REPUBLIKA HRVATSKA
UPRAVNI SUD U ZAGREBU
Avenija Dubrovnik 6, Zagreb
Poslovni broj: Us I-3269/2023-20
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
Upravni sud u Zagrebu, po sucu toga suda Ivani Horvat, uz sudjelovanje Ankice Zorić, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja REUS INŽENJERING d.o.o., Zagreb, Radnička cesta 27, OIB: 81915436265, kojeg zastupa opunomoćenik Darko Belaić, odvjetnik u Zagrebu, Ulica Petra i Tome Erdodyja 2, protiv tuženika Ministarstva gospodarstva i održivog razvoja, Zagreb, Ulica grada Vukovara 78, OIB: 18683136487, radi oglašivanja ništavim odluke o odabiru, 23. rujna 2026.,
p r e s u d i o j e
I. Odbija se tužbeni zahtjev za poništavanje rješenja Ministarstva gospodarstva i održivog razvoja, KLASA: UP/I-406-01/23-02/1, URBROJ: 517-08-04-01-01-23-2 od 15. lipnja 2023.
II. Odbija se zahtjev tužitelja za naknadu troškova upravnog spora.
Obrazloženje
1. Osporavanim rješenjem tuženika odbačen je tužiteljev zahtjev za oglašavanjem ništavom Odluke o odabiru broj: G-3-V-6/19 donesene u postupku javne nabave strojarske opreme za projekt „Zamjena spojnog vrelovoda od TE-TO do toplane Pogona Osijek“, Grupa 1 - Predizolirana oprema, trgovačkog društva HEP- TOPLINARSTVO d.o.o.
2. Tužitelj u tužbi u bitnom osporava rješenje tuženika zbog nepravilne primjene zakona, proceduralnih propusta i pogrešno utvrđenog činjeničnog stanja. Podnio je zahtjev za proglašenje ništavnosti Odluke o odabiru u javnoj nabavi, ali je tuženik odbio njegov zahtjev tvrdeći da se takva odluka ne smatra upravnim aktom. Ističe da je Upravni sud u Zagrebu presudom potvrdio nadležnost tuženika za provođenje upravnog nadzora i zaključio da je Odluka o odabiru upravni akt, a da tuženik nije postupio prema presudi i nije proveo upravni postupak u skladu sa Zakonom o općem upravnom postupku. Tužitelj tvrdi da je naručitelj javne nabave prekršio propise, uključujući zabranu mijenjanja cijena nakon donošenja odluke o odabiru, što je osnov za proglašenje odluke ništavnom. Zbog toga traži od suda da prihvati njegov tužbeni zahtjev, poništi osporavano rješenje, oglasi ništavom Odluku o odabiru te naloži tuženiku naknadu troškova upravnog spora. Ističe da tuženik nije dostavio odgovor na tužbu u ostavljenom roku.
3. Predlaže da sud tužbeni zahtjev usvoji i poništi osporavano rješenje te oglasi ništavom Odluku o odabiru broj: G-3-V-6/19, sve uz naknadu troška upravnog spora u ukupnom iznosu od 8.882,72 EUR.
4. Tuženik u odgovoru na tužbu u bitnom osporava tužbu i tužbeni zahtjev, predlažući spajanje ovog predmeta s ranijim predmetom Usl-3267/23-2 radi učinkovitosti i ekonomičnosti postupka. Smatra da je tuženik postupio po ranijoj presudi Upravnog suda te donijelo rješenje kojim je odbacilo zahtjev tužitelja za oglašavanje ništavosti odluke o odabiru u postupku javne nabave. Tuženik smatra da je osporavano rješenje zakonito te da je nadležnost Ministarstva jasno propisana Zakonom o javnoj nabavi, prema kojem nadzor ima administrativnu narav i ne uključuje primjenu Zakona o općem upravnom postupku. Ističe da tužitelj nije iskoristio zakonom propisane pravne lijekove, poput žalbe Državnoj komisiji za kontrolu postupaka javne nabave (DKOM). Smatra da tuženik nije nadležan za oglašavanje odluka ništavima niti za poništavanje ugovora, što je u isključivoj nadležnosti DKOM-a. Provedba upravnog nadzora nije bila moguća zbog zakonskih ograničenja propisanih člankom 438. Zakona o javnoj nabavi, uključujući isteka roka i neiskorištavanje redovnih pravnih lijekova. Tuženik smatra da usvajanje tužbe ne bi bilo pravno utemeljeno te bi moglo stvoriti presedan kojim bi se narušila načela pravne sigurnosti i javne nabave.
