Poslovni broj: Usž-479/2026-2

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od Marine Kosović Marković, predsjednice vijeća, Jelene Rajić i mr.sc. Inge Vezmar Barlek, članica vijeća, te više sudske savjetnice Ivane Jasprica Konjuh, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja KUJUN d.o.o., OIB: 13109338823, sa sjedištem u Splitu, Rooseweltova 52, kojeg zastupa opunomoćenik Mladen Parčina, odvjetnik u Splitu, Hrvatskih iseljenika 8B, protiv tuženika Ministarstva poljoprivrede, šumarstva i ribarstva Republike Hrvatske, Uprave za poljoprivredno zemljište, biljnu proizvodnju i tržište, OIB: 76767369197, Zagreb, Ulica grada Vukovara 78, P.P. 1034, radi utvrđivanja naknade za promjenu namjene poljoprivrednog zemljišta, odlučujući o žalbi tužitelja protiv presude i rješenja Upravnog suda u Splitu, poslovni broj Us I-810/2025-7 od 21. listopada 2025., na sjednici vijeća održanoj 24. rujna 2026.

p r e s u d i o  j e

I. Poništava se presuda i rješenje Upravnog suda u Splitu, poslovni broj Us I-810/2025-7 od 21. listopada 2025. i predmet se vraća prvostupanjskom sudu na ponovni postupak.

II. O troškovima upravnog spora i žalbenog postupka odlučit će se zajedno s odlukom o glavnoj stvari.

Obrazloženje

1. Presudom Upravnog suda u Splitu, poslovni broj Us I-810/2025-7 od 21. listopada 2025. odbijen je zahtjev tužitelja za poništenjem rješenja tuženika Ministarstva poljoprivrede, šumarstva i ribarstva Republike Hrvatske, Uprave za poljoprivredno zemljište, biljnu proizvodnju i tržište, KLASA: UP/II-320-02/23-21/74, URBROJ: 525-06/195-25-2 od 4. ožujka 2025. i rješenja Splitsko-dalmatinske županije, Upravnog odjela za gospodarstvo, EU fondove i poljoprivredu, KLASA: UP/I- 320-02/20-02/00251, URBROJ: 2181-05/511-23-0014 od 15. lipnja 2023. dok je rješenjem Upravnog suda u Splitu, poslovni broj Us I-810/2025-7 od 21. listopada 2025. odbijen zahtjev tužitelja za naknadom troškova upravnog spora.

1.1. Rješenjem tuženika 4. ožujka 2025. odbijena je žalba tužitelja izjavljena protiv rješenja Splitsko-dalmatinske županije, Upravnog odjela za gospodarstvo, EU fondove i poljoprivredu, KLASA: UP/I-320-02/20-02/00251, URBROJ: 2181-05/511-23-0014 od 15. lipnja 2023., koje je donijeto u izvršenju presude Upravnog suda u Splitu poslovni broj: 15 Us I-1567/22-7 od 11. studenog 2022., a kojim je tužitelju KUJUN d.o.o. i HEP- Operatoru distribucijskog sustava d.o.o., Ulica grada Vukovara 37, Zagreb, kao investitorima izgradnje građevine stambeno-poslovne namjene-stambeno poslovna građevina s trafostanicom 20-10/0,4 kV TS Sirobuja 5, 530 kVA, dva poslovna prostora trgovačke i uredske namjene, 11 poslovnih prostora ugostiteljsko turističke namjene - turistički apartmani, 48 stanova, ukupno 88 PM, na građevnoj čestici, na poljoprivrednom zemljištu. k. č. br. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina] (sud. čest. zem. [katastarska čestica]), površine 2586 m2, kulture vinograd i pašnjak (koja se formira od k. č. br. [katastarska čestica]), (sud. čest. zem. [katastarska čestica]) k. o. [katastarska općina] određena visina naknade za promjenu namjene poljoprivrednog zemljišta u građevinsko u iznosu od 33.593,03 eura.

