REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U RIJECI

[adresa] E 5

Poslovni broj: Us I-2129/2025-11

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Rijeci, po sucu dr. sc. Alenu Rajku, uz sudjelovanje zapisničarke Đeni Broznić, u upravnom sporu tužitelja EZ (OIB: [osobni identifikacijski broj]), iz [adresa], kao vlasnika obrta [obrt] u [adresa], kojeg zastupa opunomoćenik Bojan Milić (OIB: [osobni identifikacijski broj]), odvjetnik u Zajedničkom odvjetničkom društvu PZ i Bojan Milić, u Rijeci, A. Medulića 5, protiv tuženika Ministarstva unutarnjih poslova (OIB: 36162371878), Policijske uprave primorsko- goranske, Policijske postaje Krk, u [adresa], kojeg zastupa službena osoba JZ, radi prekida postupka – dozvole za boravak i rad, 30. rujna 2026.,

p r e s u d i o  j e

I. Poništava se rješenje Ministarstva unutarnjih poslova, Policijske uprave primorsko-goranske, Policijske postaje Krk, KLASA: UP/I-216-02/25-09/131677, URBROJ: 511-09-30-25-4 od 30. rujna 2025. godine.

II. Nalaže se tuženiku da nastavi voditi upravni postupak u upravnoj stvari odlučivanja o zahtjevu poslodavca EZ, vlasnika obrta [obrt] u [adresa], za izdavanje dozvole za boravak i rad za stranca EZĆG.

III. Nalaže se tuženiku Republici Hrvatskoj, Ministarstvu unutarnjih poslova, da tužitelju EZ nadoknadi troškove ovog upravnog spora u ukupnom iznosu od 5.000,00 (pet tisuća) eura, PDV uključen, u roku od 60 dana od dostave pravomoćne odluke o troškovima ovog upravnog spora. Ako tuženik u ostavljenom roku tužitelju ne nadoknadi troškove spora, tužitelju pripadaju i zatezne kamate, koje teku od dana donošenja odluke kojom je naloženo plaćanje troškova do isplate.

IV. Odbija se zahtjev tužiteljica za naknadu troškova spora u preostalom iznosu od 1.250,00 (tisuću dvjesto pedeset) eura, PDV uključen.

Obrazloženje

1. Rješenjem tuženika, KLASA: UP/I-216-02/25-09/131677, URBROJ: 511-09- 30-25-4 od 30. rujna 2025. prekinut je upravni postupak pokrenut povodom zahtjeva poslodavca [obrt], obrta za usluge, ugostiteljstvo i trgovinu, [adresa], za izdavanje dozvole za boravak i rad u Republici Hrvatskoj za stranca EZĆ Moustafa Darwish, egipatskog državljanina, za radno mjesto čistača, te je određeno da će prekid postupka trajati do pravomoćnog rješavanja postupka koji se protiv navedenog poslodavca vodi pred Općinskim sudom u Rijeci, Kaznenim odjelom, pod poslovnim brojem Kov-455/2022 i Kis-DO-44/2020.

2. Tužitelj u tužbi osporava zakonitost tuženikove odluke i tvrdi, u bitnome, sljedeće. Tužitelj je zahtjev za izdavanje dozvole za boravak i rad stranca podnio još 26. svibnja 2025., a tek nakon višemjesečnog inzistiranja tužitelja za donošenje rješenja, tuženik nakon proteka turističke sezone donosi osporavano rješenje kako bi pokušao formalno opravdati izostanak svojeg urednog postupanja u ovoj upravnoj stvari. Protiv tužitelja su podignute optužnice kod Općinskog suda u Rijeci zbog kaznenih djela protiv gospodarstva te protiv računalnih sustava programa i podataka. Čak ako se postrani ostavi institut presumpcije nevinosti, te činjenicu da je tužitelj neosuđivana osoba, ovdje se ne radi o kaznenim djelima iz članka 93. Zakona o strancima, na koju odredbu se tuženik neosnovano pozvao. Naime, kaznena djela za koje Zakon o strancima u članku 93. propisuje mogućnost prekida postupka izdavanja dozvole ona su djela koja se nalaze u drugim glavama Kaznenog zakona, te nisu istovjetna kaznenim djelima za koje je utvrđeno da se protiv tužitelja vodi kazneni postupak. Tužitelj predlaže da Sud poništi osporavano rješenje tuženika. Traži i naknadu troškova spora, u ukupnom iznosu od 6.250,00 eura (PDV uključen), uvećano za zatezne kamate.

