REPUBLIKA HRVATSKA
UPRAVNI SUD U ZAGREBU
Zagreb, Avenija Dubrovnik 6
Poslovni broj: Us I-5107/2025-10
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
Upravni sud u Zagrebu, po sucu toga Suda Anti Drezgi, uz sudjelovanje Branke Crnogorac, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja eLine d.o.o., Zagreb, Samoborska cesta 352, OIB: 73009662505, kojeg zastupaju opunomoćenice Ana Jadrić, odvjetnica u Splitu, Gundulićeva 26a/3 i Mateja Petrišić Geltzenlichter, odvjetnica u Zagrebu, Klanjčić 8A, protiv tuženika Ministarstva unutarnjih poslova, Policijske uprave zagrebačke, Sektora za imigraciju, državljanstvo i upravne poslove, Zagreb, Ulica grada Vukovara 33, OIB: 36162371878, radi izdavanja dozvole za boravak i rad, 28. rujna 2026.,
p r e s u d i o j e
I. Poništava se rješenje Ministarstva unutarnjih poslova, Policijske uprave zagrebačke, Sektora za imigraciju, državljanstvo i upravne poslove, KLASA: NK- UP/I-216-02/25-09/23948, URBROJ: 511-19-23-25-1 od 15. listopada 2025. i predmet se vraća tuženiku na ponovni postupak.
II. Nalaže se tuženiku u roku od 15 dana od dana dostave pravomoćne presude naknaditi tužitelju trošak upravnog spora u iznosu od 2.000,00 eura (slovima: dvije tisuće eura) sa zateznim kamatama koje je tuženik dužan isplatiti ako ne podmiri trošak upravnog spora u ostavljenom roku, po stopi koja se za svako polugodište određuje uvećanjem kamatne stope, koju je Europska središnja banka primijenila na svoje posljednje glavne operacije refinanciranja ili granična kamatna stopa proizašla iz natječajnih postupaka za varijabilnu stopu za posljednje glavne operacije refinanciranja Europske središnje banke, za tri postotna poena, a koje teku od dana donošenja ove presude do isplate.
III. Odbija se zahtjev tužitelja za naknadu troškova upravnog spora u preostalom dijelu.
Obrazloženje
1. Tužitelj u tužbi podnesenoj 11. prosinca 2025. u bitnom navodi da je 16. prosinca 2024. podnio uredan zahtjev za izdavanje dozvole za boravak i rad za državljanina Indije RM, ali tuženik o zahtjevu nije odlučio u zakonskom roku unatoč požurnicama. Poziva se na odredbe Zakona o strancima i Zakon o općem upravnom postupku o rokovima za odlučivanje te na Zakon o upravnim sporovima kao osnovu za upravni spor zbog šutnje uprave. Predlaže da sud naloži tuženiku donošenje odluke o zahtjevu u roku od 60 dana te dosudi troškove upravnog spora.
2. Tužitelj u podnesku od 21. siječnja 2026. u bitnom navodi da se zahtjevi za izdavanje dozvole za boravak i rad za državljane trećih zemalja podnose isključivo elektronički putem zajedničke platforme HZZ-a i MUP-a, zbog čega uz tužbu nije mogao priložiti klasičnu pisanu dokumentaciju te je predložio uvid u upravni spis. Radi dokazivanja dana podnošenja zahtjeva dostavlja: elektronički generirani zahtjev za izdavanje dozvole za boravak i rad, fotografiju zaslona aplikacije HZZ-a iz koje je vidljiv datum zaprimanja zahtjeva i ispis relevantnih stranica MUP-a i HZZ-a koje opisuju postupak elektroničkog podnošenja.
3. Tuženik u odgovoru na tužbu u bitnom navodi da je o zahtjevu već odlučeno rješenjem KLASA: NK-UP/I-216-02/25-09/23948, URBROJ: 511-19-23-25-1 od 15. listopada 2025., pa smatra da više ne postoji šutnja uprave kao predmet upravnog spora. Pozivajući se na članak 3. stavak 1. točku 3. Zakona o upravnim sporovima, predlaže da sud odbaci tužbu.
