Republika Hrvatska
Upravni sud u Zagrebu
Zagreb, Avenija Dubrovnik 6 i 8
Poslovni broj: UsI-5508/2025-7
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
R J E Š E NJ E
Upravni sud u Zagrebu, po sucu toga suda Petri Mioč Štura, uz sudjelovanje Ivane Petrović, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja AUTOBUSNI PRIJEVOZ d.o.o., Varaždin, Gospodarska ulica 56, OIB: 15263066301, kojeg zastupa opunomoćenik Nikša Stančić-Rokotov, odvjetnik iz Odvjetničkog društva StančićRokotov i partneri d.o.o., Zagreb, Marulićev trg 17/III, protiv tuženika HRVATSKE GOSPODARSKE KOMORE, Zagreb, Rooseveltov trg 2, OIB: 85167032587, radi dozvole za obavljanje međužupanijskog linijskog prijevoza putnika, 29. rujna 2026.,
r i j e š i o j e
I. Tužba se odbacuje.
II. Odbija se zahtjev tužitelja za naknadu troškova upravnog spora.
Obrazloženje
1. Tužitelj je 30. prosinca 2025. podnio ovom Sudu tužbu radi poništenja rješenja Hrvatske gospodarske komore, KLASA: UP/I-340-03/25-03/144, URBROJ: 311-10-00-00/493-25-2 od 20. studenoga 2025., kojim je odlučeno o zahtjevu zainteresiranih osoba za izdavanje dozvole za obavljanje međužupanijskog javnog linijskog prijevoza putnika.
2. Tužitelj nije sudjelovao kao stranka u upravnom postupku u kojem je doneseno osporeno rješenje. Navodi, međutim, da osporeno rješenje neposredno utječe na njegov pravni položaj kao prijevoznika koji na predmetnim odnosno povezanim relacijama obavlja međužupanijski linijski prijevoz na temelju postojećih dozvola. U naknadnom očitovanju naveo je da je o postojanju osporene dozvole obaviješten elektroničkom porukom tuženika od 30. studenoga 2025.
3. Sud je utvrdio da ne postoje pretpostavke za vođenje upravnog spora.
4. Prema članku 3. stavku 1. točki 1. Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine, broj 36/24.; dalje: ZUS), predmet upravnog spora je ocjena zakonitosti pojedinačne odluke kojom je javnopravno tijelo odlučilo o pravu, obvezi ili pravnom interesu stranke u upravnoj stvari protiv koje nije dopušteno izjaviti redoviti pravni lijek.
5. Prema članku 38. stavku 5. ZUS-a, upravni spor može se pokrenuti nakon što je iscrpljena svaka druga zakonom propisana pravna zaštita.
6. Člankom 46. stavkom 1. točkom 3. ZUS-a propisano je da će sud rješenjem odbaciti tužbu jer ne postoje pretpostavke za vođenje spora ako utvrdi da protiv pojedinačne odluke, postupanja ili upravnog ugovora nije iskorišten redoviti pravni lijek.
7. Iz navedenih odredbi proizlazi supsidijarna narav upravnosudske zaštite. Upravni spor ne može se neposredno pokrenuti ako tužitelju stoji na raspolaganju zakonom propisani put pravne zaštite kojim može ostvariti zaštitu prava ili pravnog interesa čiju povredu ističe u upravnom sporu.
8. Protiv rješenja Hrvatske gospodarske komore kojim se odlučuje o zahtjevu za izdavanje dozvole za obavljanje međužupanijskog javnog linijskog prijevoza, sukladno članku 33.b stavku 4. Zakona o prijevozu u cestovnom prometu (Narodne novine, br. 41/18., 98/19., 30/21., 89/21. − Odluka i Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske, 114/22. i 136/24.), dopuštena je žalba ministarstvu nadležnom za promet. Stoga osporeno rješenje predstavlja prvostupanjsku pojedinačnu odluku protiv koje je zakonom propisan redoviti pravni lijek u upravnom postupku.
9. Okolnost da tužitelj nije sudjelovao u upravnom postupku u kojem je osporeno rješenje doneseno sama po sebi ne čini dopuštenom neposrednu tužbu protiv tog rješenja. Osoba koja smatra da joj radi zaštite njezinih prava ili pravnih interesa pripada položaj stranke dužna je taj položaj najprije ostvarivati pravnim sredstvima propisanima za upravni postupak.
10. Prema članku 53. stavku 1. Zakona o općem upravnom postupku (Narodne novine, broj 47/09. i 110/21.; dalje: ZUP), ako u tijeku postupka osoba koja do tada nije sudjelovala u postupku traži da joj se prizna svojstvo stranke u tom postupku, službena osoba ispitat će njezino pravo da kao stranka sudjeluje u postupku i o tome donijeti rješenje. Žalba protiv tog rješenja ne zaustavlja tijek postupka.
