Poslovni broj: Usž-3033/2026-2

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga Suda Ljiljane Karlovčan-Đurović, predsjednice vijeća, Sanje Štefan i Silvija Čovića, članova vijeća te sudske savjetnice Katarine Skrbinac, zapisničarke, u upravnom sporu tužiteljice RB iz [adresa], OB: 28690723839, koju zastupa opunomoćenica Sandra Lisac, odvjetnica iz Odvjetničkog društva Bardek, Lisac, Mušec, Skoko i partneri d.o.o., Zagreb, Ilica 1, protiv tuženika Ministarstva financija Republike Hrvatske, Samostalnog sektora za drugostupanjski upravni postupak, Zagreb, Katančićeva 5, OIB: 18683136487, radi nedonošenja rješenja, odlučujući o žalbi tužiteljice protiv točke II. i III. izreke presude Upravnog suda u Rijeci, poslovni broj: Us I-455/2026-3 od 14. svibnja 2026., na sjednici vijeća održanoj 24. rujna 2026.

p r e s u d i o  j e

I. Poništava se točka II. i III. izreke presude Upravnog suda u Rijeci, poslovni broj: Us I-455/2026-3 od 14. svibnja 2026.

II. Nalaže se tuženiku da u roku od 15 dana od dana primitka ove presude nadoknadi tužiteljici troškove upravnog spora u iznosu od 2.812,50 (dvijetisućeosamstotinadvanaesteurapedesetcenti) eura.

Obrazloženje

1. Uvodno naznačenom presudom prvostupanjskog suda se nalaže tuženiku da u roku od 30 (trideset) dana od dana primitka ove presude, donese odluku o žalbi tužiteljice podnesenoj 31. ožujka 2025. protiv privremenog rješenja Ministarstva financija, Porezne uprave, Područnog ureda Pazin, Ispostava Labin, klasa: UP/I -410- 23/24-02/5940, urbroj: 513-07-18-06-24-01 od 30. prosinca 2024. (točka I. izreke). U točki II. te presude se nalaže tuženiku da u roku od 60 dana od dostave pravomoćne odluke o troškovima u ovom upravnom sporu, tužiteljici nadoknadi troškove upravnog spora u iznosu od 250,00 eura, a u preostalom dijelu se zahtjev tužiteljice za naknadu troškova spora odbija (točka III. izreke).

2. Protiv točke II. i III. izreke pobijane presude je tužiteljica ovom Sudu podnijela žalbu zbog pogrešne primjene materijalnog prava. Prije svega ističe da je prvostupanjski sud bez valjane pravne osobe odstupio od visine nagrade za sastav tužbe propisane mjerodavnom Tarifom, ocijenivši visinu naknade po slobodnoj ocjeni, odnosno arbitrarno, bez propisane ovlasti za takvo postupanje.

Tužiteljica nadalje u žalbi ističe razloge zbog kojih smatra da su troškovi postupka određeni paušalno i mehanički, odnosno na temelju kriterija koji nisu propisani za priznavanje traženog troška za sastav tužbe podnesene zbog šutnje uprave. Tužiteljica ukazuje na recentna stajališta iznesena u upravno-sudskoj praksi u pobliže navedenim predmetima. Upire na povredu prava na pristup sudu propisanog u članku 29. stavku 1. Ustava Republike Hrvatske te povredu drugih ustavnih prava i mjerodavnih propisa, a smatra da je stajalište koje iznosi prvostupanjski sud protivno pravnoj stečevini EU tj. stajalištima koje je Suda EU iznio u nizu presuda vezano uz odluku o načinu određivanja troškova postupka.

Zaključno, tužiteljica smatra da prvostupanjski sud na opisani način narušava načelo pravne sigurnosti i jednakosti stranaka, a da dosuđeni iznos troškova za sastav tužbe, u situaciji kada je uspjela u sporu, odstupa od propisanog mjerila bez zaknske osnove i objektivnih kriterija.