5. Predlaže da sud tužbeni zahtjev odbije kao neosnovan.
6. Ocjenjujući zakonitost osporavanih rješenja Sud je izvršio uvid u spis te spis tuženika, te je održao usmenu i javnu raspravu.
7. Na temelju razmatranja svih činjeničnih i pravnih pitanja sud ocjenjuje da tužbeni zahtjev nije osnovan.
8. Iz podataka spisa predmeta proizlazi da je tužitelj 30. srpnja 2021. podnio zahtjev za oglašavanjem ništavom Odluke o odabiru broj: G-3-V-6/19 donesene u postupku javne nabave strojarske opreme za projekt „Zamjena spojnog vrelovoda od TE-TO do toplane Pogona Osijek“, Grupa 1 - Predizolirana oprema, trgovačkog društva HEP- TOPLINARSTVO d.o.o.. Tužitelj smatra da se Odluka o odabiru može oglasiti ništavom prema članku 128. stavku 2. Zakona o općem upravnom postupku (Narodne novine, broj 47/09. i 110/21., dalje ZUP).
9. Tuženik je osporavano rješenje donio u izvršenju presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-2016/23-2 od 31. svibnja 2023.
10. Tuženik je odbacio tužiteljev zahtjev uz obrazloženje kako Odluka o odabiru nije upravni akt jer postupci javne nabave nisu upravni postupci prema Zakonu o općem upravnom postupku.
11. Suprotno tvrdnjama tužitelja, tuženik u izvršenju presude od 31. svibnja 2023. nije postupio suprotno pravnom shvaćanju suda. Naime, sud je isključivo ocijenio da je tuženik dužan odlučiti o tužiteljevu zahtjevu, a nije izrazio stajalište o osnovanosti zahtjeva, odnosno nije zauzeo shvaćanje da je odluka o odabiru upravni akt.
12. Tuženik nije u roku određenim rješenjem suda od 31. kolovoza 2023. dostavio odgovor na tužbu sa spisom predmeta, već je to učinio 22. studenog 2023. Odredbama ranijeg Zakona o upravnim sporovima Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine, broj 20/10., 143/12., 152/14., 94/16., 29/17. i 110/21., dalje ZUS/10) i odredbama Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine, broj: 36/24., dalje ZUS/24) nije propisano da je posljedica nedostavljanja odgovora na tužbu usvajanje tužbenog zahtjeva, već sukladno odredbi članka 32. stavka 4. ZUS/10-a, odnosno odredbi članka 48. stavka 4. ZUS/24-a sud ima ovlast riješiti spor i bez spisa predmeta ako tuženik ne dostavi sve spise predmeta. Stoga navedeni prigovor tužitelja nije od utjecaja na drugačiju odluku.
13. Odredbom članka 1. ZUP-a je propisano da se tim Zakonom uređuju pravila na temelju kojih tijela državne uprave i druga državna tijela, tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, pravne osobe koje imaju javne ovlasti (u daljnjem tekstu: javnopravna tijela), u okviru djelokruga utvrđenog na temelju zakona, postupaju i rješavaju u upravnim stvarima.
14. Iz odredbe članka 1. ZUP-a proizlazi da se javnopravna tijela definiraju kao tijela državne uprave i druga državna tijela, tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i pravne osobe koje imaju javne ovlasti.
15. Pojam javnih ovlasti iz članka 1. ZUP-a odnosi se isključivo na javnu ovlast rješavanja upravnih stvari u upravnom postupku, tj. na pravne osobe kojima je zakonom dodijeljena ova vrsta javne ovlasti.
16. HEP-TOPLINARSTVO d.o.o. nije ni tijelo državne uprave ili drugo državno tijelo, niti je tijelo jedinice lokalne ili regionalne samouprave. Naime, prema odredbi članka 4. stavka 2. Zakona o sustavu državne uprave (Narodne novine, broj 66/19. i 155/23.) tijela državne uprave su ministarstva i državne upravne organizacije. Druga državna tijela nisu izrijekom normativno definirana, a to su, primjerice, Hrvatski sabor, Vlada Republike Hrvatske, sudovi i sl.
