REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U ZAGREBU

Zagreb, Avenija Dubrovnik 6

Poslovni broj: Us I-1957/2026-5

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Zagrebu, po sucu toga suda Anti Drezgi, uz sudjelovanje Branke Crnogorac, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja INA – Industrija nafte d.d., Zagreb, Avenija Većeslava Holjevca 10, OIB: 27759560625, kojeg zastupaju opunomoćenik Tomislav Orehovec, odvjetnik iz Odvjetničkog društva Orehovec, Vinter, Kiš, Šimunović d.o.o., Zagreb, Smičiklasova 18, protiv tuženika Ministarstva prostornoga uređenja, graditeljstva i državne imovine, Zagreb, Ulica Republike Austrije 14, OIB: 95093210687, radi unosa stana u Registar stanova u privatnom vlasništvu u kojima žive zaštićeni najmoprimci, 28. rujna 2026.,

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se tužbeni zahtjev za poništavanje rješenja Ministarstva prostornoga uređenja, graditeljstva i državne imovine KLASA: UP/I-371-01/24-13/2044, URBROJ: 531-14-3-26-4 od 12. ožujka 2026.

II. Odbija se tužiteljev zahtjev za naknadu troškova upravnog spora.

Obrazloženje

1. Osporavanim rješenjem tuženika, KLASA: UP/I-371-01/24-13/2044, URBROJ: 531-14-3-26-4 od 12. ožujka 2026., odbačen je zahtjev trgovačkog društva INA – Industrija nafte d.d., ovdje tužitelja, za unosom stana Rbr. 1. suvlasnički dio: 1/40 etažno vlasništvo (E-1), 1/40 dijela k. č. br. [katastarska čestica] u k. o. [katastarska općina] u Registar stanova u privatnom vlasništvu u kojima stanuju zaštićeni najmoprimci, uz obrazloženje, u bitnom, da se radi o stanu na kojem je prema posebnom propisu izvršena pretvorba vlasništva, za kojeg zaštićeni najmoprimci nisu iskoristili pravo otkupa, iako su imali tu mogućnost te da isti kao takav, sukladno odredbi članka 4. stavka 3. Programa mjera za izvršenje presuda Europskog suda za ljudska prava u skupini predmeta Statileo protiv Hrvatske (broj zahtjeva: 12027/10 i dr.) i Odluke Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-3242/2018 i dr. (dalje: Programa mjera) ne ulazi u područje primjene Zakona o načinu izvršenja presuda Europskog suda za ljudska prava u skupini predmeta Statileo protiv Hrvatske (broj zahtjeva: 12027/10 i dr.) i Odluke Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-3242/2018 i dr. ("Narodne novine" broj 36/24, dalje: Zakon) te posljedično tome ne može biti upisan u Registar stanova u privatnom vlasništvu u kojima stanuju zaštićeni najmoprimci.

