Poslovni broj: Usoz-188/2025-12

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja toga suda dr. sc. Sanje Otočan, predsjednice vijeća, Senke Orlić-Zaninović, Blanše Turić, Snježane Horvat-Paliska i Kristine Senjak Krunić, članica vijeća, uz sudjelovanje više sudske savjetnice – specijalistice Ivane Mamić Vuković, zapisničarke, u postupku ocjene zakonitosti općeg akta pokrenutog u povodu zahtjeva KČ iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], na sjednici vijeća održanoj 30. rujna 2026.

p r e s u d i o  j e

I. Utvrđuje se da je Cjenik Javne ustanove „Športski objekti“ Split od 5. listopada 2025., u dijelu koji se odnosi na cijenu parkirališnih mjesta, za vrijeme svog važenja bio u nesuglasju sa Zakonom o komunalnom gospodarstvu („Narodne novine“, 68/18., 110/18., 32/20. i 145/24.).

II. Ukida se Cjenik Javne ustanove „Športski objekti“ Split od 23. prosinca 2025. u dijelu koji se odnosi na cijenu parkirališnih mjesta: PARKING – Š.C. BAZENI POLJUD i PARKING – T.C. FIRULE.

III. Odbija se zahtjev podnositelja za naknadu troškova spora.

Obrazloženje

1. KČ iz [adresa] podnio je 11. studenoga 2025. zahtjev za ocjenu zakonitosti Cjenika Javne ustanove „Športski objekti“ Split od 21. srpnja 2025.

2. Podnositelj ističe da se Cjenik odnosi, između ostalog, i na cijene parkirališta na području Grada Splita kojima upravlja Javna ustanova Športski objekti. Osporava odredbe koje se odnose na parkiranje, ističući da su odredbe Cjenika koje se odnose na cijene parkirališta donesene protivno članku 55. stavku 1. Zakona o komunalnom gospodarstvu („Narodne novine“, 68/18., 110/18., 32/20. i 145/24.; u daljnjem tekstu: ZKG) jer prije donošenja Cjenika nije pribavljena prethodna suglasnost gradonačelnika Grada Splita, a što je zakonom propisana, obvezna pretpostavka za valjano utvrđivanje cijena usluge parkiranja. Navodi da je tu nezakonitost utvrdio i Državni inspektorat.

3. U dopuni zahtjeva od 10. prosinca 2025. podnositelj navodi da je u međuvremenu donesen novi Cjenik, koji je stupio na snagu 5. listopada 2025. i koji također sadržava odredbe o cijenama parkirališta, a donesen je protivno članku 55. stavku 1. ZKG-a jer prije donošenja nije pribavljena prethodna suglasnost gradonačelnika Grada Splita. Naglašava da Javna ustanova nema samostalnu ovlast određivanja cijena parkiranja, bez odobrenja osnivača. Smatra da je u konkretnom slučaju počinjena povreda višeg propisa koji uređuje ovlasti i nadležnosti u upravljanju komunalnim djelatnostima. Predlaže ukidanje osporenih odredaba Cjenika. Traži naknadu troškova spora.