11. Navedena mogućnost nije ograničena na prvostupanjski postupak. Upravni postupak čini jedinstvenu procesnu cjelinu koja obuhvaća prvostupanjski i drugostupanjski postupak. Stoga osoba koja nije sudjelovala u prvostupanjskom postupku, a smatra da joj radi zaštite njezinih prava ili pravnih interesa pripada položaj stranke, može taj položaj zatražiti i podnošenjem žalbe protiv prvostupanjskog rješenja, ako mogućnost izjavljivanja žalbe još postoji. O tome pripada li joj položaj stranke te, ovisno o toj ocjeni, o njezinoj žalbi, odlučuje nadležno upravno tijelo.
12. Ako je, međutim, upravni postupak pravomoćno okončan prije nego što je takva osoba saznala za doneseno rješenje, ZUP predviđa pravnu zaštitu upravo za slučaj u kojem osobi koja je trebala sudjelovati u svojstvu stranke nije bila dana mogućnost sudjelovanja u postupku. Prema članku 123. stavku 1. točki 5. ZUP-a, obnova postupka u kojem je doneseno rješenje protiv kojeg se ne može izjaviti žalba može se pokrenuti na zahtjev stranke ako osobi koja je trebala sudjelovati u svojstvu stranke nije bila dana mogućnost sudjelovanja u postupku.
13. Na mogućnost ostvarivanja pravne zaštite obnovom postupka u usporedivoj procesnoj situaciji ukazuje i odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-III-2679/2018 od 10. ožujka 2020. Ustavni sud u toj je odluci prihvatio kao ustavnopravno prihvatljivo stajalište upravnih sudova prema kojem osoba koja nije sudjelovala u upravnom postupku, a smatra da je u njemu trebala sudjelovati radi zaštite svojega pravnog interesa, može pravnu zaštitu ostvarivati obnovom postupka iz članka 123. stavka 1. točke 5. ZUP-a. Ustavni sud pritom je istaknuo da je time osiguran drugi put pravne zaštite te da osoba koja za to ima pravni interes može, pod zakonom propisanim pretpostavkama, naknadno zatražiti obnovu okončanog postupka, nakon čega joj pripada pravo na pokretanje upravnog spora pod općim pretpostavkama propisanima ZUS-om.
14. Iz navedenoga proizlazi da osoba koja smatra da je pojedinačnom odlukom donesenom bez njezina sudjelovanja povrijeđeno njezino pravo ili pravni interes ne može samo zbog toga neposredno prijeći na sudsku zaštitu. Ako još postoji mogućnost korištenja žalbe, pitanje njezina položaja stranke može se otvoriti u žalbenom postupku, dok joj nakon pravomoćnog okončanja upravnog postupka, uz ispunjenje zakonskih pretpostavki, stoji na raspolaganju obnova postupka zbog toga što joj nije bila dana mogućnost sudjelovanja. U oba slučaja postoji zakonom propisani put pravne zaštite u upravnom postupku koji prethodi neposrednom pokretanju upravnog spora.
15. U konkretnom slučaju osporeno rješenje doneseno je 20. studenoga 2025., dok je tužitelj, prema vlastitim navodima, za njegovo postojanje saznao 30. studenoga 2025., o čemu je priložio elektroničku poruku tuženika od istoga dana. Tužitelj nije koristio pravnu zaštitu propisanu ZUP-om radi priznanja položaja stranke i osporavanja predmetnog rješenja, nego je 30. prosinca 2025. protiv tog rješenja neposredno podnio tužbu Sudu.
16. Na drukčiji zaključak ne utječe tužiteljevo pozivanje na odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske Usž-825/2021 od 15. srpnja 2021. i Usž4637/2021 od 12. siječnja 2022. Odlukom Usž-825/2021 prihvaćeno je da prijevozniku koji obavlja prijevoz na relacijama obuhvaćenima rješenjima izdanima drugom prijevozniku može pripadati pravni interes za sudjelovanje u upravnom postupku. Međutim, u tom predmetu tužitelj nije neposredno osporavao ta rješenja u upravnom sporu, nego je prethodno pred upravnim tijelom zahtijevao njihovo poništenje, a predmet upravnog spora bila je odluka donesena o tom zahtjevu.
17. Odlukom Usž-4637/2021 prihvaćeno je da položaj tužitelja u upravnom sporu može imati i osoba koja nije sudjelovala kao stranka u prethodnom upravnom postupku ako smatra da su joj pojedinačnom odlukom povrijeđena prava ili pravni interesi. To pravno shvaćanje odnosi se na aktivnu legitimaciju za upravni spor, koju treba razlikovati od pitanja iscrpljenja zakonom propisane pravne zaštite prije neposrednog pokretanja upravnog spora. Pritom je u predmetu Usž-4637/2021 osporenu odluku donijelo ministarstvo, protiv čije odluke nije bila dopuštena žalba, dok je protiv rješenja osporenog u ovom sporu zakonom izrijekom dopuštena žalba ministarstvu. Stoga se u tom predmetu nije postavljalo pitanje može li osoba koja nije sudjelovala u prvostupanjskom postupku neposredno pokrenuti upravni spor bez prethodnog korištenja raspoloživog redovitog pravnog lijeka. Osim toga, tužitelj je u predmetu Usž-4637/2021 tvrdio da je bio jedan od prijevoznika na koje je glasila ranija dozvola te da je prilikom njezine obnove izostavljen iz nove dozvole, pa se ni činjenična situacija tog predmeta ne podudara s predmetom ovog spora. Stoga pravno shvaćanje izraženo u odluci Usž-4637/2021 ne dovodi u pitanje obvezu tužitelja u ovom predmetu da prije pokretanja upravnog spora iscrpi zakonom propisani put pravne zaštite koji mu je bio raspoloživ.
