj nije dokazao svoj pravni interes kako je to u obvezi u smislu odredbe članka 84. stavka 1. ZUP-a, koju odredbu, kao i odredbu članka 84. stavka 4. tuženik citira u obrazloženju pobijanog rješenja. Kako je odredbom članka 84. stavka 4. ZUP-a propisano da se o odbijanju zahtjeva za obavješćivanjem o tijeku postupka i razgledanje spisa predmeta donosi rješenje, to navodi tužitelja o tome da je, time što je zahtjev odbijen, a ne odbačen, tuženik priznao pravni interes tužitelja nisu osnovani niti dovode do drugačije odluke u sporu.

12. Tužitelj ovime nije bio prekludiran na pravovremeno reagiranje na eventualne izmjene DON-a, sve s obzirom na to da je naručitelj, postupajući po eventualnoj poništavajućoj odluci tuženika povodom žalbe na DON, dužan postupiti u skladu sa odredbom članka 419. stavak 4. ZJN-a, u kojem daljnjem postupku se jamče načela transparentnosti i informiranosti, kao i ostala načela postupka javne nabave na koja se tužitelj poziva. Navodi žalbe te razlozi donošenja odluke tuženika povodom žalbe, dostupni su kroz javno objavljeno obrazloženje te odluke (članak 432. stavak 5. ZJN- a).

13. Slijedom svega iznijetog, ovaj Sud ne nalazi da je osporenim rješenjem povrijeđen zakon na štetu tužitelja. Prema ocjeni ovoga Suda, tužitelj tužbenim navodima nije doveo u sumnju zakonitost rješenja tuženika. Sud tužbene navode smatra neosnovanim i bez utjecaja na drugačije rješavanje predmetne upravne stvari .

Stoga je Sud odbio tužbeni zahtjev.

14. Slijedom navedenoga, na temelju članka 116. stavka 1. i 147. stavka 1. ZUS-a, odlučeno je kao u točkama I. i II. izreke presude.

U Zagrebu 30. rujna 2026.

Predsjednica vijeća:

Snježana Horvat – Paliska