4. Donositelj osporenih općih akata (dvaju cjenika) u očitovanju o zahtjevu navodi da nijedan od osporenih cjenika nije na snazi, već je na snazi Cjenik od 23. prosinca 2025. koji na isti način kao i prethodna dva, osporena cjenika , uređuje uslugu parkiranja. Nadalje navodi da je Grad Split, Odlukom o osnivanju Javne ustanove „Športski objekti“ Split, donositelju osporenih cjenika dao na upravljanje športske objekte u sklopu kojih se nalaze i izvanulična parkirališta, koja primarno služe u svrhe povezane s korištenjem športskih objekata. Zaključkom Grada Splita od 6. kolovoza 2015. Javnoj ustanovi „Športski objekti“ Split dana je suglasnost za naplatu parkirališnih mjesta u ulici Put Firula, uz prethodnu suglasnost Ministarstva unutarnjih poslova. Zaključkom o dopuni navedenog Zaključka od 27. kolovoza 2015. određena je cijena parkirne karte po satu odnosno mjesečne parkirne karte za pravne osobe. Naredbom Državnog inspektorata od 28. listopada 2025. naloženo je Javnoj ustanovi „Športski objekti“ Split da pribavi prethodnu suglasnost gradonačelnika na Izmjenu i dopunu Cjenika od 21. srpnja 2025. za javnu uslugu parkiranja na uređenim javnim površinama ispred Športskog centra Bazeni Poljud, VIII. Mediteranskih igara 21 i Tenis centra Firule. Donositelj osporenog općeg akta ističe da je postupio po naredbi zatraživši 24. studenoga 2025. suglasnost gradonačelnika. Gradonačelnik nije odgovorio na traženje. Dana 12. siječnja 2026. nadležna služba Državnog inspektorata utvrdila je da je prema članku 55. ZKG-a dužnost gradonačelnika očitovati se u roku od 60 dana od dana zaprimanja prijedloga za pribavljanje prethodne suglasnosti. Ako se gradonačelnik ne očituje u tom roku, smatra se da je suglasnost dana. Budući da je rok za očitovanje gradonačelnika protekao 24. siječnja 2026., smatra se da je dao suglasnost. Predlaže odbijanje zahtjeva.

5. U odnosu na očitovanje donositelja osporenog Cjenika, podnositelj zahtjeva navodi da je obveza pribavljanja prethodne suglasnosti gradonačelnika na cjenik komunalnih usluga te njegovu izmjenu ili dopunu propisana člankom 55. ZKG-a. Suglasnost je zakonski uvjet za valjanost cjenika, a postupanje protivno navedenoj izričitoj zakonskoj odredbi kažnjivo je prema članku 124. ZKG-a. Naglašava da su osporeni cjenici od 21. srpnja 2025. i od 5. listopada 2025. doneseni bez obvezne prethodne suglasnosti gradonačelnika, što predstavlja bitnu povredu postupka i čini cjenike nezakonitima, neovisno o njihovu sadržaju. Nezakonitim smatra i posljednji, važeći Cjenik od 23. prosinca 2025. jer je u primjeni od tog datuma, iako u trenutku njegova donošenja, prethodna suglasnost gradonačelnika, koja je bila neophodna, nije postojala. Dakle, Javna ustanova je taj cjenik mogla primijeniti tek nakon pribavljene prethodne suglasnosti gradonačelnika, dakle tek nakon 24. siječnja 2026., kada su se ostvarili uvjeti utvrđeni ZKG-om. Pravno je nemoguće da akt koji je u trenutku stupanja na snagu bio nezakonit (zbog nedostatka suglasnosti), naknadno postane zakonit pukim protekom vremena, jer zakon zahtijeva prethodnu suglasnost kao uvjet za donošenje. Kako je novi Cjenik donesen s istim nedostatkom, vidljivo je ponavljajuće kontinuirano nezakonito postupanje i pokušaj izbjegavanja sudske kontrole. Podnositelj naposljetku ističe da donositelj osporenog općeg akta obavlja neregistriranu djelatnost jer u sudski registar nije upisana komunalna djelatnost parkiranja. Predlaže ukidanje osporenih odredaba općeg akta, a do donošenja odluke o zahtjevu, predlaže obustavu izvršenja osporenog Cjenika.

6. Zahtjev je osnovan.

7. Uvidom u dokumentaciju koju je Sudu dostavio donositelj osporenih cjenika utvrđeno je da je Grad Split 18. ožujka 1997. donio Odluku o osnivanju Javne ustanove „Športski objekti“ Split, koja je objavljena u „Službenom glasniku Grada Splita“, 3/97. (u daljnjem tekstu: Odluka). Odluka je mijenjana odnosno dopunjavana odlukama objavljenima u „Službenom glasniku Grada Splita“, 9/97., 6/01., 6/09., 28/11., 44/11. i 5/14.