Tužiteljica predlaže da ovaj Sud poništi presudu u pobijanom dijelu, dosudi trošak upravnog spora u zatraženoj visini uz naknadu troška žalbenog postupka u pobliže naznačenom iznosu.

3. Tuženik nije dostavio odgovor na žalbu.

4. Žalba je osnovana.

5. Ispitujući pobijanu presudu u granicama žalbenih razloga, a pazeći na razloge ništavosti po službenoj dužnosti u skladu sa odredbom članka 134. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine“ 36/24. i 39/26. – Odluka Ustavnog suda; dalje: ZUS), ovaj Sud ocjenjuje da prvostupanjska presuda u pobijanom dijelu nije pravilna i zakonita zbog pogrešne primjene materijalnog prava.

6. U predmetnom slučaju nije sporno da je tužiteljica uspjela u sporu zbog šutnje uprave te da joj s te osnove pripada pravo na nadoknadu troška sastava tužbe.

7. Međutim, u žalbenom stadiju postupku i dalje je sporno pitanje odmjerenog troška sastava tužbe, odnosno s time u vezi ocjene je li zatraženi iznos troška primjeren stvarnom karakteru poduzete radnje, tj. podnesene tužbe u okolnostima konkretnog slučaja.

8. Prvostupanjski sud je navedenu naknadu za sastav tužbe ocijenio u kontekstu sporova pokrenutih zbog šutnje uprave zaključivši da je u okolnostima konkretnog slučaja zatraženi trošak sastava tužbe nerazumno visoka i nerazmjeran složenosti podneska. Stoga je prvostupanjski sud, zaključivši da traženi iznos naknade za sastav tužbe nije razmjeran sadržaju tužbe i složenosti predmetne stvari, tj. da u okolnostima konkretnog slučaja postoje opravdani razlozi za odstupanje mehaničke primjene mjerodavnih odredaba Tarife o nagradama i naknadi troškova za rad odvjetnika ("Narodne novine", 138/23. i 107/25. – dalje: Tarifa), već je opravdano, razumno i razmjerno u predmetu tzv. "šutnje uprave" za trošak sastava tužbe priznat iznos od 100 bodova. Dalje sud u pobijanoj presudi navodi i obrazlaže razloge zbog kojih smatra da priznati iznos troška odgovara radnjama usporedive složenosti propisanih Tarifom, odnosno da određeni iznos nije proizvoljan i arbitraran, već se temelji na razumnim razlozima i ne dovodi u pitanje ostvarivanje prava na pristup sudu i pravično postupanje. Prvostupanjski sud je sukladno iznesenim stajalištima, ocijenio da zatraženi iznos naknade troška sastava tužbe u okolnostima konkretnog slučaja nije primjeren u odnosu na sadržaj tužbe i složenost postupka, odnosno stvarni karakter poduzete radnje. Zaključak da se kod odlučivanja o naknadi troška uvijek valja rukovoditi svim okolnostima konkretnog predmeta, znači da mjerodavni propis, a niti ustaljena sudska praksa nisu sami po sebi dostatni za donošenje odluke, već se odluka donosi u kontekstu posebnih okolnosti svakog predmeta, vrste postupka, uključujući i složenost predmeta, uvažavajući i potrebu zaštite države od plaćanja neopravdanih troškova. S tim u vezi sud ukazuje na stajališta Europskog suda za ljudska prava (dalje: ESLJP) iznesenim u nizu konkretno navedenih odluka, npr. u predmetu Zubac protiv Hrvatske (zahtjev br. 40160/12 od 5. travnja 2018.), Dragan Kovačević protiv Hrvatske (zahtjev br. 49281/15 od 12. svibnja 2022.), presuda Suda Europske unije (dalje: Suda EU) te stajališta iznesena u ustavno-sudskoj praksi u pobliže navedenim odlukama. Sljedno tome sud ocjenjuje da bi mehanička primjena Tarife bila u okolnostima konkretnog slučaja protivna ne samo mjerodavnim propisima, već i stajalištima iznesenim u pravnoj stečevini EU.