2. Tužitelj je protiv tuženika pravodobno ovom Sudu podnio tužbu kojom osporava zakonitost navedenog rješenja te traži poništenje istog iz razloga što je u pobijanoj odluci pogrešno primijenjeno materijalno pravo, odnosno Zakon o načinu izvršenja presuda Europskog suda za ljudska prava u skupini predmeta Statileo protiv Hrvatske. Tužitelj u tužbi ističe da je vlasništvo predmetnog stana stekao u tijeku pretvorbe vlasništva, kako je tuženik točno utvrdio u pobijanom rješenju, no smatra kako se Zakon o načinu izvršenja presuda Europskog suda za ljudska prava u skupini predmeta Statileo protiv Hrvatske mora primjenjivati i na predmetni stan jer su na strani istog zadovoljene sve pretpostavke koje spomenuti zakon propisuje kao uvjet njegove primjene (isti je pretvorbom vlasništva postao privatno vlasništvo tužitelja, kao pravne osobe te u istom žive zaštićeni najmoprimci koji su ranije bili nositelji stanarskog prava), pozivajući se na odredbe Zakona o primjeni. Nadalje navodi da je Programom mjera, podzakonskim propisom koje je donijelo Ministarstvo prostornoga uređenja, graditeljstva i državne imovine, sužena primjena spomenutog zakona, jer se čl. 4. st. 3. Programa mjera propisuje da se Program mjera ne primjenjuje na stanove nad kojima je, prema posebnim propisima, izvršena pretvorba vlasništva, a zaštićeni najmoprimci u tim stanovima nisu iskoristili pravo otkupa iako su imali tu mogućnost. Nadalje navodi da i odredbe Zakona o najmu stanova („Narodne novine“, br. 91/1996., 48/1998., 66/1998., 22/2006., 68/2018., 105/2020.: dalje: Zakon o najmu stanova) na koji Zakon o načinu izvršenja presuda Europskog suda za ljudska prava u skupini predmeta Statileo protiv Hrvatske osnovano upućuje, također zaštićene najmoprimce definira kao korisnike stanova koji su imali pravni položaj nositelja stanarskog prava na stanu do dana stupanja na snagu tog Zakona, te zaključuje da se shodno tome, Zakon o najmu primjenjivao i da se dalje primjenjuje na sve zaštićene najmoprimce. Pritom ističe kako se programske mjere sukladno članku 16. stavku 3. Zakona o načinu izvršenja presuda Europskog suda za ljudska prava u skupini predmeta Statileo protiv Hrvatske moraju razraditi u skladu s odredbama Zakona o izvršenju, koji ne razlikuje stanove na koje se primjenjuje ovisno o tome jesu li isti bili otkupljivi ili ne. Posebno ukazuje na točke 123. do 130. presude Europskog suda za ljudska prava Statileo protiv Hrvatske (broj zahtjeva: 12027/10 i dr.), kojima je u bitnom utvrđeno da sustav zaštićenog najma nema odgovarajuća procesna jamstva u cilju postizanja ravnoteže između interesa zaštićenih najmoprimaca i onih najmodavaca, namećući time svim najmodavcima nerazmjeran i pretjerani teret. Dodaje da je navedenom presudom naglašeno da je potrebno ostvariti ravnotežu u odnosu na relaciji najmodavac – najmoprimac, koja da se ovakvim jednostranim tumačenjem tuženika dodatno narušava. Predlaže da Sud provede dokazni postupak uvidom u isprave koje se nalaze u spisu predmeta upravnog postupka pa da po provedenom postupku poništi tuženikovo rješenje te da naloži tuženiku naknadu troškova upravnog spora tužitelju.

3. Tuženik u odgovoru na tužbu ostaje kod navoda iz osporenog rješenja i predlaže da Sud tužbeni zahtjev odbije. Navodi da je predmetni stan Zakonom o prestanku važenja Zakona o osnivanju javnog poduzeća INA-Industrija nafte („Narodne novine“ broj 60/1993.) kojim je INA-Industrija nafte postala dioničko društvo, ušao u temeljni kapital dioničkog društva te se u skladu s Zakonom o pretvorbi društvenih poduzeća („Narodne novine“ broj 19/1991., 26&1991., 45/1992., 83./1992., 84/1992., 18/1993., 94/1993., 2/1994., 9/1995., 42/1995., 21/1996., 118/1999., 99/2003., 145/2010.: Zakon o pretvorbi društvenih poduzeća) na iste stanove, koji su ušli u temeljni kapital društva primjenjivao Zakon o prodaji stanova na kojima postoji stanarsko pravo („Narodne novine“ broj 27/1991., 54/1991., 6/1992., 8/1992., 8/1992., 33/1992., 46/1992., 49/1992., 69/1992., 87/1992., 25/1993., 26/1993., 48/1993., 2/1994., 29/1994., 44/1994., 47/1994., 58/1995., 103/1995., 11/1996., 76/1996., 111/1996., 11/1997., 103/1997., 68/1998., 163/1998., 22/1999., 96/1999., 120/2000., 94/2001., 78/2002. i 113/2002; dalje: Zakon o prodaji stanova na kojima postoji stanarsko pravo). Tuženik u odgovoru na tužbu dalje navodi kako smatra da je opravdano što je na različit način uredio buduće odnose u stanovima koji su bili konfiscirani, odnosno koji su od izgradnje bili u privatnom vlasništvu i u koje su kasnije useljeni ljudi sa stanarskim pravom koji kasnije nisu imali mogućnost otkupa stana (današnji zaštićeni najmoprimci) od stanova koji su bili u društvenom vlasništvu u kojima su bivši nositelji stanarskog prava imali mogućnost otkupa stanova, navodeći da isključivanjem zaštićenih najmoprimaca koji su imali mogućnost otkupa stana nije došlo do njihovog stavljanja u nepovoljniji položaj jer u slučajevima u kojima se primjenjuje Zakon prestaje odnos zaštićenog najma i nastaje novi odnos prijelaznog zaštićenog najma te da će se pravni položaj najmoprimaca koji su imali mogućnost otkupa stanova urediti kroz novi zakonodavni okvir.

