REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U RIJECI

[adresa] M 5

Poslovni broj: Us I-1049/2026- 6

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Rijeci, po sutkinji Danici Vučinić, dipl. iur., uz sudjelovanje zapisničarke Sanje Misirača, u upravnom sporu tužitelja A & Y construction d. o. o., sa sjedištem u [adresa], OIB: 77746478118, zastupan po opunomoćeniku Toniju Primorcu, odvjetniku u Rijeci, Prolaz Marije Krucifikse Kozulić 2/III, protiv tuženika Ministarstva unutarnjih poslova, Policijske uprave Primorsko- goranske, Sektora za imigraciju, državljanstvo i upravne poslove, Rijeka, Žrtava fašizma 3, OIB: 36162371878, zastupanog po službenoj osobi MĐV, radi dozvole za boravak i rad, 21. rujna 2026.,

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se tužbeni zahtjev tužitelja radi poništenja rješenja Ministarstva unutarnjih poslova, Policijske uprave primorsko-goranske, Sektora za imigraciju, državljanstvo i upravne poslove, KLASA: UP/I-216-02/25-09/281920, URBROJ: 511- 09-38-26-2 od 29. svibnja 2026.

II. Odbija se zahtjev tužitelja radi naknade troškova ovog upravnog spora.

Obrazloženje

1. Rješenjem tuženika, KLASA: UP/I-216-02/25-09/281920, URBROJ: 511-09- 38-26-2 od 29. svibnja 2026., odbijen je zahtjev poslodavca A & Y Construction d. o. o., [adresa] za izdavanje dozvole za boravak i rad u Republici Hrvatskoj strancu MĐ, državljaninu Republike Kosovo, podnesen 16. prosinca 2025., te je strancu određen rok za dragovoljno napuštanje Europskoga gospodarskog prostora (EGP) od 15 dana od dana izvršnosti rješenja (rok za dragovoljni odlazak). Također je određeno da je stranac dužan prilikom napuštanja EGP-a rješenje predati policijskom službeniku na graničnom prijelazu ili diplomatskoj misiji odnosno konzularnom uredu Republike Hrvatske nakon napuštanja EGP-a i ukoliko ne izvrši ovo rješenje u roku, da će se istoga prisilno udaljiti iz EGP-a.

