Poslovni broj: Usž-2562/2026-2

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda Sanje Štefan, predsjednice vijeća, Silvija Čovića i Ljiljane Karlovčan -Đurović, članova vijeća, uz sudjelovanje sudske savjetnice Katarine Skrbinac, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelj Jadran d. d. za hotelijerstvo i turizam (OIB: 56994999963), Crikvenica, Bana Jelačića 16, kojeg zastupa opunomoćenik Arsen Stipinović, odvjetnik u Zajedničkom odvjetničkom uredu Arsen Stipinović i Dušan Miočić, u Rijeci, Prolaz Marije K. Kozulić 2, protiv tuženika Državnog inspektorata, Područnog ureda Rijeka, Službe za nadzor radnih odnosa (OIB: 33706439962), Rijeka, Lošinjska ulica 16, radi suzbijanja neprijavljenog rada, odlučujući o žalbi tužitelja protiv presude Upravnog suda u Rijeci, poslovni broj: Us l-2356/2025-27 od 27. svibnja 2026., na sjednici vijeća održanoj 24. rujna 2026.

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se žalba tužitelja i potvrđuje presuda Upravnog suda u Rijeci, poslovni broj: Us l-2356/2025-27 od 27. svibnja 2026.

II. Odbija se zahtjev tužitelja za naknadu troškova žalbenog postupka.

Obrazloženje

1. Osporenom presudom odbijen je tužbeni za poništenje rješenja tuženika KLASA: UP/I-116-02/25-01/483, URBROJ: 443-02-02-08-25-1 od 21. listopada 2025. i zahtjev tužitelja za naknadu troškova upravnog spora.

2. Tužitelj je pravovremeno podnio žalbu protiv navedene presude zbog svih zakonskih razloga, bitne povrede upravnog spora, pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja te pogrešne primjene materijalnog prava. Tvrdi da je radnica ĆŽM bila prijavljena na obvezno mirovinsko osiguranje u državi članici EU-a, državama europskog gospodarskog prostora (Island, Lihtenštajn i Norveška) i Švicarske konfederacije, dakle kod inozemnog poslodavca sa sjedištem u EU od 22. lipnja 2025. i da je za to razdoblje imala valjanu A1 potvrdu nadležnog tijela. Smatra da u konkretnom predmetu nije riječ o neprijavljenom radu, ako se uzme u obzir zakonska definicija neprijavljenog rada u užem smislu. Istaknuo je da ima valjanu pravnu osnovu (ugovor za pružanje usluga ustupanja radnika) na temelju kojeg je ustupljena radnica obavljala poslove sobarice u hotelu Kaštel u Crikvenici, da je bila uspostavljena odgovarajuća prijava na obvezno mirovinsko osiguranje od 22. lipnja 2025. i da je radnica uredno primala plaću. Shodno tomu smatra da nije riječ o nezakonito ugovorenom radu, niti o radu bez valjane pravne osnove i neprijavljenom radu kako je on definiran u članku 3. stavku 2. točke 1. Zakona o suzbijanju neprijavljenog rada. Ocijenio je pogrešnim zaključak da je za primjenu članka 7. stavka 2. istoga zakona dostatno utvrditi da radnik nije bio prijavljen u hrvatski sustav mirovinskog osiguranja bez obzira na činjenicu da je bio zakonito osiguran u drugoj državi članici EU-a. Svoje stajalište i ocjene utemeljio je i na Uredbi (EZ) broj 883/2024 Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. i Uredb i (EZ) broj 987/2009 Europskog parlamenta i Vijeća od 16. rujna 2009., ali i na ugovoru o pružanju usluge ustupanja radnika, kojeg je on sklopio s društvom Jular s. r. o. Prag (Češka), koji predstavlja valjanu pravnu osnovu za rad spomenute radnice. Istaknuo je da nije imao ikakvih razloga posumnjati da to društvo nije upisano u evidenciju nadležnog ministarstva, niti je bila zakonska obveza tužitelja to provjeravati. Zaključio je da sud ne može prihvatiti da je radnica bila zakonito osigurana u EU i da nije postojala obveza paralelne prijave u Hrvatskoj, a s druge strane, potvrditi mjeru koja je utemeljena na pretpostavci neprijavljenog rada. Stoga je predložio poništiti osporenu presudu i predmet vratiti sudu na ponovni postupak.