4. Ocjenjujući zakonitost osporavanih rješenja Sud je pregledao sudski spis i spis tuženika. S obzirom na to da tužitelj osporava samo primjenu prava, a činjenice među strankama su nesporne, a stranke u tužbi i u odgovoru na tužbu nisu izričito zahtijevale održavanje rasprave, Sud je na temelju članka 98. stavka 1. točke 4. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine" broj 36/24, dalje: ZUS) spor riješio bez rasprave.

5. Tužbeni zahtjev nije osnovan.

6. Među strankama nije sporno da se u predmetu ovoga spora radi o stanu na kojem je tužitelj prema posebnom propisu stekao pravo vlasništva pretvorbom društvenog vlasništva, u kojem žive zaštićeni najmoprimci koji nisu iskoristili pravo otkupa, iako su imali tu mogućnost.

7. Sporno je potpada li predmetni stan kao takav u područje primjene Zakona o načinu izvršenja presuda Europskog suda za ljudska prava u skupini predmeta Statileo protiv Hrvatske, te posljedično tome ispunjava li pretpostavke za upis u Registar stanova u privatnom vlasništvu u kojima žive zaštićeni najmoprimci.

8. Člankom 1. Zakona propisano je da se tim Zakonom uređuje način izvršenja presuda Europskog suda za ljudska prava u skupini predmeta Statileo protiv Hrvatske (presuda, broj zahtjeva: 12027/10, 10. srpnja 2014. i drugi) te Odluke Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-3242/2018 i dr. od 14. rujna 2020.

9. Prema odredbi članka 2. stavka 1. i 2. navedenog Zakona taj se Zakon primjenjuje na stanove u vlasništvu fizičkih i pravnih osoba u kojima na dan njegova stupanja na snagu stanuju zaštićeni najmoprimci po osnovi bivšeg stanarskog prava, no ne i na stanove u vlasništvu ustanova kojima su osnivači Republika Hrvatska ili jedinice lokalne ili područne (regionalne samouprave).

10. Prema odredbi članka 4. stavka 1. točke 17. Zakona programske mjere su tim Zakonom propisane mjere za izvršenje sudskih odluka iz članka 1. toga Zakona.

11. Prema odredbi članka 4. stavka 3. Programa mjera, Program mjera se ne primjenjuje na stanove nad kojima je, prema posebnim propisima, izvršena pretvorba vlasništva, a zaštićeni najmoprimci u tim stanovima nisu iskoristili pravo otkupa, iako su imali tu mogućnost.

12. Iz članka 1. Zakona proizlazi da je njegov predmet uređenje načina izvršenja presuda Europskog suda za ljudska prava u skupini predmeta Statileo protiv Hrvatske i odluke Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-3242/2018 i dr. Stoga se područje primjene Zakona iz članka 2. ne može tumačiti izdvojeno od njegova predmeta i svrhe određene člankom 1., nego u njihovoj međusobnoj povezanosti.