3. Tuženik u odgovoru na tužbu ostaje kod navoda osporavanog rješenja, iznosi razloge trajanja konkretnog postupka i dodaje, u bitnome, sljedeće. Kazneno djelo utaje poreza ili carine iz članka 256. stavka 1. Kaznenog zakona nalazi se u članku 93. stavku 1. točki 11. Zakona o strancima, te predstavlja prepreku za izdavanje dozvole za boravak i rad. Tuženik predlaže da Sud odbije tužbeni zahtjev.

4. Na ročištu za raspravu održanom 29. travnja 2026. tužitelj ukazuje na noviju upravnu praksu tuženika, koji je 22. travnja 2026. izdao dozvolu za boravak i rad za stranca trgovačkom društvu Pavan d.o.o., iako je odgovorna osoba tog društva NZ obuhvaćen istim kaznenim djelom u istom kaznenom postupku kao i tužitelj . Tužitelj pretpostavlja da je došlo do promjene stava tuženika u pogledu primjene Zakona o strancima u vezi sa Zakonom o kaznenom postupku, tj. u skladu sa stajalištem da se posljedice vođenja kaznenog postupka uzimaju u obzir tek ako je optužnica pravomoćna, pri čemu tuženik ne osporava da u predmetnom slučaju u vrijeme donošenja osporavanog rješenja optužnica nije bila pravomoćna . Povezano s time, tužitelj upućuje na sadržaj članka 17. Zakona o kaznenom postupku. Tuženik na to odgovara da je kod odgovorne osobe tvrtke Pavan riječ o kaznenom djelu računalnog krivotvorenja, koje nije zapreka za izdavanje dozvole za boravak i rad, dok je kod tužitelja riječ o kaznenom djelu s područja gospodarskog kriminaliteta . Navodi u odnosu na koje tvrtke na području [adresa] je tuženik postupio kao prema tužitelju, a u odnosu na koje kao prema društvu Pavan d.o.o. Nespornim čini da u vrijeme donošenja osporavanog rješenja optužnica protiv tužitelja nije bila pravomoćna . Na tom je ročištu Sud ujedno tuženiku skrenuo pozornost na to da, bez obzira što se svaki predmet rješava u zasebnom upravnom postupku, pitanje dosljednosti upravne prakse može biti važno u svjetlu načela dobrog upravljanja, te može imati utjecaj na ishode upravnih sporova.

5. Podneskom od 30. travnja 2026. tužitelj dostavlja optužnicu za koju navodi da se njome NZ tereti ne samo za kazneno djelo protiv računalnih sustava, programa i podataka, nego i za kazneno djelo protiv gospodarstva utajom poreza i carina, pa je očito da su raspravni navodi tuženika od 29. travnja 2026. netočni. Uz to, prema članku 17. Zakona o kaznenom postupku, budući da u vrijeme donošenja osporavanog rješenja optužnica protiv tužitelja nije bila potvrđena, ne može se smatrati da je tada protiv njega u tijeku bio kazneni postupak. Tužitelj ujedno predlaže da Sud presudu donese bez daljnjeg zakazivanja ročišta za raspravu.

6. U podnesku od 26. svibnja 2026. tuženik dodatno opisuje tijek upravnog postupka, broj predmeta dozvola za boravak i rad koje je tuženik dužan obraditi, te ističe da je iz uvjerenja od 4. srpnja 2025. razvidno da se vodi kazneni postupak protiv tužitelja.

7. Sud je izveo dokaze čitanjem dokumentacije koja se nalazi u spisu predmeta upravnog postupka u kojem je doneseno osporavano rješenje, te u spisu ovoga spora.

8. Na temelju razmatranja svih činjeničnih i pravnih pitanja, Sud je, nakon provedene rasprave, utvrdio da je tužbeni zahtjev osnovan.

