REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U OSIJEKU

Osijek, Vukovarska cesta 31

Poslovni broj: Us I-54/2026-11

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

R J E Š E NJ E

Upravni sud u Osijeku, po sutkinji Blanki Sajter, uz sudjelovanje zapisničarke Anice Žigmundić, u upravnom sporu tužitelja NE iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], kojeg zastupa opunomoćenica Tihana Rečić Vujčić, odvjetnica u odvjetničkom društvu Rečić i Rečić Vujčić iz Slavonskog Broda, Pilareva 14, protiv tuženika Ministarstva rada, mirovinskog sustava, obitelji i soc ijalne politike, Zagreb, Ulica grada Vukovara 78, OIB: 53969486500, kojeg zastupa ZE, službena osoba, radi šutnje uprave, 24. rujna 2026.,

r i j e š i o  j e

I. Upravni spor se obustavlja.

II. Nalaže se tuženiku da tužitelju nadoknadi troškove ovog upravnog spora u iznosu od 200,00 (dvije stotine) eura, u roku od 60 dana od dostave pravomoćne odluke o troškovima ovog upravnog spora

Obrazloženje

1. Tužitelj je 15. siječnja 2026. podnio tužbu ovome sudu radi ocjene zakonitosti propuštanja tuženika da u zakonom propisanom roku donese odluku o žalbi tužitelja izjavljenoj protiv rješenja Hrvatskog zavoda za socijalni rad, Područnog ureda Slavonski Brod, KLASA: UP/I-551-06/24-09/2043, URBROJ: 139-078-28-02-28-25-8 od 5. rujna 2025.

2. Tuženik je 11. svibnja 2026. dostavio odgovor na tužbu uz kojeg je dostavio rješenje KLASA: UP/II-551-09/25-01/10325, URBROJ: 524-11/2-26-7 od 08. svibnja 2026. kojim je poništeno citirano rješenje Hrvatskog zavoda za socijalni rad, Područnog ureda Slavonski Brod, KLASA: UP/I-551-06/24-09/2043, URBROJ: 139- 078-28-02-28-25-8 od 5. rujna 2025. i predmet je vraćen tijelu prvog stupnja na ponovni postupak.

3. Stoga je sud, primjenom odredbe članka 99. stavak 1. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“ broj 36/24. i 39/26. – dalje: ZUS), dopisom poslovni broj Us I - 54/2026-6 od 20. svibnja 2026. pozvao tužitelja na dostavu očitovanja je li donesenim rješenjem zadovoljan ili tužbeni zahtjev proširuje na citirano rješenje tuženika.

4. Tužitelj je 1. lipnja 2026. dostavio podnesak u kojemu je naveo da tužbeni zahtjev ne proširuje, te da potražuje naknadu troška spora.

5. Primjenom članka 103. stavak 1. ZUS-a ako tuženik u tijeku spora u cijelosti postupi prema tužbenom zahtjevu sud će obustaviti spor.

6. Slijedom navedenoga, a obzirom da je tuženik tijekom upravnog spora postupio po tužbenom zahtjevu, a tužitelj tužbeni zahtjev nije proširio na naknadno doneseno rješenje tuženika, KLASA: UP/II-551-09/25-01/10325, URBROJ: 524-11/2- 26-7 od 08. svibnja 2026., valjalo je primjenom članka 106. stavak 1. toč. 2. ZUS-a i članka 103. stavak 1. ZUS-a odlučiti kao u toč. I. izreke ovoga rješenja.

7. Tužitelj je zatražio naknadu troška sastava tužbe, uz iznosu od 1.000,00 eura (500 bodova), po Tbr. 27. stavak 1. al. 2. Tarife o nagradama i naknadi troškova za rad odvjetnika („Narodne novine“, broj 38/23 i 107/25, u nastavku teksta: Tarifa). Tarifa propisuje u Tbr. 54 da vrijednost boda iznosi 2,00 eura.