8. Člankom 3. Odluke propisano je:

„Ustanova svoju djelatnost obnaša na športskim objektima koji su od posebnog značenja za razvoj splitskog športa i drugim pratećim nekretninama u vlasništvu Grada Splita i to: 1. Športski centar „Gripe“, Osječka 11, Split 2. Športski centar „Bazeni Poljud“, ZrinjskoFrankopanska b.b., Split 3. Centar za streljačke športove, Stobreč 4. Športski centar „Park mladeži“, Hrvatske mornarice 10, Split 5. Teniski tereni „Firule“, Put Firula 18, Split.

U sastav Ustanove ulaze i drugi športski objekti na kojima se provode programi javnih potreba u športu, a o čemu posebnu odluku donosi Gradsko vijeće Grada Splita.

Ustanova upravlja objektima iz stavka 1. ovog članka na način propisan zakonom i propisima donesenim na temelju zakona i općim aktima Ustanove.“

9. Iz očitovanja donositelja osporenih cjenika proizlazi da su sastavni dio športskih objekata na kojima Javna ustanova „Športski objekti“ Split obnaša svoju djelatnost, i izvanulična parkirališta u sklopu Športskog centra „Bazeni Poljud“ i Tenis centra „Firule“.

10. Članak 5. Odluke propisuje djelatnosti Ustanove, među kojima je i upravljanje i organiziranje korištenja športskih objekata i drugih nekretnina.

11. Zaključkom gradonačelnika Grada Splita, KLASA: 340-01/15-01/00433, URBROJ: 2181/01-01-15-05 od 6. kolovoza 2015. („Službeni glasnik Grada Splita“, 30/15.) Javnoj ustanovi „Športski objekti“ Split dana je suglasnost za naplatu parkirališnih mjesta u ulici Put Firula u Splitu, uz prethodnu suglasnost Ministarstva unutarnjih poslova, Službe za sigurnost cestovnog prometa, broj: 511-121-05- 9277/2025. Zaključkom o dopuni navedenog Zaključka, KLASA: 340-01/15-01/00433, URBROJ: 2181/01-01-15-08 od 27. kolovoza 2015. („Službeni glasnik Grada Splita“, 31/15.) određena je cijena parkirne karte po satu odnosno mjesečne parkirne karte za pravne osobe.

12. Člankom 22. Statuta Javne ustanove „Športski objekti“ Split propisano je da Upravno vijeće, među ostalim, utvrđuje i usvaja prijedlog cijena satnica korištenja športskih objekata.

13. Osporene cjenike od 21. srpnja 2025., 5. listopada 2025. i 23. prosinca 2025. donijela je Javna ustanova „Športski objekti“ Split.

14. U očitovanju o zahtjevu donositelj navedenih općih akata navodi da prije donošenja cjenika od 21. srpnja 2025. i od 5. listopada 2025. nije zatražena suglasnost gradonačelnika Grada Splita. Iz spisa je nadalje razvidno da je Javna ustanova „Športski objekti“ Split, dopisom, broj: 1205 od 24. studenoga 2025. zatražila od gradonačelnika Grada Splita suglasnost na Izmjenu i dopunu Cjenika od 21. srpnja 2025. Gradonačelnik je zaprimio navedeni dopis 24. studenoga 2025., ali nije udovoljio traženju. Iz navedenoga slijedi zaključak da je 24. siječnja 2026. protekao rok za davanje suglasnosti te se smatra da je suglasnost dana. Međutim, u vrijeme proteka roka za davanje suglasnosti više nije bio na snazi Cjenik u odnosu na koji je zatražena suglasnost jer je 23. prosinca 2025. donesen novi Cjenik. Iz spisa proizlazi da ni u odnosu na novi Cjenik (od 23. prosinca 2025.) nije zatražena ni prethodna ni naknadna suglasnost gradonačelnika.

15. Prema članku 24. ZKG-a, uslužne komunalne djelatnosti su, među ostalim, usluge parkiranja na uređenim javnim površinama i u javnim garažama .