9. Odredba članka 144. stavka 1. ZUS-a propisuje da troškove spora čine opravdani izdaci učinjeni tijekom ili u povodu spora, a daljnji stavak 3. te zakonske odredbe propisuje da se vrijednost predmeta spora smatra neprocjenjivom. Prema Tbr. 27. točki 1. Tarife o nagradama i naknadi troškova za rad odvjetnika ("Narodne novine", 138/23. i 107/25. – dalje: Tarifa) za sastavljanje tužbe, odgovora na tužbu, prijedlog za donošenje privremene mjere, prijedloga za nagodbu te obrazloženih podnesaka s činjeničnim ili pravnim navodima u prvostupanjskom upravnom sporu: - u procjenjivim predmetima odvjetniku pripada nagrada iz Tbr. 7. točke 1., a u neprocjenjivim predmetima odvjetniku pripada nagrada od 500 bodova.

10. U vezi priznavanja troškova upravnog spora napominje se da je Ustavni sud Republike Hrvatske, u odlukama broj: U-III-2753/2012 od 27. rujna 2016., U-III- 2086/2018 od 9. travnja 2019., U-III-2279/2019 od 9. travnja 2019. i drugim odlukama, istaknuo koji su ciljevi propisani odredbama ZUS-a, uključujući i ciljeve u vezi uređenja troškova upravnog spora. Posebno je dao osvrt na ostvarivanje ustavnog i konvencijskog prava na pravično suđenje, da treba ocijeniti postoji li razuman odnos razmjernosti između iskorištenih sredstava i legitimnog cilja koji se teži postići, a ukoliko troškovi nisu priznati, tj. ukoliko su ograničeni, da se s aspekta zaštite prava na pristup sudu mora odgovoriti je li u takvom slučaju, uvažavajući sve okolnosti konkretnog predmeta, došlo do protuustavnog ograničenja prava na pristup sudu. Također je Ustavni sud posebno napomenuo da se svrha pravila po kojima se strankama koje pokreću upravne sporove troškovi spora mogu ne naknaditi sastoji u izbjegavanju neopravdanog pokretanja sporova i nerazumno visokih troškova sporova, tj. odvraćanjem potencijalnih tužitelja od pokretanja neutemeljenih sporova ili podnošenja previsokih tužbenih zahtjeva bez snošenja posljedica.

11. Primjenjujući iznesena stajališta Ustavnog suda u situaciji konkretnog slučaja, ovaj Sud ocjenjuje da je prvostupanjski sud na ustavnopravno neprihvatljiv način i na štetu tužitelja interpretirao odredbe članka 144. stavaka 1. i 3. ZUS-a, koje uređuju troškove spora i mjerodavne odredbe Tarife, tj. da ih je u konkretnom sporu pogrešno protumačio.

12. Ovaj Sud ukazuje i na propisani cilj pokretanja upravnog spora, koji je ostvariti upravno-pravnu zaštitu kroz institut redovitog pravnog lijeka u vezi postupanja tuženika i u situaciji kada tuženik nije dao odgovore o (ne)osnovanosti navoda koje je tužiteljica navela u podnesku. To konkretno znači i podrazumijeva ne samo da stranka ima pravo podnijeti žalbu/prigovor, već da je nadležno tijelo o tom pravnom lijeku dužno odlučiti u zakonom propisanom roku.