8. Tužitelju pripada naknada troškova spora (odredba članka 147. stavak 6. ZUS-a) koji se sastoje u opravdanim izdacima učinjenima tijekom ili u povodu spora, prema članku 144. i 147. ZUS-a. Međutim, stajalište je suda da pri dosuđenju naknade troškova tužitelju na teret tuženika u okolnostima konkretnog predmeta nema mjesta mehaničkoj primjeni Tbr. 27. stavak 1. al. 2. Tarife.

9. Specifičnost odlučivanja o naknadi troška prema okolnostima konkretnog predmeta proizlazi iz stava Europskog suda za ljudska prava (dalje: ESLJP), primjerice u predmetima: Zubac protiv Hrvatske, Dragan Kovačević protiv Hrvatske i dr., kao i Ustavnog suda Republike Hrvatske (primjerice odluke u predmetima broj U-I- 2753/2012, U-III-2086/2018 i dr.) što konkretno znači da troškove postupka treba pažljivo odmjeriti uzevši u obzir pravne i sve druge okolnosti svakog pojedinog slučaja. Dakle, iz prakse navedenih sudova proizlazi da ni propis (zakon) ni ustaljena sudska praksa nisu, sami po sebi, dovoljan razlog za određenu odluku, nego svaki slučaj valja promatrati u kontekstu posebnih okolnosti svakog predmeta, kao i vrste postupka o kojemu je riječ, dakle uzevši u obzir i složenost istoga, između ostaloga. Pritom se svi interesi trebaju respektirati (pojedinačni i opći), prije svega pravo stranke na pristup sudu (pitanje ograničava li odluka o troškovima spora to pravo), ali nije bez utjecaja i potreba zaštite države od plaćanja neopravdanih troškova, kao svojevrsne ravnoteže interesa, jer ni država ne raspolaže neograničenim resursima.

10. Tako primjerice, u presudi Klauz protiv Hrvatske (zahtjev br. 28963/10) od 18. srpnja 2013., ESLJP zaključuje da domaći sudovi ne smiju kruto i mehanički primjenjivati odredbe mjerodavnog propisa o troškovima u slučajevima gdje bi takva primjena dovela do apsurdnih rezultata.

11. S obzirom da se odluka o glavnoj stvari odnosi na propuštanje tuženika da u zakonom propisanom roku, najčešće roku propisanim odredbom članka 121. Zakona o općem upravnom postupku ("Narodne novine" broj 47/09 i 110/21 – dalje: ZUP), donese drugostupanjsko rješenje, tužba u ovoj upravnoj stvari predstavlja sadržajno samo požurnicu, dakle potpuno jednostavnu i tipiziranu radnju, koju je mogla sastaviti (i često i sastavi) neuka stranka samostalno i istu podnese sudu (ili pristupi sudu radi davanja tužbe na zapisnik), pri čemu je sustavna praksa upravnih sudova, kao i Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, prihvaćanje i tužbe simplificiranog sadržaja npr. da o žalbi protiv određenog rješenja nije odlučeno u roku. Mogućnost da stranka ne uspije u ovakvom sporu zbog propuštanja tuženika svodi se na "rizik" pravodobnog podnošenja tužbe u smislu odredbe članka 40. stavak 2. ZUS-a, te je uz taj jednostavan uvjet jedini mogući ishod spora uspjeh stranke. Dakle, u ovoj upravnoj stvari, obzirom da je tužitelj tužbu podnio pravodobno, primjenom odredbe članka 40. stavak 2. ZUS-a, a tuženik nije postupio po pravodobno izjavljenoj žalbi (što je tužitelju poznato jer je isti bio dužan i dostaviti rješenje u roku iz članka 121. ZUP -a) tužitelj je mogao samo uspjeti u sporu. Stoga je narav tužbe u ovakvom sporu samo ubrzanje rada tuženika i po svojem je sastavu nerijetko i manje složena od podnesenog zahtjeva, a svakako je jednostavnija od primjerice žalbe protiv donesenog prvostupanjskog rješenja. Takva tužba neusporedivo je banalnija od tužbe u upravnom sporu pokrenutom u smislu odredbe članka 3. stavak 1. toč. 1. ZUS -a, iako, paradoksalno, prema važećoj Tarifi u odnosu na obje radnje tužitelju pripada jednak iznos nagrade.