18. Tužitelj dopuštenost osporavanja predmetne dozvole temelji upravo na tvrdnji da ona proizvodi neposredne pravne učinke na njegov položaj postojećeg prijevoznika. Osnovanost te tvrdnje nije potrebno konačno ocijeniti radi odluke o dopuštenosti ove tužbe. Za ovu je odluku odlučno da tužitelj prije neposrednog pokretanja upravnog spora nije koristio zakonom propisani put pravne zaštite u upravnom postupku radi ostvarivanja položaja stranke i osporavanja predmetnog rješenja.
19. Naime, ako je u trenutku kada je tužitelj saznao za osporeno rješenje još postojala mogućnost izjavljivanja žalbe, tužitelj je mogao žalbom zahtijevati priznanje položaja stranke i, u slučaju priznanja toga položaja, ostvariti drugostupanjsku kontrolu prvostupanjskog rješenja. Ako je, pak, upravni postupak do tog trenutka već bio pravomoćno okončan, tužitelj je, smatrajući da je u postupku trebao sudjelovati kao stranka, mogao pod zakonom propisanim pretpostavkama zahtijevati obnovu postupka na temelju članka 123. stavka 1. točke 5. ZUP-a. Tužitelj nije koristio njemu raspoloživi put pravne zaštite u upravnom postupku, nego je protiv prvostupanjskog rješenja neposredno podnio tužbu Sudu.
20. Stoga tužitelj prije pokretanja ovog upravnog spora nije iscrpio zakonom propisanu pravnu zaštitu u smislu članka 38. stavka 5. ZUS-a. Takav zaključak u skladu je i s pravnim shvaćanjem izraženim u odluci Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-III-2679/2018 od 10. ožujka 2020., prema kojem osoba koja nije sudjelovala u upravnom postupku ne može preskočiti osigurani put pravne zaštite u tom postupku i neposredno zatražiti upravnosudsku zaštitu.
21. Ako je u trenutku kada je tužitelj saznao za osporeno rješenje još postojala mogućnost izjavljivanja žalbe, nepostojanje pretpostavki za neposredno vođenje upravnog spora proizlazi iz članka 46. stavka 1. točke 3. ZUS-a, prema kojem se tužba odbacuje ako nije iskorišten redoviti pravni lijek.
22. Ako je, pak, upravni postupak u tom trenutku već bio pravomoćno okončan, tužitelj koji u tom postupku nije sudjelovao kao stranka mogao je, smatrajući da je u njemu trebao sudjelovati radi zaštite svojega pravnog interesa, pod zakonom propisanim pretpostavkama zahtijevati obnovu postupka iz članka 123. stavka 1. točke 5. ZUP-a. U toj procesnoj situaciji odbacivanje neposredne tužbe na temelju članka 46. stavka 1. točke 2. ZUS-a, uz upućivanje osobe koja nije sudjelovala u upravnom postupku na obnovu toga postupka radi ostvarivanja položaja stranke, odgovara pravnom pristupu prihvaćenom u odluci Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-III- 2679/2018 od 10. ožujka 2020. Pritom se ne prejudicira pripada li tužitelju položaj stranke u upravnom postupku niti njegovo pravo na pokretanje upravnog spora nakon iscrpljenja toga puta pravne zaštite.
23. Slijedom navedenoga, neovisno o tome koja je od navedenih mogućnosti pravne zaštite tužitelju bila raspoloživa u trenutku kada je saznao za osporeno rješenje, tužitelj nije mogao neposredno pokrenuti upravni spor protiv tog rješenja bez prethodnog korištenja raspoloživog puta pravne zaštite u upravnom postupku. Stoga nisu ispunjene pretpostavke za vođenje ovog upravnog spora pa je tužba odbačena kako je odlučeno u točki I. izreke.
24. Budući da je tužba odbačena, tužitelj nije uspio u ovom upravnom sporu pa nema pravo na naknadu troškova spora. Stoga je njegov zahtjev za naknadu troškova odbijen, kako je odlučeno u točki II. izreke.
U Zagrebu, 29. rujna 2026.
Sutkinja:
Petra Mioč Štura
Uputa o pravnom lijeku:
Protiv ovog rješenja dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda u roku od 15 dana od dana dostave rješenja.
DNA:
1. Odvjetnik Nikša Stančić-Rokotov – elektroničkim putem
2. Hrvatska gospodarska komora – elektroničkim putem