16. Člankom 25. stavkom 1. ZKG-a propisano je da se pod uslugama parkiranja na uređenim javnim površinama i u javnim garažama podrazumijeva upravljanje tim površinama i garažama, njihovo održavanje, naplata i kontrola naplate parkiranja i drugi poslovi s tim u vezi te obavljanje nadzora i premještanje parkiranih vozila na površinama javne namjene sukladno posebnim propisima. Pod navedenim uslugama ne podrazumijeva se pružanje usluga parkiranja na površinama i garažama koje nisu u vlasništvu jedinice lokalne samouprave.

17. S obzirom na činjenicu da su parkirališne površine na koje se odnose osporeni cjenici u vlasništvu Grada Splita, koji je Javnoj ustanovi „Športski objekti“ Split dao suglasnost za naplatu parkirališnih mjesta, Sud ocjenjuje da pružanje usluga parkiranja na predmetnim parkirališnim površinama ulazi u pojam „uslužne komunalne djelatnosti“ u smislu ZKG-a odnosno da navedenu uslugu treba smatrati uslugom parkiranja na uređenim javnim površinama slijedom čega se na tu djelatnost primjenjuju odgovarajuće odredbe ZKG-a. S obzirom na navedeno, a imajući na umu članak 5. Odluke o osnivanju Javne ustanove „Športski objekti“ Split kao i zaključak gradonačelnika Grada Splita od 6. kolovoza 2015., Sud ocjenjuje neosnovanim prigovor podnositelja zahtjeva da donositelj osporenih općih akata obavlja neregistriranu djelatnost (komunalnu djelatnost parkiranja).

18. Člankom 55. stavkom 1. ZKG-a propisano je da je isporučitelj komunalne usluge dužan za cjenik komunalnih usluga i za svaku njegovu izmjenu ili dopunu pribaviti prethodnu suglasnost gradonačelnika odnosno općinskog načelnika jedinice lokalne samouprave na području na kojem se isporučuje komunalna usluga. Članak 55. stavak 4. ZKG-a propisuje da je gradonačelnik odnosno općinski načelnik jedinice lokalne samouprave dužan očitovati se u roku od 60 dana od dana zaprimanja prijedloga za pribavljanje prethodne suglasnosti. Ako se gradonačelnik odnosno općinski načelnik jedinice lokalne samouprave ne očituje u roku iz stavka 4. toga članka, smatra se da je suglasnost dana (stavak 5. članka 55. ZKG-a).

19. U ovom je sporu utvrđeno da donositelj osporenih cjenika prije njihova donošenja nije zatražio prethodnu suglasnost gradonačelnika Grada Splita, a koja obveza proizlazi iz članka 55. stavka 1. ZKG-a.

20. Cjenik od 21. srpnja 2025. prestao je važiti prije podnošenja zahtjeva u ovom predmetu, pa valja zaključiti da u odnosu na taj opći akt nisu ispunjene pretpostavke za meritorno odlučivanje o zahtjevu.

21. U odnosu na Cjenik od 5. listopada 2025., suglasnost gradonačelnika Grada Splita zatražena je 24. studenoga 2025., dakle, nakon stupanja na snagu Cjenika, što je, samo po sebi, dostatno za zaključak da taj Cjenik nije donesen u postupku usklađenom sa ZKG-om. Drugim riječima, prije donošenja tog Cjenika nije zatražena odnosno pribavljena suglasnost iz članka 55. stavka 1. ZKG-a, što ima za posljedicu nezakonitost tog Cjenika u formalnom smislu za cijelo razdoblje u kojemu je bio na snazi. Ovakav zaključak ne dovodi u sumnju ni okolnost što je 24. siječnja 2026. protekao rok za davanje suglasnosti te se smatra da je suglasnost dana s obzirom na to da ZKG zahtijeva prethodnu suglasnost, koja u ovom slučaju nije zatražena. Pored toga, valja napomenuti da u trenutku u kojemu se u smislu članka 55. stavka 5. ZKG - a smatra da je suglasnost dana, Cjenik od 5. listopada 2025. više nije bio na snazi.