12. Sud shvaća i realnost sporosti rada tuženika i ne donošenje odluka u zakonom propisanom roku (ponekad niti u izvršenju sudskih odluka) što doista predstavlja sustavni problem. Svaki podnositelj (urednog i dopuštenog) zahtjeva, nesporno, ima pravo da se o njegovom zahtjevu odluči u propisanim, razumnim rokovima. Također je nesporno da je pravo na pristup sudu, zajamčeno Ustavom Republike Hrvatske i Konvencijom za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, neraskidivo povezano s financijskim teretom postupka, što uključuje i troškove odvjetničkog zastupanja.

13. Sud ne smatra da je tužitelj u ovoj upravnoj stvari zlouporabio prava koja mu pripadaju u sporu (članak 147. stavak 8. ZUS-a), ali iznos naknade troška smatra neprimjerenim stvarnom karakteru poduzete radnje odnosno tužbe.

14.1. U odnosu na ovlast suda smanjiti iznos naknade troška, odnosno izuzeti iz primjene nacionalni propis, valja naglasiti da načelo nadređenosti prava Europske unije (dalje: Unije) "nameće nacionalnom sucu koji je u okviru svojih nadležnosti zadužen za primjenu odredaba prava Unije obvezu da, ako nacionalni propis ne može protumačiti u skladu sa zahtjevima prava Unije, osigura puni učinak zahtjevâ tog prava u sporu koji je pred njim pokrenut, prema potrebi izuzimajući po službenoj dužnosti iz primjene svaki nacionalni propis ili praksu, čak i naknadni, koji su protivni izravno primjenjivoj odredbi prava Unije, pri čemu ne mora tražiti ni čekati prethodno ukidanje tog nacionalnog propisa ili te prakse kroz zakonodavni ili bilo koji drugi postupak predviđen Ustavom (presuda od 22. veljače 2022., RS (Učinak presuda ustavnog suda), C-430/21, EU:C:2022:99, t. 53. i navedena sudska praksa)" – kako to proizlazi, između ostalih i iz presude Suda Europske unije (dalje: SEU) od 25. siječnja 2024. u povodu zahtjeva za prethodnu odluku i u provedbi presude SEU od 23. studenoga 2017., CHEZ Elektro Bulgaria i FrontEx International (C-427/16 i C-428/16, EU:C:2017:890, u predmetu C-438/22, na temelju članka 267. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (dalje: UFEU), koji je uputio Sofijski rajonen sad (Općinski sud u Sofiji, Bugarska) – dalje u tekstu: presuda SEU.

14.2. U kontekstu načela nadređenosti prava Unije, koje je utemeljeno na presudi SEU Costa v. ENEL, 6/1964., valja naglasiti da pravno pravilo koje SEU izloži u obrazloženju i izreci nije ograničeno samo na stranke tog spora, već se odnosi na tumačenje konkretne odredbe prava Unije i moraju ga uzeti u obzir svi nacionalni sudovi država članica kada odlučuju o istom pravnom pitanju ili primjenjuju istu odredbu prava Unije. Sažeto, načelo nadređenosti prava Unije zahtijeva neprimjenu nacionalnog pravila koje se ne može uskladiti s pravom Unije, a članak 101. stavak 1. UFEU-a ima izravan učinak u odnosima između pojedinaca, pa nacionalni sudovi moraju štititi prava koja iz te odredbe proizlaze.