2. Protiv prvostupanjske presude i rješenja tužitelj je izjavio žalbu zbog bitne povrede pravila postupka, pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja te pogrešne primjene materijalnog prava. Predlaže prihvatiti žalbu, preinačiti prvostupanjsku presudu i rješenje, usvojiti tužbeni zahtjev te naložiti tuženiku da mu naknadi troškove spora, podredno ukinuti (pravilno poništiti) pobijanu presudu i rješenje te predmet vratiti na ponovni postupak.

2.1. Tužitelj u žalbi navodi da je prvostupanjski sud protivno zakonu i sudskoj praksi, zauzeo stav da se naknada za promjenu namjene poljoprivrednog zemljišta u građevinsko može donijeti na temelju dopisa Ministarstva financija, Porezne uprave, a da je pri tom zanemarilo uputu iz presude Upravnog suda u Splitu. Navodi da je modul eNekretnine na snazi već od studenog 2015. godine te ga stalni sudski vještaci koriste, pa ako je korištenje takvog modula omogućeno sudskim vještacima, nejasno je kako onda još uvijek primjena modula eNekretnine nije zaživjela. Činjenica što prvostupanjsko tijelo ne koristi modul eNekretnine ne može nepovoljno utjecati na tužitelja, jer je zakonska obveza da se rješenje o naknadi donosi na temelju podataka iz modula eNekretnine. Smatra da je trebalo ocijeniti i nalaz i mišljenje vještaka Antonije Vidjak ili zatražiti novo vještačenje, a ne prihvatiti netočne navode prvostupanjskog i drugostupanjskog tijela kako modul eNekretnine nije u primjeni i da se visina naknade utvrđuje dopisom Ministarstva financija, Porezne uprave, iako je zakonska obveza da se tržišna vrijednost utvrđuje putem modula eNekretnine. Odbijanje prvostupanjskog suda da se uzme u obzir dostavljeni nalaz i mišljenje od strane tužitelja i neodređivanje novog vještačenja predstavlja bitnu povredu postupka i nezakonitu primjenu materijalnog prava.

3. Tuženik nije odgovorio na žalbu.

4. Žalba je osnovana.

5. Ispitujući pobijanu presudu prvostupanjskog suda u granicama žalbenih razloga (134. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima -“Narodne novine”, broj: 36/24. i 39/26 – Odluka Ustavnog suda- Republike Hrvatske, dalje: ZUS), Sud nalazi da je istom povrijeđen zakon na štetu tužitelja.

6. Prvenstveno valja reći da su osporena rješenja tuženika i prvostupanjskog tijela donesena u izvršenju presude Upravnog suda u Splitu poslovni broj: 15 Us I- 1567/2022 od 11. studenog 2022. kojom su poništena prethodna rješenja tuženika i prvostupanjskog tijela te je predmet vraćen tijelu prvog stupnja na ponovni postupak uz uputu da je „(…) potrebno pravilno i potpuno utvrditi činjenično stanje, odnosno utvrditi tržišnu vrijednost predmetnog zemljišta pri čemu je tijelo prvog stupnja dužno primarno tržišnu vrijednost utvrditi na temelju podataka iz modula eNekretnine informacijskog sustava prostornog uređenja o prosječnoj vrijednosti zemljišta unutar građevinskog područja, dok ukoliko to nije moguće, tada će od nadležnog Ministarstva financija, Porezne uprave, Područnog ureda Split, Ispostave Split, zatražiti podatak o tome, no pored toga zatražit će i očitovanje o razlozima, kao i obrazloženje podataka o tržišnoj vrijednosti, odnosno na kojim relevantnim podacima je ista utvrđena, kao primjerice na kojim mjerodavnim kupoprodajnim ugovorima ili podacima agencija za promet nekretnina je takva tržišna vrijednost utvrđena, te će se u slučaju nedostatnosti takvih podataka po potrebi provesti i vještačenje po stalnom sudskom vještaku za procjenu nekretnina radi utvrđivanja visine tržišne vrijednosti konkretnog zemljišta, nakon čega će donijeti novu zakonitu i pravilnu odluku (…)“.