4. U podnesku od 14. svibnja 2026. tužitelj u bitnom navodi da nije dokazano da je rješenje o odbijanju zahtjeva doista doneseno i dostavljeno na datum koji navodi tuženik. Ističe da je rješenje dostavljeno tek u upravnom sporu, zbog čega je tužba zbog šutnje uprave bila osnovana te mu pripada naknada troškova. Sukladno članku 100. Zakona o upravnim sporovima proširuje tužbeni zahtjev i na naknadno dostavljeno rješenje. U odnosu na meritum spora navodi da je zahtjev za izdavanje dozvole za boravak i rad bio uredan, uz pozitivno mišljenje HZZ-a i svu propisanu dokumentaciju, a da je tuženik odlučio tek nakon više od godinu dana. Ističe da je tuženik raspolagao dokazima o stvarnom poslovanju tužitelja, ugovorima s društvom Bodamar usluge d.o.o., ulaganjima u električne bicikle, osiguranom smještaju radnika i drugim dokazima koji potvrđuju stvarnu potrebu za zapošljavanjem stranih radnika. Tužitelj smatra da je obrazloženje osporenog rješenja nejasno i paušalno te da nisu utvrđene činjenice koje bi opravdavale primjenu članka 93. stavka 1. točke 5. Zakona o strancima. Posebno ističe da tuženik nije naveo konkretne dokaze da je glavna svrha njegova poslovanja olakšavanje ulaska državljana trećih zemalja niti da bi predmetni radnik boravio u [adresa] u drugu svrhu od prijavljenog zaposlenja. Također prigovara da mu nije omogućen uvid u izvješća drugih tijela ni očitovanje o njima, čime su povrijeđena pravila postupka i načelo kontradiktornosti. Predlaže da sud usvoji tužbu, dosudi troškove nastale zbog šutnje uprave, poništi rješenje tuženika i vrati predmet na ponovni postupak te naloži tuženiku da ponovno odluči o zahtjevu u roku od 30 dana te naknadi troškove upravnog spora.
5. Sud nije prihvatio prijedlog tuženika za odbacivanje tužbe. Iako je osporeno rješenje datirano 15. listopada 2025., dakle prije pokretanja upravnog spora, u spisu nema dokaza da je ono prije podnošenja tužbe zbog šutnje uprave dostavljeno tužitelju. Tužitelj je sukladno članku 100. stavku 3. Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine, broj: 36/24., dalje ZUS) izjavio da tom odlukom nije zadovoljan te proširio tužbeni zahtjev i na naknadno doneseno rješenje. Time su bile ispunjene pretpostavke za nastavak spora radi ocjene zakonitosti naknadno dostavljenog upravnog akta.
5.1. Ocjenjujući zakonitost osporavanog rješenja Sud je pregledao sudski spis i spis tuženika u onom dijelu koji je dostavljen Sudu. Sud je presudom riješio spor bez rasprave primjenom odredbe članka 98. točke 6. ZUS-a, nakon što je utvrdio da tuženik u odgovoru na tužbu nije tražio održavanje rasprave niti je predložio izvođenje dokaza, dok iz obrazloženja osporavanog rješenja proizlazi da je to rješenje nezakonito.
6. Tužbeni zahtjev je osnovan.
7. Osporavanim rješenjem odbijen je zahtjev za izdavanje dozvole za boravak i rad za državljanina treće zemlje, pozivom na članak 93. stavak 1. točku 5. Zakona o strancima (Narodne novine, broj 133/20., 114/22. i 151/22.; dalje: ZOS), uz obrazloženje da je glavna svrha osnivanja ili djelovanja poslodavca odnosno subjekta domaćina olakšavanje ulaska državljana trećih zemalja u Republiku Hrvatsku.
8. Prema odredbi članka 93. stavka 1. točke 5. Zakona o strancima, Ministarstvo, putem policijske uprave odnosno policijske postaje, može odbiti zahtjev za izdavanje dozvole za boravak i rad ako je glavna svrha osnivanja ili djelovanja poslodavca odnosno subjekta domaćina olakšavanje ulaska državljana trećih zemalja.