9. Meritum ovog upravnog spora ograničen je na ocjenu zakonitosti odluke o prekidu upravnog postupka, koja procesna odluka može biti zasebno osporavana. Člankom 55. stavkom 1. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09 i 110/21, u nastavku teksta: ZUP) propisano je da, ako se u postupku rješavanja upravne stvari pojavi pravno pitanje koje čini samostalnu pravnu cjelinu, a bez rješavanja kojeg nije moguće riješiti upravnu stvar, službena osoba može riješiti to pitanje ili postupak prekinuti rješenjem dok nadležni sud ili javnopravno tijelo to pitanje ne riješe.

10. Mjerodavno je stanje stvari u vrijeme donošenja osporavanog rješenja (30. rujna 2025.).

11. U članku 93. stavku 3. Zakona o strancima („Narodne novine“, broj 133/20, 114/22, 151/22 i 40/25) propisano je da Ministarstvo unutarnjih poslova, putem policijske uprave odnosno policijske postaje, može rješenjem prekinuti postupak za izdavanje dozvole za boravak i rad ako je u tijeku prekršajni ili kazneni postupak iz stavka 1. točaka 1., 4., 7., 8., 11. ili 13. toga članka.

12. Odredbe članka 93. stavka 1. točaka 1., 4., 7., 8., 11. i 13. Zakona o strancima glase:

„1. poslodavac odnosno subjekt domaćin ne ispunjava obveze u odnosu na socijalnu sigurnost, prava radnika, uvjete rada i zapošljavanja te porezne obveze odnosno kolektivni ugovor koji obvezuje poslodavca

(…)

4. je poslodavac odnosno subjekt domaćin pravomoćno osuđen za kaznena djela protiv radnih odnosa i socijalnog osiguranja ili protiv opće sigurnosti ili mu je pravomoćno izrečena prekršajnopravna sankcija za najteže prekršaje protiv radnih odnosa ili mu je pravomoćno izrečena prekršajnopravna sankcija protiv socijalnog osiguranja ili zaštite na radu

(…)

7. državljanin treće zemlje krši odredbe ovoga Zakona koje se odnose na ulazak, boravak ili rad

8. je poslodavac odnosno subjekt domaćin na popisu poslodavaca kod kojeg je utvrđeno postojanje neprijavljenoga rada sukladno posebnom propisu kojim se uređuje suzbijanje neprijavljenoga rada i/ili je pravomoćno sankcioniran zbog nezakonitog zapošljavanja

(…)

11. je za poslodavca, subjekta domaćina odnosno korisnika iz članka 100. ovoga Zakona u sudskom registru upisana osoba kao osnivač/član društva ili ovlaštena za zastupanje ili njihov opunomoćenik odnosno u obrtnom registru upisana kao vlasnik obrta osoba pravomoćno osuđena za kaznena djela protiv gospodarstva, kaznena djela protiv čovječnosti i ljudskog dostojanstva ili kaznena djela protiv osobne slobode, kao i za prekršaje zbog pomaganja ili pokušaja pomaganja državljanina treće zemlje u nezakonitom prelasku, tranzitu i nezakonitom boravku u Republici Hrvatskoj (…)

13. ako je poslodavac dva ili više puta kažnjen zbog povrede članka 103.f koja se odnosi na primjereni smještaj“.

13. Tuženik u odgovoru na tužbu navodi da je protiv tužitelja u tijeku bio kazneni postupak iz članka 93. stavka 1. točke 11. Zakona o strancima, budući da je protiv tužitelja podignuta optužnica za kazneno djelo protiv gospodarstva.

14. Tužitelj i sam iznosi ono što je navedeno u obrazloženju osporavanog rješenja, tj. da su protiv tužitelja podignute optužnice zbog kaznenih djela iz članka 256. stavka 1., članka 272. stavka 1., članka 270. stavka 1., te članka 256. stavka 1. Kaznenog zakona ("Narodne novine", broj 125/11, 144/12, 56/15, 61/15, 101/17, 118/18 i 126/19). Među tim kaznenim djelima je i kazneno djelo protiv gospodarstva – utaja poreza ili carine (članak 256.). Tijek (tj. postojanje aktivnog) kaznenog postupka za kazneno djelo protiv gospodarstva ulazi, dakle, u normativni doseg članka 93. stavka 3. Zakona o strancima, vezano uz članak 93. stavak 1. točku 11. toga Zakona.