3. Tuženik je odgovorio na žalbu, predloživši ju odbiti. Tvrdi da je nedvojbeno utvrđeno da tužitelj nije radnicu MŽM prijavio na obvezno mirovinsko osiguranje i uplatio zakonom propisani iznos u Državni proračun Republike Hrvatske; da je navedena radnica kod tužitelja obavljala poslove sobarice koji je imao obilježje radnog odnosa; da nije riječ o iznimkama od navedenog načina zasnivanja radnog odnosa; da društvo Julnar s. r. o. nije registrirano a niti upisano u evidenciji ministarstva kao agencija za privremeno zapošljavanje te da tužitelj i društvo Jalnar s. r. o. nisu povezana društva u smislu općeg poreznog zakona i posebnog propisa o trgovačkim društvima.

4. Žalba nije osnovana.

5. Ispitujući ju u granicama žalbenih razloga te pazeći po službenoj dužnosti na razloge ništavosti u skladu s odredbom članka 134. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj: 36/24. i 39/26., u daljnjem tekstu: ZUS), Sud ocjenjuje da je prvostupanjska presuda zakonita i pravilna, da je valjano i dostatno obrazložena te da sadrži razloge rješavanja upravne stvari koji imaju uporište u činjenicama utvrđenim tijekom postupka te logično i racionalno utemeljenje u mjerodavnom propisu.

6. Predmet spora je ocjena zakonitosti rješenja, koje je donijeto u postupku inspekcijskog nadzora suzbijanja neprijavljenog rada. Njime je naloženo tužitelju, poslodavcu da Hrvatskom zavodu za mirovinsko osiguranje za stranu radnicu MŽM podnese prijavu na obvezno mirovinsko osiguranje, na puno radno vrijeme, počevši od 22. lipnja 2025., koji je kao početak rada utvrđen zapisnikom KLASA: 116-01/25-02/1489, URBROJ: 443-02-02-11-25-1 od 31. srpnja 2025., zapisnikom KLASA: 116-01/25-02/1489, URBROJ: 443-02-02-08-25-6, od 23. rujna 2025. i zapisnikom KLASA: 11601/25-02/1489, URBROJ: 443-02-02-11-08-8 od 13. listopada 2025. Točkom 2. izreke obvezan je tužitelj, poslodavac uplatiti iznos od 2.650,00 eura za neprijavljenu radnicu. Točkom 3. izreke je utvrđeno da je navedena radnica prijavljena na obvezno mirovinsko osiguranje u državi članici Europske unije, državama Europskog gospodarskog prostora (Island, Lihtenštajn i Norveška) i švicarske Konfederacije, kod inozemnog poslodavca sa sjedištem u EU, počev od 22. lipnja 2025. te da se točka ovog rješenja neće izvršiti.

7. Nije sporno da je rumunjska državljanka ĐŽM (ujedno građanka Europske unije) na radu kod tužitelja zatečena u razdoblju u kojem je bila prijavljena na obvezno mirovinsko osiguranje u drugoj državi članici Europske unije.

8. No, pokazalo se spornim samo primjena materijalnog prava. Postavilo se pitanje isključuje li ta činjenica primjenu upravne mjere iz članka 7. stavka 2. Zakona o suzbijanju neprijavljenog rada ("Narodne novine", broj: 151/22., u daljnjem tekstu: ZoSNR).