14.3. U kontekstu izravne primjene članka 101. UFEU-a sud je u ovoj upravnoj stvari proveo konkretnu ocjenu hrvatskog pravnog i institucionalnog okvira (prema kriterijima iz presude SEU) i utvrdio nesukladnost Tarife s odredbom članka 101. UFEU, konkretno na temelju činjenica: - Tarifa određuje minimalne (i jedine moguće) obvezne cijene; - odvjetnik i stranka ne mogu ugovoriti nižu nagradu (izuzev dispozicije odvjetnika iz članka 41. stavak 2. Tarife); - sud prema Tarifi nije ovlašten dosuditi protivnoj stranci iznos niži od Tarifnog minimuma (okvira); - izostanak naknadnog mehanizma stvarnog i dostatnog javnog nadzora nad sadržajem Tarife; Tarifa predstavlja odluku udruženja poduzetnika koju je država učinila obvezujućom.

14.4. Konkretno, cijena usluge odvjetnika kao opunomoćenika u Republici Hrvatskoj, koja je utvrđena Tarifom odnosi se na sve sudionike na tržištu (odredba članka 37. stavka 1. Zakona o odvjetništvu - ("Narodne novine" br. 9/94., 117/08., 50/09., 75/09., 18/11., 126/21., 98/25.), te se ne može smatrati stvarnom tržišnom cijenom. Naprotiv, upravo je dogovor svih sudionika na tržištu o cijenama usluga, koji predstavlja ozbiljno narušavanje tržišnog natjecanja u smislu članka 101. stavka 1. UFEU-a, prepreka primjeni stvarnih tržišnih cijena (točka 60. presude SEU). Naime u Republici Hrvatskoj sudovi izravno primjenjuju Tarifu, koju donosi Hrvatska odvjetnička komora uz suglasnost ministra pravosuđa (čl. 18. Zakona o odvjetništvu), kao mjerodavan (i jedini) kriterij za utvrđivanje visine troškova odvjetničkog zastupanja.

14.5. Obvezujuća primjena Tarife za Sud i u slučaju očite neproporcionalnosti iznosa naknade za poduzetu radnju sa stvarnim sadržajem radnje stoga predstavlja protutržišno određivanje minimalnih cijena protivno članku 101. UFEU. U kontekstu presude SEU i u tzv. bugarskom predmetu radilo se o očito jednostavnim radnjama, te sud ocjenjuje da je, s obzirom na prethodno opisane kriterije procjene, kontekst presude SEU (C-438/22), potpuno primjenjiv u ovoj upravnoj stvari, na Tbr. 27 Tarife, kod sporova šutnje uprave.

15. U upravnom sporu fiksno je Tarifom u Tbr. 27., između ostaloga određeno da za sastavljanje tužbe u prvostupanjskom upravnom sporu: - u procjenjivim predmetima odvjetniku pripada nagrada iz Tbr. 7. toč. 1. al. 1.; u neprocjenjivim predmetima odvjetniku pripada nagrada od 500 bodova. Za zastupanje na raspravi odvjetniku pripada nagrada iz toč. 1. ovog tarifnog broja.

16. Valja istaknuti da ZUS, kao lex specialis, u odredbi članka 144. stavak 3. propisuje da se vrijednost predmeta spora smatra neprocjenjivom, dakle beziznimno, što je u opreci s navedenom Tbr. 27. točka 1. al. 1. Tarife. Dakle upravni sudovi već sustavno i dosljedno ne primjenjuju navedenu Tbr. 27. točka 1. al. 1. Tarife, kao suprotnu odredbi ZUS-a.

17. U kontekstu legitimnog cilja – osiguranja pružanja kvalitetnih usluga pravnog zastupanja u društvu valja propisani iznos nagrade odvjetniku iz Tar. 27. kod predmeta šutnje uprave dovesti i u korelaciju sa javno objavljenim podacima o prosječnoj mjesečnoj isplaćenoj neto plaći po zaposlenome u pravnim osobama Republike Hrvatske za lipanj 2026. (objava od 21. kolovoza 2026.), Državnog zavoda za statistiku, koja je iznosila 1.555,00 eura.