13. Uvažavajući ishod konkretnog upravnog spora, može se zaključiti da je tužba zbog "šutnje uprave" bila pravno osnovana i da je postigla legitiman cilj, jer je tužiteljica izvršila pritisak na tuženika da u određenom roku odluči o njezinoj žalbi, tj. da je tuženik nepostupanjem u zakonom propisanom roku prouzrokovao pokretanje upravnog spora i nastanak troškova, a ne tužiteljica. U kontekstu navedenog, ovaj Sud ocjenjuje proizvoljnim zaključak suda da tužba u ovakvoj situaciji, uvažavajući vrstu predmeta, sadržajno predstavlja požurnicu, odnosno jednostavnu i tipiziranu radnju koju može sastaviti i neuka stranka ili stranka može pristupiti sudu radi davanja tužbe na zapisnik, a gdje je uspjeh stranke u postupku jedini mogući ishod spora, a da je suštinski cilj i smisao, odnosno karakter tužbe u takvom sporu samo požuriti (ubrzati) rad tuženika.

14. U osvrtu na žalbene navode kojima tužiteljica osporava pravilnost zaključaka iznesenih u obrazloženju pobijane presude, ovaj Sud navodi da je tužiteljica imala pravo disponirati svojim procesnim ovlaštenjima, odnosno odlučiti hoće li pri traženju pravne zaštite angažirati kvalificiranog opunomoćenika – odvjetnika ili ne, jer se ne može smatrati da je stranka upoznata s pravnim institutima i sredstvima pravne zaštite, uključivo i u situaciji zašite od tzv. "šutnje uprave". Također nije razumno očekivati da stranka poznaje procesne pretpostavke, rokove i način ostvarivanja pravne zaštite u situaciji konkretnog slučaja, jer složenost pravne radnje ne proizlazi samo ih formalnog opsega podneska, već i potrebe pravilne primjene mjerodavnih odredbi propisa, poznavanja sudske prakse i pravilne pravne kvalifikacije i činjeničnog stanja.

15. Slijedno tome, ovaj Sud ocjenjuje da izdatak vezan uz sastav tužbe u neprocjenjivim predmetima ne može ovisiti o pravnoj prirodi i složenosti predmeta niti zakonodavna regulativa daje prostor za ocjenu visine izdatka sastava tužbe, ovisno o vrsti, pravnoj prirodi i složenosti upravnog spora, već nagradu u visini od 500 bodova za sastavljanje tužbe propisuje u svim neprocjenjivim upravnim sporovima. Pravno shvaćanje suda protivno tome nema uporište u mjerodavnim odredbama propisa, niti u pobliže iznesenim stajalištima, već prema ocjeni ovog Suda daje mogućnost da se na arbitraran i nedosljedan način odmjerava visina troškova upravnog spora, bez jasnih i predvidivih pravila. Takvo postupanje suda narušava pravnu sigurnost i nije prihvatljivo s aspekta ostvarivanja navedenih ustavnih prava, a nema uporište niti u pobliže navedenim odlukama koje su sastavni dio pravne stečevine EU.

16. Slijedom navedenog, a s obzirom da se vrijednost predmeta spora smatra neprocjenjivom prema članku 144. stavku 3. ZUS-a te uvažavajući ishod spora, tužiteljici je na temelju odredbe Tbr. 27. Tarife valjalo priznati trošak sastava tužbe (500 bodova) i sastava žalbe (625 bodova), tj. ukupno 1125,00 bodova . Navedeni bodovi pomnoženi s vrijednošću boda od 2,00 eura daju iznos od 2.250,00 eura, a uvećano za iznos PDV-a od 25% (562,50 eura), tužiteljici su dosuđeni troškovi spora u traženom iznosu, odnosno u ukupnom iznosu od 2.812,50 eura.

17. Slijedom navedenog, ovaj Sud je na temelju odredbe članka 135. stavka 2. ZUS-a, poništio presudu u osporenom dijelu (točka II. i III. izreke) te priznao tužiteljici troškove spora u naznačenoj visini te je odlučio kao u izreci ove presude.

U Zagrebu 24. rujna 2026.

Predsjednica vijeća

Ljiljana Karlovčan-Đurović