9. Odredbom članka 70. stavaka 1. Zakona o Državnom inspektoratu („Narodne novine“, broj 115/18., 117/21. i 67/23., u daljnjem tekstu: ZoDI) je propisano da ako je tim zakonom, drugim zakonom ili propisima Europske unije propisano da se u slučaju utvrđene nezakonitosti izriče određena upravna mjera, inspektor je dužan rješenjem izreći tu mjeru, dok prema stavku 3. toga članka iznimno od stavka 2. toga članka, inspektor neće donositi rješenje ako su utvrđene nepravilnosti otklonjene tijekom inspekcijskog nadzora ili kad izvršenje uopće nije moguće, što će inspektor utvrditi i navesti u zapisniku.

9.1. Prema odredbi članka 3. stavka 2. ZoSNR-a neprijavljeni rad u užem smislu je rad koji s obzirom na narav i vrstu rada i ovlasti poslodavca ima obilježje radnog odnosa, a nije zakonito ugovoren ili nema valjanu pravnu osnovu odnosno za koji nije uspostavljena odgovarajuća prijava na obvezna osiguranja u skladu s posebnim propisima te u smislu toga zakona obuhvaća sljedeće pojavne oblike: 1. obavljanje rada bez prijave na obvezno mirovinsko osiguranje prije početka rada, s prvim danom početka rada odnosno na odgovarajuće radno vrijeme ili 2. obavljanje rada bez sklopljenog ugovora o radu u pisanom obliku ili bez pisane potvrde o sklopljenom ugovoru o radu ili 3. obavljanje rada na temelju drugih sklopljenih obvezno pravnih ugovora između poslodavca i fizičke osobe kada takav rad s obzirom na svoju na rav i vrstu te ovlasti poslodavca ima obilježja posla za koji se zasniva radni odnos.

9.2. Člankom 7. stavkom 1. ZoSNR-a je propisano da u provedbi inspekcijskog nadzora nadležni inspektor će, ako utvrdi da je za poslodavca radnik obavljao neprijavljeni rad, o navedenome u zapisnik unijeti podatke o radniku, razdoblju u kojem je radnik obavljao neprijavljeni rad u skladu s člankom 6. toga zakona i opis poslova koje je radnik obavljao.

9.3. Nadležni inspektor će u roku od osam dana od dana utvrđenja postojanja neprijavljenog rada iz članka 3. stavka 2. točke 1. toga zakona rješenjem naložiti poslodavcu podnošenje prijave na obvezno mirovinsko osiguranje počevši od dana koji je zapisnikom utvrđen kao početak rada radnika odnosno koji je u skladu s člankom 6. toga zakona pretpostavljeni dan početka rada i uplatu iznosa od 2 .650,00 eura za svakog neprijavljenog radnika u korist državnog proračuna Republike Hrvatske, sukladno naputku o načinu uplaćivanja prihoda proračuna, obveznih doprinosa te prihoda za financiranje drugih javnih potreba (članak 7. stavak 2. ZoSNR-a).

10. I ovaj Sud smatra da svrha uplate iz članka 7. stavka 2. ZoSNR-a nije nadomjestiti konkretno osiguranje, nego suzbiti neprijavljeni rad kao pojavu. Riječ je o odredbi preventivnog (odvraćajuće) prirode. To je razvidno i iz odredbe da se iznos uplaćuje u državni proračun, a ne u korist Hrvatskog zavoda za mirovinsko osiguranje, niti sâmog radnika, niti je riječ o novčanoj kazni u prekršajnom postupku te da se iznos navedene upravne mjere kumulira s obvezama doprinosa (članak 10. ZoSNR-a) i da se ne smanjuje za iznos koji bi inače bio plaćen kao doprinos. Zakonodavac je iznos uplate fiksirao kao paušal, bez veze s konkretnim iznosom doprinosa koji bi trebali biti plaćeni. Sud smatra i da je pretpostavka za primjenu članka 7. stavka 2. ZoSNR-a utvrđenje neprijavljenog rada kod konkretnog poslodavca , a ne opći izostanak osiguranja radnika. Ključno je da je rad obavljen neprijavljeno u smislu ZoSNR-a. Podnošenje prijave na obvezno mirovinsko osiguranje jest popravna mjera usmjerena na integraciju radnika u sustav socijalnog osiguranja, dok je obveza uplate iznosa od 2.650,00 eura u državni proračun autonomna (sui generis) upravna mjera. Ove dvije mjere ZoSNR tretira kao kumulativne, ali ne i kao funkcionalno zavisne jedne od druge. Iznos uplate nije naknada za doprinose koji nisu plaćeni. To je posebna proračunska obveza vezana uz samu činjenicu utvrđenja neprijavljenog rada kod konkretnog poslodavca, bez obzira je li radnik osiguran ili nije. Istodobna inozemna ili tuzemna prijava na osiguranje nije izuzeće (ZoSNR ne predviđa takvu iznimku), a ni svrha toga zakona (suzbijanje neprijavljenog rada kod konkretnih poslodavaca) ne upućuje na postojanje pravnog uporišta u prilog žaliteljeve argumentacije.