8.1. Svrha odredbe članka 93. stavka 1. točke 5. ZOS-a je odbiti zahtjev za izdavanje dozvole za boravak i rad onih poslodavaca za koje postoje dokazi da su osnovani ili djeluju radi olakšavanja neovlaštenog ulaska, tranzita i boravka državljana trećih zemalja kako je to definirano Direktivom Vijeća 2002/90/EZ od 28. studenoga 2002. o definiranju olakšavanja neovlaštenog ulaska, tranzita i boravka (SL L 328, 5. 12. 2002.). Riječ je Direktivi kojoj je cilj borba protiv nezakonite migracije, odnosno borba protiv omogućavanja nezakonite imigracije u vezi s neovlaštenim prelaskom granice u najstrožem smislu i u vezi s održavanjem mreža koje izrabljuju ljude. U članku 1. Direktive definirao je olakšavanje nezakonite imigracije: a) pomaganje osobi koja nije državljanin države članice da uđe ili prijeđe preko državnog područja države članice i pritom krši zakone te države o ulasku i tranzitu stranaca zbog financijske koristi, b) namjerno pomaganje, zbog financijske koristi, osobi koja nije državljanin neke države članice da boravi na državnom području te države članice i pritom krši zakone te države o boravku stranaca. S obzirom da navedena odredba predstavlja iznimku od općeg režima izdavanja dozvola za boravak i rad, njezina primjena mora se temeljiti na jasno utvrđenim i konkretno obrazloženim činjenicama iz kojih proizlazi da stvarna svrha djelovanja poslodavca nije zakonito obavljanje registrirane gospodarske djelatnosti, nego zlouporaba sustava zakonitih migracija.
9. Iz obrazloženja osporavanog rješenja proizlazi da je tuženik svoju odluku u bitnom temeljio na broju podnesenih zahtjeva za izdavanje dozvola za boravak i rad, broju zaposlenih stranih radnika, povezanosti više trgovačkih društava preko istih osoba i iste adrese sjedišta, okolnosti da je dio stranih radnika napustio poslodavca nakon ulaska u Republiku Hrvatsku te na rezultatima sigurnosnih i drugih provjera nadležnih tijela.
10. Međutim, prema ocjeni Suda, iz tako navedenih okolnosti nije na jasan, konkretan i provjerljiv način obrazloženo zbog čega upravo te okolnosti predstavljaju dokaz da je glavna svrha osnivanja ili djelovanja tužitelja olakšavanje ulaska državljana trećih zemalja, a ne obavljanje registrirane djelatnosti posredovanja pri zapošljavanju i ustupanja radnika. Navedene okolnosti mogu predstavljati indicije koje opravdavaju dodatne provjere i pojačanu ocjenu vjerodostojnosti poslovnog modela tužitelja, međutim same po sebi ne predstavljaju dostatan i konkretiziran dokaz da je glavna svrha djelovanja tužitelja olakšavanje ulaska državljana trećih zemalja.
11. Sama činjenica da poslodavac odnosno agencija za zapošljavanje podnosi velik broj zahtjeva za izdavanje dozvola za boravak i rad ili da zapošljava pretežito strane radnike sama po sebi ne predstavlja dostatan razlog za primjenu članka 93. stavka 1. točke 5. ZOS-a, budući da je riječ o djelatnosti koja je zakonom dopuštena i registrirana.
12. Tuženik u obrazloženju osporavanog rješenja koristi općenite formulacije poput „visoke vjerojatnosti“ i postojanja „objektivnih razloga“, međutim ne navodi koje konkretne činjenice i dokazi upućuju na zaključak da bi odnosni državljanin treće zemlje boravio u [adresa] u svrhu različitu od one zbog koje je podnesen zahtjev za izdavanje dozvole za boravak i rad.
13. Nadalje, tuženik se poziva na sigurnosne i operativne provjere nadležnih tijela, međutim iz obrazloženja osporavanog rješenja nije razvidan ni minimalni činjenični sadržaj utvrđenja na kojima temelji zaključak o postojanju razloga iz članka 93. stavka 1. točke 5. ZOS-a, niti je obrazložena povezanost tih utvrđenja s konkretnim zahtjevom i konkretnim državljaninom treće zemlje.
14. Prema odredbi članka 98. stavka 5. Zakona o općem upravnom postupku (Narodne novine, broj 47/09. i 110/21.; dalje: ZUP), obrazloženje rješenja mora sadržavati utvrđeno činjenično stanje, razloge odlučujuće za ocjenu pojedinih dokaza te razloge zbog kojih nije usvojen koji od zahtjeva stranaka.