7. Tužitelju KUJUN d.o.o. i HEP-Operatoru distribucijskog sustava d.o.o., Ulica grada Vukovara 37, Zagreb, kao investitorima izgradnje građevine stambeno-poslovne namjene-stambeno poslovna građevina s trafostanicom 20-10/0,4 kV TS Sirobuja 5, 530 kVA, dva poslovna prostora trgovačke i uredske namjene, 11 poslovnih prostora ugostiteljsko turističke namjene-turistički apartmani, 48 stanova, ukupno 88 PM, na građevnoj čestici, na poljoprivrednom zemljištu. k. č. br. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina] (sud. čest. zem. [katastarska čestica]), površine 2586 m[2] , kulture vinograd i pašnjak (koja se formira od k. č. br. [katastarska čestica]), (sud. čest. zem. [katastarska čestica]) k. o. [katastarska općina] određena visina naknade za promjenu namjene poljoprivrednog zemljišta u građevinsko u iznosu od 33.593,03 eura.

8. Odredbom članka 23. stavak 1. Zakona o poljoprivrednom zemljištu ("Narodne novine", broj: 20/18.) propisano je da se jednokratna naknada za promjenu namjene poljoprivrednog zemljišta zbog umanjenja vrijednosti i površine poljoprivrednog zemljišta kao dobra od interesa za Republiku Hrvatsku plaća prema površini građevinske čestice utvrđene na temelju izvršnog akta kojim se odobrava građenje, odnosno po primitku potvrde glavnog projekta, odnosno prema površini zemljišta ispod zgrade ozakonjene rješenjem o izvedenom stanju.

8.1. Odredbom članka 24. stavak 3. Zakona o poljoprivrednom zemljištu propisano je da za poljoprivredno zemljište na kojem je dopuštena gradnja sukladno prostornom planu visina naknade određuje se u iznosu od 2,5% prosječne vrijednosti tog zemljišta unutar granica građevinskog područja.

8.2. Odredbom članka 25. stavak 1. Zakona o poljoprivrednom zemljištu propisano je da rješenje o naknadi donosi nadležni ured državne uprave u županiji odnosno upravno tijelo Grada Zagreba nadležno za poljoprivredu na temelju podataka iz modula eNekretnine informacijskog sustava prostornog uređenja o prosječnoj vrijednosti zemljišta unutar građevinskog područja, a stavkom 12. da se naknada plaća i za objekte koji su nezakonito izgrađeni nakon 1. siječnja 1985.

8.3. Odredbom članka 98. stavak 13. Zakona o poljoprivrednom zemljištu propisano je da do uspostave sustava eNekretnine u svrhu dobivanja podataka iz članka 25. stavka 1. i članka 59. stavka 3. tog Zakona, podatak o kretanjima vrijednosti građevinskog i poljoprivrednog zemljišta s približno istog područja u približno isto vrijeme daje Ministarstvo financija, nadležna ispostava Porezne uprave. 9 Sustav eNekretnine je modul Informacijskog sustava prostornog uređenja koji se uspostavlja sukladno posebnim propisima kojima se uređuje područje prostornog uređenja, a čiji su sastavni dijelovi Zbirka kupoprodajnih cijena i Plan približnih vrijednosti. Plan približnih vrijednosti opisan je u odredbi članka 8. Zakona o procjeni vrijednosti nekretnina („Narodne novine„ broj 78/15), kao kartografski prikaz cjenovnih blokova na području županije ili Grada Zagreba, odnosno velikoga grada. U planu približnih vrijednosti iskazuju se približne vrijednosti zemljišta koje se utvrđuju kao općenite, prosječne vrijednosti zemljišta na temelju podataka iz zbirke kupoprodajnih cijena, ovisno o namjeni površina, načinu korištenja i uređenju površina, kategoriji i lokaciji te drugim obilježjima nekretnina, pri čemu se u obzir ne uzimaju doprinosi.