13. U skupini predmeta Statileo protiv Hrvatske radilo se o stanovima u privatnom vlasništvu na kojima je za vrijeme ranijeg društvenog uređenja u korist drugih osoba bilo uspostavljeno stanarsko pravo, pri čemu vlasnici tih stanova nisu slobodnom voljom zasnovali takav odnos, a bivšim nositeljima stanarskog prava nije bila omogućena kupnja tih stanova pod uvjetima pod kojima je nositeljima stanarskog prava omogućen otkup stanova u društvenom vlasništvu. Nakon stupanja na snagu Zakona o najmu stanova bivši nositelji stanarskog prava stekli su položaj zaštićenih najmoprimaca, čime je nastavljeno ograničenje prava vlasnika koje je bilo predmet ocjene Europskog suda za ljudska prava.

14. Odredbe članka 1. i članka 2. Zakona potrebno je tumačiti povezano, vodeći računa o predmetu i svrsi Zakona. Iz članka 1., naziva Zakona i zakonodavnog konteksta proizlazi da je Zakon donesen radi izvršenja presuda Europskog suda za ljudska prava u skupini predmeta Statileo protiv Hrvatske i Odluke Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-I-3242/2018 i dr., odnosno radi uređenja pravnog položaja vlasnika i zaštićenih najmoprimaca u stanovima na koje se odnosi problem utvrđen tim odlukama.

15. Predmetni stan ne pripada toj kategoriji stanova. Iz utvrđenih činjenica proizlazi da je stan bio u društvenom vlasništvu, da je potom u postupku pretvorbe postao vlasništvo tužitelja te da je nositelj stanarskog prava imao mogućnost otkupa stana prema propisima o prodaji stanova na kojima postoji stanarsko pravo, ali tu mogućnost nije iskoristio. Njegov se pravni položaj stoga bitno razlikuje od položaja zaštićenih najmoprimaca u stanovima u privatnom vlasništvu koji nisu imali mogućnost otkupa stana, a čiji je položaj bio predmet razmatranja u skupini predmeta Statileo.

16. Sud je pritom uzeo u obzir da članak 2. stavak 1. Zakona, promatran zasebno, široko određuje područje njegove primjene na stanove u vlasništvu fizičkih i pravnih osoba u kojima stanuju zaštićeni najmoprimci po osnovi bivšeg stanarskog prava te da stavak 2. istoga članka izrijekom propisuje iznimku za stanove u vlasništvu određenih ustanova, dok stanovi koji su pretvorbom društvenog vlasništva prešli u vlasništvo trgovačkih društava nisu izrijekom navedeni kao iznimka. Međutim, Sud ocjenjuje da iz toga ne proizlazi da je članak 2. stavak 1. moguće tumačiti neovisno o predmetu Zakona iz članka 1. i pravnom problemu radi čijeg je otklanjanja Zakon donesen. Izraz „pravnih osoba“ određuje vrstu sadašnjeg vlasnika stana, ali sam po sebi ne određuje da je Zakonom obuhvaćen svaki stan u vlasništvu pravne osobe bez obzira na pravnu genezu vlasništva i položaj bivšeg nositelja stanarskog prava. Takvo bi tumačenje područje primjene posebnog Zakona proširilo i na pravne odnose koji nisu bili predmet sudskih odluka radi čijeg je izvršenja Zakon donesen. Stoga Sud ocjenjuje da navedena jezična širina članka 2. stavka 1., sagledana u povezanosti s člankom 1. i svrhom Zakona, nije dovoljna za zaključak da su njime obuhvaćeni i stanovi koji su bili u društvenom vlasništvu, a čiji su nositelji stanarskog prava imali zakonsku mogućnost njihova otkupa.