15. Preostaje, stoga, razmotriti je li u vrijeme donošenja osporavanog rješenja konkretni kazneni postupak bio u tijeku, te je li u predmetnom slučaju na štetu tužitelja tuženik povrijedio načelo dobrog upravljanja na način koji utječe na ocjenu zakonitosti osporavanog rješenja.

16. Članak 17. Zakona o kaznenom postupku ("Narodne novine", broj 152/08, 76/09, 80/11, 121/11. - službeni pročišćeni tekst, 91/12, 143/12, 56/13, 145/13, 152/14, 70/17, 126/19, 80/22, 36/24 i 72/25) glasi:

„(1) Kazneni postupak započinje:

1) pravomoćnošću rješenja o provođenju istrage,

2) potvrđivanjem optužnice ako istraga nije provedena,

3) određivanjem rasprave na temelju privatne tužbe,

4) donošenjem presude o izdavanju kaznenog naloga (članak 541. stavak 1.). (2) Kad je propisano da pokretanje kaznenog postupka ima za posljedicu ograničenje određenih prava, te posljedice, ako zakonom nije drukčije određeno, nastupaju potvrđivanjem optužnice, a za kaznena djela za koja je propisana kao glavna kazna novčana kazna ili zatvor do pet godina, od dana kad je donesena osuđujuća presuda.“

17. Tužitelj upire na odredbu članka 17. stavka 2. Zakona o kaznenom postupku. Tipični primjeri primjenjivosti te odredbe jesu radnopravna, statusna i slična ograničenja. Posrijedi su derivirani pravni učincima pokretanja kaznenog postupka, kada neki drugi materijalni zakon predviđa da sama činjenica pokretanja kaznenog postupka, a ne tek pravomoćna osuđujuća presuda, dovodi do ograničenja određenih prava osobe. Međutim, članak 93. stavak 3. Zakona o strancima ne tiče se ograničavanja određenih prava, već na procesni institut prekida upravnog postupka. Sud, zbog toga, utvrđuje da je tuženik u uvjerenju Općinskog kaznenog suda u Zagrebu od 4. srpnja 2025. imao valjanu pravnu podlogu za zaključak da se protiv tužitelja vodi kazneni postupak, između ostalog, za kazneno djelo iz članka 256. stavka 1. Kaznenog zakona. To uvjerenje ima svojstvo i dokaznu snagu javne isprave, u smislu članka 60. stavka 2. ZUP-a, pri čemu tužitelj nije dokazao da u vrijeme donošenja osporavanog rješenja nije bio ispunjen ni jedan od općih uvjeta za utvrđivanje početka kaznenog postupka iz članka 17. stavka 1. Zakona o kaznenom postupku.

18. Međutim, tužitelj je tijekom ovoga spora, dostavivši uz podnesak od 30. travnja 2026. optužnicu Općinskog državnog odvjetništva u Rijeci broj: K-DO-531/19- VIII od 5. rujna 2019., dokazao da je netočan raspravni navod tuženika od 29. travnja 2026. prema kojem između slučaja ovdje tužitelja i slučaja odgovorne osobe trgovačkog društva Pavan d.o.o. [adresa] postoje razlike koje opravdavaju različito postupanje tuženika u odnosu na spomenuta dva poduzetnika. Nasuprot tome, zahtjev društva Pavan d.o.o. za izdavanje dozvole za boravak i rad bez prethodnog prekida upravnog postupka usvojen je unatoč postojanju optužnice koja obuhvaća i kazneno djelo utaje poreza ili carina iz članka 256. Kaznenog zakona. Tuženik pritom nije iznio dodatne razloge koji bi davali valjanu podlogu za različitu upravnu praksu u istoj vrsti predmeta u odnosu na poduzetnike koji posluju na istom području. Pod utjecajem ustavnosudske prakse, u upravnosudskoj praksi razvija se primjena načela dobrog upravljanja. To načelo podrazumijeva jasne i transparentne radnje tijela javne vlasti, te osobito podrazumijeva dužnost postupanja na vrijeme te na prikladan i dosljedan način. Navedeno obuhvaća i dosljednost upravne prakse. S ostvarivanjem načela dobrog upravljanja nije spojivo ranije ukorijenjeno stajalište prema kojem je dovoljno da se javnopravno tijelo pozove na to da svaka upravna stvar čini zaseban predmet, na čije rješavanje ne utječe odlučivanje u drugim predmetima. Prigovor povrede načela dobrog upravljanja može i ne mora biti kombiniran s prigovorom diskriminacije (u smislu materije Zakona o suzbijanju diskriminacije, „Narodne novine“, broj 85/08 i 112/12). U konkretnom slučaju, riječ je o nedosljednosti tuženika pri odlučivanju o prekidu upravnog postupka, koja nedosljednost je očito protivna načelu dobrog upravljanja. U okolnostima ove upravne stvari, Sud ocjenjuje da ta nedosljednost ne treba ići na štetu tužitelja.