2. Tužitelj je ovom Sudu pravodobno podnio tužbu kojom osporava zakonitost rješenja tuženika, te u bitnom navodi da je on renomirano trgovačko društvo iz građevinskog sektora, koje zapošljava više od 180 radnika, među kojima približno 150 stranih radnika. Kako je određenom broju stranih radnika tužitelja istjecala važeća dozvola za boravak i rad, tužitelj da je pravovremeno podnio zahtjeve za njihovo produljenje. Međutim, tuženik da je rješenjima odbio redom sve podnesene zahtjeve, pozivajući se na činjenicu da je tužitelj uvršten na Popis poslodavaca kod kojih je tijekom inspekcijskog nadzora zapisnikom utvrđeno postojanje neprijavljenog rada, i to pod rednim brojem 111 (tzv. „crna lista“). Navedeni popis, takozvanu „crnu listu“, vodi i javno objavljuje Ministarstvo rada, mirovinskoga sustava, obitelji i socijalne politike. Naime, poslodavci koji su stavljeni na popis poslodavaca kod kojih je inspekcijskim zapisnikom utvrđeno postojanje neprijavljenoga rada nalaze se u izrazito nepovoljnom položaju već prije nego što je njihova odgovornost pravomoćno utvrđena u sudskom postupku. Tužitelj posebno ističe da se na navedeni popis dolazi isključivo na temelju jednostranog utvrđenja inspektora Državnog inspektorata, bez ikakvog prethodnog sudskog nadzora ili mogućnosti da se zakonitost takvog utvrđenja pravovremeno preispita. Slijedom navedenoga, nužno je razjasniti na koji se točno način pravni subjekt uvrštava na predmetni popis te koja su mu postupovna jamstva zajamčena u tom postupku. Tužitelj smatra da njegovo uvrštavanje na navedeni Popis nije zakonito budući da odlučne činjenice nisu pravilno utvrđene, te u cijelosti osporava takvo postupanje. Navedenim postupanjem tuženika da je tužitelju onemogućeno ishođenje novih radnih dozvola za državljane trećih zemalja; ranije izdane dozvole za rad kod tužitelja podliježu reviziji i riziku od ukidanja; tužitelju je onemogućeno produženje postojećih radnih dozvola za strane radnike koji već zakonito borave i rade na području Republike Hrvatske i to u trajanju šest godina. Na opisani način tužitelj da se suočava s neposrednom situacijom da otprilike 160 stranih državljana, zaposlenih kod tužitelja, u kratkom roku ostaje bez važećih dozvola za boravak i rad, čime će automatski biti dovedeni u situaciju nezaposlenosti i nereguliranog boravka. Takav ishod imao bi izravne i dalekosežne posljedice, ne samo po radnike, već i po samog tužitelja, čije bi poslovanje bilo dovedeno u pitanje, uključujući mogućnost daljnjeg ispunjavanja ugovorenih obveza prema partnerima i klijentima. Tužitelj, nadalje, posebno ističe da se, s obzirom na njegov opseg građevinskih projekata u kojima sudjeluje, broj zaposlenih, opseg poslovanja, te značajan utjecaj na lokalne zajednice i tržište rada, kao i na prihode državnog proračuna, učinci pobijanog postupanja tuženika protežu daleko izvan okvira poslovnog interesa tužitelja i zadiru u širu sferu javnog interesa, a što se sve detaljno obrazlaže u nastavku. A&Y construction d. o. o. da je renomirana je građevinska tvrtka koja izvodi složene građevinske i investicijske projekte visoke vrijednosti diljem Republike Hrvatske. U ovom trenutku društvo da zapošljava 167 stranih radnika, pri čemu zapošljavanje strane radne snage predstavlja ključni operativni modalitet poslovanja zbog kompleksnosti ugovorenih investicija. U cilju cjelovitog razumijevanja pravnog i gospodarskog konteksta, navedene činjenice iznosi detaljno kako bi se uvidjela stvarna ozbiljnost situacije i spriječile nesagledive štetne posljedice, ne samo po pitanju opstanka i poslovanja naše stranke, već i u odnosu na sve druge s njom povezane osobe, uključujući: više od 180 zaposlenih radnika (uključujući strane državljane), investitore i partnere u javnim i privatnim projektima, kooperante, podizvođače i financijske institucije, te krajnje korisnike infrastrukture i objekata u izgradnji. Dana 26. veljače 2025. godine, na gradilištu u Petrinji, Državni inspektorat da je izvršio nadzor tijekom izvođenja radova koje je izvodio tužitelj u okviru jednog od ugovorenih investicijskih projekata te je pogrešno zauzeo stav da se kod tužitelja zatekao neprijavljeni radnik. Kao posljedica toga, A&Y construction d. o. o. da je uvršten na tzv. „crnu listu“ poslodavaca, nakon čega tuženik redom odbija sve zahtjeve tužitelja za produljenje dozvola za boravak i rad, pozivom na članak 93. stavak 1. točku 8. Zakona o strancima. Tužitelj ističe i da se protiv njega vodi prekršajni postupak pred Općinskim sudom u Sisku, Stalna služba u Petrinji, pod brojem Pp- 1374/2025, zbog kojeg je stavljen na tzv. „crnu listu“. Smatra da je u potpunosti apsurdno da tužitelj trpi posljedice neke radnje u pogledu koje u nijednom postupku nije pravomoćno utvrđeno da bi bila nedopuštena, odnosno o kojoj nije donesena pravomoćna odluka prekršajnog suda. O razmjerima ove situacije da dovoljno govori činjenica da je navedena pojava dobila izraženu medijsku popraćenost, što dodatno potvrđuje njezinu širu društvenu i gospodarsku važnost. Naime, prema pisanju Poslovnog dnevnika, velik broj trgovačkih društava, uključujući i veće poslodavce, našao se