22. Glede zakonitosti Cjenika od 23. prosinca 2025. valja navesti da nije zatražena suglasnost gradonačelnika iz čega proizlazi da taj Cjenik nije u skladu sa ZKG -om odnosno da u postupku njegova donošenja nije poštovana ZKG-om propisana procedura, slijedom čega valja zaključiti da taj opći akt trpi od formalnog nedostatka koji ga čini nezakonitim u formalnom smislu.

23. Na naprijed navedenu ocjenu ne utječe okolnost što ne pribavljanje prethodne suglasnosti gradonačelnika za cjenik komunalnih usluga ili njegovu izmjenu ili dopunu ZKG smatra prekršajem te za taj prekršaj propisuje novčane kazne pravnoj osobi isporučitelju komunalne usluge i odgovornoj osobi u pravnoj osobi. Prema mišljenju ovoga Suda, volja zakonodavca da navedeni propust u postupku donošenja cjenika komunalnih usluga okarakterizira prekršajem, ne utječe na činjenicu da je propust pribavljanja prethodne suglasnosti izravno kršenje zakonske odredbe koja propisuje (ne samo) dio procedure donošenja određene vrste općeg akta, već posredno utječe i na jedno od supstancijalnih pitanja koja se uređuju općim aktom (cijene komunalne usluge parkiranja na javnim površinama). Stoga Sud smatra da učinjeni propust zahtijeva stavljanje izvan snage cjenika donesenog bez (prethodne) suglasnosti gradonačelnika Grada Splita.

24. Neovisno o navedenome, Sud smatra potrebnim naglasiti da ako mjerodavni zakon (kao u ovom slučaju ZKG) zahtijeva prethodnu suglasnost na prijedlog općeg akta, a opći akt je donesen bez traženja suglasnosti, takav opći akt ne udovoljava zahtjevima koje od njega traži pravna norma višeg ranga (zakon), a što ima za posljedicu nezakonitost općeg akta u formalnom smislu. Smisao je zakonske odredbe koja zahtijeva prethodnu suglasnost na prijedlog općeg akta, omogućiti nadležnom tijelu od kojega se traži suglasnost, stvarni utjecaj na sadržaj akta, a što je, po prirodi stvari, isključeno nakon njegova donošenja. Stoga naknadno traženje suglasnosti, odnosno traženje suglasnosti nakon što je opći akt već donesen, onemogućava ostvarivanje svrhe propisivanja prethodne suglasnosti.

25. S obzirom na činjenicu da je Cjenik od 5. listopada 2025. prestao važiti u tijeku ovoga spora, valjalo je na temelju članka 163. stavka 2. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, 36/24. i 39/26. – odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske; u daljnjem tekstu: ZUS), odlučiti kao u točki I. izreke.

26. Točka II. izreke temelji se na odredbi članka 162. stavka 3. ZUS-a.

27. Podnositelj traži naknadu troškova ovoga spora u paušalnom iznosu od 26,54 eura, uvećano za trošak poštarine, trošak sastavljanja podneska od 10. prosinca 2025. i trošak naknade za parkiranje koju je platio na temelju osporenih općih akata.

28. Člankom 144. ZUS-a propisano je da troškove spora čine opravdani izdaci učinjeni tijekom ili u povodu spora (stavak 1.). Troškovi spora obuhvaćaju i nagradu za rad odvjetnika i drugih osoba koje imaju pravo na zakonom propisanu naknadu (stavak 2.).

29. Podnositelj nema pravo na naknadu troškova spora s obzirom na činjenicu da ga u sporu nije zastupao odvjetnik, a trošak naknade za parkiranje ne može se smatrati izdatkom učinjenim tijekom ili u povodu spora u smislu članka 144. stavka 1. ZUS -a. Stoga je odlučeno kao u točki III. izreke.

30. Budući da je donesena odluka o zahtjevu, Sud nije odlučivao o prijedlogu za obustavu izvršenja osporenog općeg akta.

U Zagrebu 30. rujna 2026.

PREDSJEDNICA VIJEĆA

dr. sc. Sanja Otočan