17. Navedeno tumačenje podupire i zakonodavni kontekst donošenja Zakona. Iz obrazloženja Prijedloga i Konačnog prijedloga Zakona proizlazi da je predmetno zakonsko uređenje oblikovano radi izvršenja sudskih odluka navedenih u članku 1. Zakona i uređenja pravnih odnosa na koje se odnosi problem utvrđen tim odlukama. Stoga činjenica da članak 2. stavak 1. kao vlasnike navodi fizičke i pravne osobe ne može sama za sebe biti odlučna za područje primjene Zakona, već tu odredbu treba tumačiti u okviru posebne svrhe zbog koje je Zakon donesen.

18. Takvo pravno shvaćanje prihvatio je i Visoki upravni sud Republike Hrvatske u presudi Usž-3995/2025-2 od 5. studenoga 2025., u kojoj je, odlučujući o istovrsnom pravnom pitanju, razlikovao položaj zaštićenih najmoprimaca koji nisu imali mogućnost otkupa stana od položaja onih koji su takvu mogućnost imali, ali je nisu iskoristili. Sud ne nalazi razloge da u ovom predmetu odstupi od navedenog pravnog shvaćanja.

19. Slijedom navedenoga, Sud ocjenjuje da predmetni stan nije obuhvaćen područjem primjene Zakona. Odredbe Programa mjera koje se odnose na stanove koji su u postupku pretvorbe prešli u vlasništvo pravnih osoba i na mogućnost njihova otkupa ne predstavljaju samostalnu pravnu osnovu za isključenje predmetnog stana iz primjene Zakona, već su u tom dijelu sukladne prethodno navedenom tumačenju samog Zakona. Stoga za odluku u ovom sporu nije odlučno pitanje bi li se Programom mjera mogao suziti krug adresata određen zakonom. Sud ocjenjuje da je tuženik pravilno primijenio materijalno pravo kada je zaključio da predmetni stan nije obuhvaćen provedbom mjera propisanih Zakonom te da stoga nisu ispunjene pretpostavke za njegov upis u Registar.

20. Sud nije prihvatio prijedlog tužitelja za prekid upravnog spora do odluke Ustavnog suda Republike Hrvatske o ustavnoj tužbi podnesenoj protiv presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske poslovni broj Usž-3995/2025-2 od 5. studenoga 2025. Naime, odluka Ustavnog suda o navedenoj ustavnoj tužbi ne predstavlja prethodno pitanje o kojem ovisi odluka u ovom sporu, niti je riječ o drugom razlogu zbog kojeg bi prema odredbama Zakona o upravnim sporovima postojala osnova za prekid spora. O zakonitosti osporenog rješenja ovaj Sud može samostalno odlučiti primjenom mjerodavnog prava na činjenice utvrđene u ovom predmetu. Sama okolnost da je protiv pravomoćne sudske odluke donesene u drugom predmetu, u kojem je razmatrano isto pravno pitanje, podnesena ustavna tužba ne predstavlja razlog za prekid ovog upravnog spora.

21. Slijedom prethodno navedenog, osporena odluka tuženika ocjenjuje se zakonitom te je na temelju čl. 116. st. 1. ZUS-a tužbeni zahtjev odbijen kao neosnovan.

22. Tužitelj je postavio zahtjev za naknadu troškova ovog upravnog spora u iznosu od 2.500,00 EUR, no isti je odbijen kao neosnovan jer je odredbom čl. 147. st. 1. ZUS-a propisano da stranka koja izgubi spor u cijelosti snosi sve troškove spora.

U Zagrebu, 28. rujna 2026.

Sudac:

Ante Drezga

Uputa o pravnom lijeku:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokome upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog Suda u roku od 15 dana od dana dostave presude.

DNA:

1. Odvjetnik Tomislav Orehovec – elektroničkim putem

2. Ministarstvo prostornog uređenja, graditeljstva i državne imovine – elektroničkim putem

3. U spis