18. Presudom SEU u toč. 2. navedeno je "Članak 101. stavak 1. UFEU-a, u vezi s člankom 4. stavkom 3. UEU-a, treba tumačiti na način da nacionalni propis koji, s jedne strane, ne omogućava odvjetniku i njegovoj stranci da naknadu dogovore u iznosu nižem od najnižeg dopuštenog iznosa određenog pravilnikom profesionalnog udruženja odvjetnika (…) i, s druge strane, ne omogućava sudu da naloži naknadu nagrade za rad u iznosu nižem od tog najnižeg dopuštenog iznosa, treba smatrati ograničenjem tržišnog natjecanja „s obzirom na cilj” u smislu tog članka 101. stavka 1. U slučaju takvog ograničenja, kako bi se predmetno postupanje izuzelo iz zabrane sporazuma i djelovanja koji ograničavaju tržišno natjecanje iz članka 101. stavka 1. UFEU-a, ne može se pozvati na legitimne ciljeve koji se navodno nastoje postići navedenim nacionalnim propisom".

19. Stoga sud nagradu propisanu Tarifom, u smislu sporova šutnje uprave, ocjenjuje suprotnom članku 101. UFEU (ograničenje s obzirom na cilj), a u kontekstu proporcionalnosti nerazumno visokom i u potpunoj opreci sa načelom proporcionalnosti, te prekoračuje ono što je nužno za ostvarenje ciljeva. Također, sud smatra da dosuda iznosa koji je niži od iznosa propisanog po Tbr. 27 Tarife ali je jednak tarifi za drugu podjednako složenu radnju ne predstavlja arbitrarno odstupanje nego primjenu načela proporcionalnosti u združenom djelovanju s obvezom odbijanja primjene antikonkurentskog propisa.

20. Valja istaknuti i da je povod za upućivanje zahtjeva za prethodnu odluku u predmetu SEU poslovni broj C-438/22 bio upravo prigovor na previsok i neprimjeren iznos odvjetničke nagrade u odnosu na opseg i narav poduzete radnje, uz nemogućnost nadležnog bugarskog suda da taj iznos snizi zbog obvezujućih minimalnih tarifa odvjetničke komore.

21. Iznos od 100 bodova, kao primjeren sastavu tužbe u ovoj upravnoj stvari, određen je u kontekstu usporedive složenosti radnji, kao odlučnog supstitucijskog kriterija, propisanih Tarifom (Tbr. 4. stavak 1. al. 7; Tbr. 7 al. 4; Tbr. 7 st. 5; Tbr. 32. stavak 2.); a posebice Tbr. 45. stavak 1. t. 1. – gdje je propisano da u neprocjenjivim predmetima koji nisu predviđeni tarifnim odredbama Tarife (npr. tužbe na utvrđenje), a niti se vrijednost predmeta spora može na drugi način utvrditi, odvjetnik ima pravo za svaku poduzetu radnju na nagradu u postupku pred općinskim sudom i tijelima iste razine u visini 100 bodova.

22. U smislu iznosa nagrade određene ovim rješenjem, sud zaključuje da nema prekomjernog tereta za tužitelja koji bi narušio ravnotežu između javnog interesa i prava pojedinca.

23. Valja naglasiti i da se presuda Visokog upravnog suda Republike Hrvatske poslovni broj Usoz-55/2024-21 od 18. srpnja 2025., kojom je odbijen zahtjev za ocjenu zakonitosti Tbr. 27. točke 1. alineja 2. i točke 2. te Tbr. 52. stavak 3. Tarife, nije suštinski bavila pitanjem sukladnosti Tarife sa člankom 101. UFEU-a, u kontekstu presude SEU (načelo nadređenosti prava Unije).

24. Stoga je u pogledu troškova, valjalo odlučiti kao u toč. II. izreke ovoga rješenja.

U Osijeku 24. rujna 2026.

Sutkinja

Blanka Sajter

Uputa o pravnom lijeku:

Protiv ovog rješenja dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda, u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu, u roku od 15 dana od dana dostave rješenja. Žalba protiv rješenja ne odgađa izvršenje rješenja (članak 100. stavak 2. i članak 128. stavak 3. ZUS-a).

DNA:

1. Tužitelju po opunomoćeniku

2. Tuženiku