15. U konkretnom slučaju obrazloženje osporavanog rješenja ne sadrži dostatne i konkretne razloge koji bi omogućili učinkovitu sudsku kontrolu zakonitosti osporene odluke, zbog čega Sud nije mogao ispitati zakonitost zaključka tuženika da su doista bile ispunjene pretpostavke za primjenu članka 93. stavka 1. točke 5. ZOS- a.
16. Slijedom navedenog, Sud ocjenjuje da činjenično stanje nije potpuno i pravilno utvrđeno te da osporavano rješenje ne sadrži valjano i dostatno obrazloženje u smislu članka 98. stavka 5. ZUP-a.
17. U ponovnom postupku tuženik će potpuno i pravilno utvrditi činjenično stanje, jasno i konkretno obrazložiti odlučne činjenice i razloge na kojima temelji svoju odluku te nakon toga donijeti novo zakonito rješenje.
18. S obzirom na sve naprijed navedeno odlučeno je kao u točki I. izreke ove presude primjenom odredbe članka 117. stavak 1. ZUS-a.
19. Prema odredbi članka 147. stavka 1. ZUS-a stranka koja izgubi spor u cijelosti snosi sve troškove spora, ako zakonom nije drukčije propisano. Tuženik je izgubio spor te je na temelju članka 147. stavka 1. ZUS-a dužan tužitelju nadoknaditi opravdane izdatke učinjene u tijeku spora, a koji obuhvaćaju nagradu za rad odvjetnika. Tužitelju treba kao opravdan izdatak u smislu članka 144. stavka 1. i 2. ZUS-a priznati trošak za sastavljanje tužbe. Imajući na umu da se sukladno članku 144. stavku 3. ZUS-a vrijednost predmeta spora smatra neprocjenjivom, primjenom Tarife o nagradama i naknadi troškova za rad odvjetnika (Narodne novine, broj 138/23.), tužitelj ima pravo na naknadu u iznosu od 1.000,00 eura. Sud priznaje i trošak sastavljanja podneska od 14. svibnja 2026., budući da je tim podneskom, nakon donošenja naknadnog rješenja, proširen tužbeni zahtjev na temelju članka 100. ZUS-a te su izneseni odlučni razlozi zbog kojih je osporena zakonitost toga rješenja.
20. Odluka o zateznim kamatama na trošak upravnog spora donesena je na temelju članka 144. stavka 4. ZUS-a u vezi članka 29. Zakona o obveznim odnosima (Narodne novine, broj 35/05., 41/08., 125/11., 78/15., 29/18., 126/21., 114/22., 156/22., 145/23. i 155/23.).
21. Trošak sastavljanja podneska od 21. siječnja 2026. nije trebalo priznati kao zaseban opravdani izdatak jer se njime prvenstveno pojašnjava način elektroničkog podnošenja zahtjeva i dostavljaju dokazi o datumu njegova podnošenja. Riječ je o činjenicama i dokazima kojima je tužitelj raspolagao već u trenutku podnošenja tužbe te su trebali biti sadržani i priloženi uz tužbu. Stoga sastavljanje toga podneska nije predstavljalo opravdani izdatak potreban za vođenje upravnog spora u smislu članka 144. ZUS-a, pa je u preostalom dijelu zahtjev za naknadu troškova valjalo odbiti.
22. Slijedom navedenog na temelju članka 148. stavka 4. ZUS-a odlučeno je kao u točki II. i III. izreke.
U Zagrebu, 28. rujna 2026.
Sudac:
Ante Drezga
Uputa o pravnom lijeku:
Protiv točke I. izreke ove presude nije dopuštena žalba (članak 127. stavak 1. ZUS-a).
Protiv točke II. i III. izreke ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda u roku od 15 dana od dana dostave presude.
DNA:
1. Odvjetnica Ana Jadrić – elektroničkim putem
2. Ministarstvo unutarnjih poslova, Policijska uprava zagrebačka, Sektor za imigraciju, državljanstvo i upravne poslove, Zagreb, Ulica grada Vukovara 33
3. U spis