17. HEP-TOPLINARSTVO d.o.o. nije tijelo jedinice lokalne ili regionalne samouprave. Naime, prema odredbi članka 3. stavka 1. i 2. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (Narodne novine, broj 33/01., 60/01., 129/05., 109/07., 125/08., 36/09., 150/11., 144/12., 19/13. - pročišćeni tekst, 137/15. - ispravak, 123/17., 98/19. i 144/20.) jedinice lokalne samouprave su općine i gradovi, a jedinice područne (regionalne) samouprave su županije. Jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave imaju: a) predstavničko tijelo - općinsko vijeće, gradsko vijeće, županijsku skupštinu, odnosno Skupštinu Grada Zagreba (članak 27.); b) izvršno tijelo – općinskog načelnika, gradonačelnika, župana, odnosno gradonačelnika Grada Zagreba (članak 39.); c) upravni odjeli i službe (upravna tijela) (članak 53.).
18. Naručitelji koji nisu tijela državne uprave ili druga državna tijela ili tijela jedinica lokalne ili regionalne samouprave mogu smatrati javnopravnim tijelima jedino ako su pravne osobe s javnim ovlastima. Ovaj Sud u odredbama Zakona o energiji (Narodne novine, broj 120/12., 14/14. i 102/15.). i Zakona o tržištu toplinske energije (Narodne novine, broj 80/13., 14/14., 102/14., 95/15., 76/18. i 86/19.) ne nalazi uporište za zaključak da HEP-TOPLINARSTVO d.o.o. ima javnu ovlast za rješavanje u upravnim stvarima. Dakle, HEP-TOPLINARSTVO d.o.o. je pravna osoba, ali nema javnu ovlasti, zbog čega se ne može smatrati javnopravnim tijelom u smislu ZUP-a.
19. S obzirom na navedeno, sporna Odluka o odabiru ne može smatrati upravnim aktom, iz čega proizlazi da osnovano odbačen zahtjev tužiteljev zahtjev za oglašavanjem ništavom sporne Odluke o odabiru (U vezi s navedenim upućuje se na pravno shvaćanje Visokog upravnog suda Republike Hrvatske izraženo u presudi Usž- 2048/25 od 4. rujna 2025.)
20. Sud je odbio tužiteljeve dokazne prijedloge jer su oni očito usmjereni na dokazivanje činjenica koje nisu važne za odlučivanje. Naime, ovaj upravni spor je vođen radi ocjene zakonitosti postupovne odluke o odbacivanju tužiteljeva zahtjeva te da ovaj Sud u ovom upravnom sporu ne odlučuje o meritumu upravne stvari (o kojem još nije odlučivao ni tuženik u upravnom postupku), već isključivo o (ne)postojanju pretpostavki za donošenje postupovne odluke o odbacivanju tužiteljeva zahtjeva.
21. Napominje se da sud nije spojio spis sa spisom UsI-3267/23 jer se radi o ocjeni zakonitosti različitih pojedinačnih odluka.
22.Također sud nije uključivao Državnu komisiju za ocjenu postupaka javne nabave u ovaj spor budući da navedeno tijelo ne može imati položaj zainteresirane osobe u ovoj vrsti spora, dok HEP-Toplinarstvo d.o.o. nema taj položaj u ovom upravnom sporu s obzirom da se radi o postupovnoj odluci.
23. Slijedom navedenog, Sud je ocijenio osporavano rješenje zakonitim.
24. S obzirom na sve naprijed navedeno odlučeno je kao u točki I. izreke ove presude primjenom odredbe članka 116. stavka 1. ZUS/24-a.
25. O troškovima upravnog spora, Sud je odlučio na temelju odredbe članka 147. stavka 1. ZUS/24-a, prema kojoj stranka koja izgubi spor u cijelosti snosi sve troškove spora, ako zakonom nije drukčije propisano. Kako tužitelj nije uspio u ovom upravnom sporu, nema zakonskog osnova udovoljiti njegovom zahtjevu za nadoknadu troškova upravnog spora. Stoga je Sud odlučio kao u točki II. izreke.
U Zagrebu, 23. rujna 2025.
Sudac:
Ivana Horvat
Uputa o pravnom lijeku:
Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda, u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu, u roku od 15 dana od dana dostave presude.
DNA:
1. Odvjetnik Darko Belaić, Zagreb, Ulica Petra i Tome Erdöedyja 2
2. Ministarstvo gospodarstva i održivog razvoja, Zagreb, Ulica grada Vukovara 78
3. U spis