10. U konkretnom slučaju, a prema utvrđenjima prvostupanjskog suda modul eNekretnine nije u punoj funkciji pa nadležni ured državne uprave u županiji nadležno za poljoprivredu nije mogao donijeti rješenje o naknadi na temelju podataka iz modula eNekretnine informacijskog sustava prostornog uređenja o prosječnoj vrijednosti zemljišta unutar građevinskog područja.

11. Naime, prvostupanjsko tijelo je u ponovljenom postupku postupajući po uputi iz presude Upravnog suda u Splitu poslovni broj: 15 Us I-1567/22-7 od 11. studenoga 2022 zatražilo podatak od Ministarstva poljoprivrede i to je li uspostavljen modul eNekretnine u svrhu utvrđenja podataka iz članka 25. stavak 1. Zakona o poljoprivrednom zemljištu i uputu za postupanje u svezi istog te je utvrdilo da isti još nije uspostavljen (na dan donošenja prvostupanjskog rješenja), nakon čega je dopisom od 23. veljače 2023., upućenom Ministarstvu financija, Poreznoj upravi, Područnom uredu Split, Ispostavi Split, a s obzirom da nije zaživjela primjena ovog modula na području promjene namjene poljoprivrednog zemljišta, zatražilo da u svrhu utvrđenja podataka iz članka 25. stavak 1. Zakona o poljoprivrednom zemljištu dostavi podatak o vrijednosti zemljišta sukladno članku 98. stavak 13. i 14. Zakona o poljoprivrednom zemljištu s obrazloženjem i podacima temeljem kojih je ista utvrđena.

11.1. Dopisom KLASA: 945-02/19-01/03, URBROJ: 513-07-17-01-23-03 od 15. ožujka 2023., Ministarstvo financija, Porezna uprava, Područni ured Split, Ispostava Split, očitovala se na navedeni zahtjev prvostupanjskog tijela, dostavom podatka o prosječnoj vrijednosti zemljišta uz obrazloženje svoju procjene, navodeći da se navedeni podaci temelje na podacima iz aplikativnog podsustava "uvid u prosječne cijene" za traženu vrstu nekretnina i to za sve intervale površine uz napomenu da promjena cijena ovisi o broju prijavljenih kupoprodajnih ugovora i intenzitetu prometa na svakoj lokaciji. Porezna uprava napominje da koristi vlastitu bazu podataka generiranih vrijednosti nekretnina (Evidencija prometa nekretnina) za potrebe oporezivanja nastalih prometa nekretnina te da se radi o bazi formiranoj na vrijednostima nekretnina iskazanih u ugovorima o kupoprodaji nekretnina, koje se vrijednosti koriste kao usporedba je li stjecatelj nekretnine isplatio iznos naknade približno jednak vrijednostima koje se postižu ili se mogu postići na tržištu za sličnu nekretninu s približno istog područja i u približno isto vrijeme, te da isto nije službena evidencija tržišnih vrijednosti nekretnina odnosno dana vrijednost ne odražava nužno vrijednost predmetne nekretnine, već je ista prikaz generiranih vrijednosti sličnih nekretnina s približno istog područja postignutih na tržištu nekretnina u traženom vremenskom razdoblju.

12. Prigovore tužitelja iznesene za vrijeme upravnog postupka i spora dane na okolnost postojanja znatne razlike u visini naknade po/m[2] između podataka koja je dostavila nadležna Porezna uprava i podataka iz elaborata kojeg je tužitelj dostavio već tijekom postupka, tuženik je, osporenim rješenjem otklonio kao neosnovane uz obrazloženje da odredba članka 98. Zakona o poljoprivrednom zemljištu predviđa određivanje visine naknade za prenamjenu zemljišta ili putem modela eNekretnine ili putem nadležne Porezne uprave. Prvostupanjski sud je naprijed navedeno rješenje tuženika ocijenio zakonitim, imajući u vidu dokaze i činjenice koje su utvrđene u tom postupku.