10.1. Pravilno je zaključio prvostupanjski sud da usporedna prijava na mirovinsko osiguranje – inozemna ili tuzemna – isključuje dužnost prijave na mirovinsko osiguranje u istom razdoblju, ali ne utječe na primjenu članka 7. stavka 2. ZoSRN-a o suzbijanju neprijavljenog rada. U tom smislu, točka 3. izreke osporavanog rješenja ima konstatacijski karakter u odnosu na točku 1. izreke, ali ne utječe na ostale točke izreke rješenja. Suprotno tumačenje i ocjena tužitelja da ovdje nije riječ o neprijavljenom radu nema logično i racionalno utemeljenje u mjerodavnom propisu.

11. Uzimajući u obzir i da društvo Jular s. r. o. Prag (Češka) u spomenutom razdoblju nije bilo registrirano u Knjizi evidencije agencija za privremeno zapošljavanje, koju vodi Ministarstvo rada, mirovinskog sustava, obitelji i socijalne politike, ovdje je riječ o neprijavljenom radu kod tužitelja, zbiljskog poslodavca u užem smislu iz članka 3. stavak 2. točka 1. ZoSNR-a, što čini osnovu za primjenu članka 7. stavka 2. toga zakona.

12. Po pravnom shvaćanju Suda Uredba (EZ) br. 883/2004 se primjenjuje na pitanja socijalne sigurnosti, a ne na radnopravne obveze poslodavca u pogledu prijave na osiguranje prema domaćem pravu, a niti je ona primjenjiva kao osnova za oslobođenje od spomenute upravne mjere.

13. U izloženom je zakonito postupio sud, kada je, pravilnom primjenom materijalnog prava, odbio tužbeni zahtjev za poništenje osporenog rješenja , jer je tuženik, pri provedbi inspekcijskog nadzora bio ovlašten tužitelju odrediti upravnu mjeru iz članka 7. stavka 2. ZoSNR-a, neovisno o tome što je utvrđeno da je zatečena radnica u istom razdoblju bila prijavljena na mirovinsko osiguranje kod drugog poslodavca i bez obzira o postojanju ugovornog odnosa između tužitelja i tvrtke koja u Republici Hrvatskoj nema status agencije registrirane za posredovanje u zapošljavanju. Pritom, nisu počinjene ikakve bitne povrede upravnog spora koje bi utjecale na donošenje zakonite i pravilne odluke.

14. Stoga je valjalo, na temelju odredbe članka 135. stavka 1. ZUS -a, u točki I. izreke, odbiti žalbu i potvrditi prvostupanjsku presudu.

15. S obzirom na to da tužitelj nije uspio žalbom, trebalo je, na temelju odredbe članka 147. stavka 1. ZUS-a, u točki II. izreke, odbiti njegov zahtjev za naknadu troškova žalbenog postupka.

U Zagrebu 24. rujna 2026.

Predsjednica vijeća

Sanja Štefan