19. Sukladno prethodnom, Sud je poništio drugostupanjsko i prvostupanjsko rješenje (članak 117. stavak 1. Zakona o upravnim sporovima, „Narodne novine“, broj 36/24 i 39/26, u nastavku teksta: ZUS). Predmet ovoga spora jest ocjena zakonitosti odluke tuženika što se odnosi na prekid upravnog postupka, kao procesnu odluku koja može biti samostalno osporavana, neovisno o meritumu upravne stvari. U tom pogledu, poništenjem osporavanih rješenja Sud nije predmet vratio na ponovno odlučivanje, već je sam riješio stvar. Povezano s time, Sud je naložio prvostupanjskom tijelu da nastavi voditi upravni postupak (članak 151. ZUS-a). Ovom presudom ne prejudicira se ishod tog postupka.

20. Uzgred, vezano uz tužiteljev postupovni prijedlog iznesen u podnesku od 30. travnja 2026. za donošenje presude bez nastavka rasprave, Sud ukazuje da rasprava, nakon njezina otvaranja, treba biti i zatvorena, pri čemu ZUS -om nije predviđeno da to može biti učinjeno i izvanraspravnim rješenjem. Rasprava koja je otvorena ne mora biti dovršena i zaključena samo kada se spor dovršava rješenjem, a ne presudom.

21. Kako tužba nije odbačena, niti je tužbeni zahtjev odbijen, tužitelj nije pozvan na plaćanje sudske pristojbe, sukladno odredbi članka 22. stavka 1. Zakona o sudskim pristojbama („Narodne novine,“ broj 118/18 i 51/23).

22. Odluka Suda o troškovima spora donesena je na temelju odredbi članaka 144. i 147. ZUS-a te Tbr. 27. i Tbr. 54. Tarife o nagradama i naknadi troškova za rad odvjetnika („Narodne novine“, broj 38/23 i 107/25), u okviru troškovnika tužitelja podnesenog do zaključenja rasprave, polazeći od toga da je tuženik u cijelosti izgubio spor, a bazira se na sljedećim elementima. Kao radnje u odnosu na koje tužitelj može ostvariti pravo na naknadu troškova zastupanja priznat je sastav tužbe (1.000,00 eura), sastav podneska od 30. travnja 2026. (1.000,00 eura), te pristup na dva ročišta za raspravu održana 29. travnja 2026. i 2. rujna 2026. (1.000,00 eura za svako ročište), tj. sveukupno 4.000,00 eura, što uvećano za PDV iznosi ukupno 5.000,00 eura. Rok za isplatu naknade troškova određen je sukladno članku 151. stavku 2. ZUS-a, dok se odluka o zateznim kamatama kao dijelu troškova spora temelji na članku 144. stavku 4. ZUS-a. Nije prihvaćen dio tužiteljeva troškovnika koji se odnosi na sastav podneska od 26. lipnja 2026., budući da spisu predmeta ne prileži ni jedan podnesak tužitelja nakon podneska od 30. travnja 2026. godine. Zbog toga je u preostalom dijelu odbijen zahtjev tužitelja za naknadu troškova spora.

U Rijeci 30. rujna 2026.

S u d a c

dr. sc. Alen Rajko

Uputa o pravnom lijeku:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog Suda u tri primjerka, u roku od 15 dana od dana primitka prijepisa ove presude.

Dostaviti:

- Odvjetniku Bojanu Miliću, Rijeka, A. Medulića 5

- Ministarstvu unutarnjih poslova, Policijskoj upravi primorsko-goranskoj,

Policijskoj postaji Krk, u [adresa]