13. Potpuno i pravilno utvrđeno činjenično stanje pretpostavka je pravilne primjene prava i donošenja zakonite odluke. Prema članku 49. ZUS-a sud slobodno ocjenjuje dokaze i utvrđuje činjenice; uzima u obzir činjenice utvrđene u postupku donošenja osporene odluke, kojima nije vezan, te činjenice koje je sam utvrdio; a stranke mogu predlagati koje činjenice treba utvrditi te dokaze kojima se one mogu utvrditi.

13.1. Pravnom normom kojom je propisano koja konkretna dokazna sredstva treba koristiti za utvrđivanje konkretnih relevantnih činjenica vezano je upravno tijelo, ali ne i upravni sudovi koji su slobodni u ocjeni dokaza i utvrđivanju činjenica kako bi mogli potpuno i točno utvrditi činjenično stanje (tako i Ustavni sud u odluci broj: U-III- 4670/2017 od 9. listopada 2019., t. 9).

14. Ovaj Sud smatra da je prvostupanjski sud propustio odgovarajuće razmotriti tvrdnje i dokaze tužitelja te stvarno ocijeniti činjenično pitanje koje je bilo odlučno za odluku o njegovom zahtjevu. Naime, prvostupanjski sud propustio je ocijeniti navode zašto prvostupanjsko tijelo nije u cijelosti postupilo po uputi iz presude poslovni broj Us I-1567/22 od 11. studenog 2022. (u dijelu eventualne potrebe za vještačenje po stalnom sudskom vještaku za procjenu nekretnina radi utvrđivanja visine tržišne vrijednosti konkretnog zemljišta), a posebno imajući u vidu da je tužitelj dostavljenim elaboratom doveo u sumnju visinu naknade za promjenu namjene poljoprivrednog zemljišta u građevinsko utvrđenu prema podacima nadležne Porezne uprave.

14.1. Elaborat koji je sastavljen i plaćen na zahtjev stranke, izvan upravnog spora, bez ZUS-om propisanih pravila, nema značenje vještačenja u zakonskom smislu te nije dokaz u upravnom sporu. Međutim, takvo "privatno" vještačenje može imati spoznajnu vrijednost te dovesti do odluke o eventualnom vještačenju.

15. Naglašava se da ovaj Sud ne dovodi u pitanje načelo slobodne ocjene dokaza prvostupanjskog suda u upravnom sporu međutim obaveza je suda da, u cilju osiguranja pravičnog suđenja o pravima i obvezama stranaka, u postupku svakoj stranci omoguće da iznose dokaze kojima bi potkrijepile odnosno utvrdile svoje navode, a pogotovo one od kojih ovisi meritorno rješavanje spora (stajalište Ustavnog suda izraženo u odluci broj: U-III-3874/2008 od 4. travnja 2012.).

16. Polazeći od navedenog, ovaj Sud je na temelju odredbe članka 135. stavka 3. ZUS-a, odlučio kao u točki I. izreke.

17. U rješenju, poslovni broj: U-zpz-21/2024 od 3. prosinca 2024. Vrhovni sud Republike Hrvatske izrazio je shvaćanje da prema članku 79. stavku 4. Zakona o upravnim sporovima/10 nema mjesta donošenju odluke o troškovima žalbenog postupka u situaciji kada upravni spor još nije okončan i kada još uvijek nije poznato koja od stranaka je uspjela u sporu, bilo u cijelosti ili djelomično.

17.1. Stoga će o troškovima upravnog spora, kao i troškovima ovog žalbenog postupka biti odlučeno nakon okončanja pred prvostupanjskim sudom, ovisno o uspjehu stranaka u sporu u skladu s člankom 147. ZUS-a. Slijedom navedenog, odlučeno je kao u točki II. izreke.

U Zagrebu 24. rujna 2026.

Predsjednica vijeća:

Marina Kosović Marković