na tzv. „crnoj listi“, zbog čega su brojni pravnici i poslodavci izrazili sumnju u zakonitost i proporcionalnost takvih mjera. U konkretnom slučaju, tuženik da je počinio apsolutnu bitnu povredu odredaba postupka, budući da je donio pobijana rješenja kojim se izravno zadire u status i prava radnika, a da im prethodno nije omogućio pravo da se izjasne o činjenicama i okolnostima relevantnima za donošenje odluke. U ovom postupku stranka da nije samo poslodavac, nego i sam radnik. Posebno da je problematično što se u točki II. pobijanog rješenja radniku nalaže dragovoljno napuštanje područja Europskog gospodarskog prostora (EGP), što predstavlja mjeru s ozbiljnim posljedicama po njegov pravni položaj. Time je jasno da odluka ima negativan učinak na njegove pravne interese, te se stoga nije smjela donijeti bez prethodnog saslušanja i omogućavanja izjašnjavanja. Iz odredbe članka 93. stavak 1. točka 8. Zakona o strancima da jasno proizlazi da zakonodavac koristi izraz „može odbiti zahtjev“, čime se tuženiku daje diskrecijska ovlast da u svakom pojedinom slučaju ocijeni sve relevantne okolnosti i odluči hoće li zahtjev odbiti ili ne. Drugim riječima, sama činjenica da se poslodavac nalazi na popisu poslodavaca kod kojih je utvrđen neprijavljeni rad da ne predstavlja automatsku zapreku za odobrenje ili produljenje dozvole za boravak i rad, već jedan od mogućih razloga koji se mora pojedinačno cijeniti u konkretnom slučaju. Međutim, iz pobijanog rješenja da je razvidno da je tuženik pogrešno primijenio materijalno pravo, jer je navedenu odredbu primijenio kao da se radi o obveznom, a ne o fakultativnom razlogu za odbijanje zahtjeva. Tuženik je, suprotno zakonskom tekstu, postupio kao da je postojanje poslodavca na popisu automatska zapreka za produljenje dozvole, bez ikakvog razmatranja konkretnih okolnosti slučaja, načela razmjernosti, svrhe zakona i posljedica odluke. Tuženik da je trebao, ocijeniti i sve druge relevantne okolnosti konkretnog slučaja, uključujući: radi li se o pojedinačnom, izoliranom slučaju ili o sustavnom neprijavljivanju radnika, je li poslodavac recidivist ili se povreda dogodila prvi put, je li do propusta došlo namjerno ili zbog organizacijske pogreške, je li poslodavac imao faktičnu korist od propusta, i kakve bi bile šire posljedice po zaposlenike, projekte i pravnu sigurnost. U slučaju tužitelja, sve ove okolnosti jasno i objektivno govore u prilog nenamjernoj, administrativnoj pogrešci: radnik je imao valjan ugovor o radu, bio je uredno prijavljen na mirovinsko i zdravstveno osiguranje, propust se dogodio zbog zakašnjelog zahtjeva za produljenje dozvole, događaj je izoliran i jedini takav slučaj u poslovanju, više od 180 stranih radnika zaposleno je kod naše stranke kroz potpuno zakonite i prijavljene radne odnose, te poslodavac nema nikakvu korist od ovakvog propusta, već trpi neproporcionalne posljedice. Diskrecijska ovlast, kako ju definira upravno pravo, da nije pravo na proizvoljnost, nego obveza za razumno, odmjereno i pravično odlučivanje. Odluke koje ignoriraju konkretne okolnosti i posljedice, te koje automatski primjenjuju najteže sankcije, predstavljaju zloupotrebu diskrecijske ovlasti i povredu načela razmjernosti i zakonitosti. Tužitelj stoga smatra da su u njegovom slučaju ispunjene pretpostavke i postojali razlozi za korištenje diskrecijske ovlasti na način koji bi omogućio produljenje dozvola za boravak i rad. Posebno se skreće pozornost da se na tzv. „crnoj listi poslodavaca“ nalazi više od 550 trgovačkih društava, među kojima su i brojni veliki poslodavci. U konkretnom slučaju, tuženik da je primijenio članak 93. st. 1. t. 8. Zakona o strancima (40/2025), koji je stupio na snagu 15. ožujka 2025. godine, a na događaj koji se zbio 26. veljače 2025. godine – dakle prije stupanja zakona na snagu. Takvo postupanje da predstavlja očitu povredu Ustava Republike Hrvatske, konkretno članka 90. stavka 4. U predmetnom slučaju, da ne postoji nikakvo obrazloženje zakonodavca kojim bi se opravdalo povratno djelovanje odredbe članka 93. st. 1. t. 8 Zakona o strancima, a osobito ne postoji opravdan razlog za njihovu primjenu na pojedinačne događaje koji su se zbili prije samog stupanja zakona na snagu. Ustavna zabrana retroaktivnosti da nije samo tehničko pitanje zakonodavne tehnike, već je riječ o temeljnom pravnom načelu koje štiti pravnu sigurnost, vladavinu prava i povjerenje građana i pravnih osoba u važeći pravni poredak. Primjena novih pravnih posljedica na situacije koje su nastale u vrijeme kada te posljedice nisu bile propisane zakonom, dovodi adresata u nepovoljan položaj unatrag, što je izričito zabranjeno osim ako su kumulativno ispunjena dva uvjeta: da za to postoje osobiti razlozi, i da takva retroaktivnost nije protivna drugim odredbama Ustava. Navedene bitne povrede ZUP-a koje je učinio tuženik da su rezultirale osobito teškom povredom prava na pošteno suđenje. Tuženik da je povrijedio pravo tužitelja na pošteno suđenje iz članka 29. Ustava RH i članka 6. Konvencije time što je arbitrarnim i pravno pogrešnim tumačenjem zakonske odredbe izveo zaključak suprotan njihovom jasno izraženom tekstu i pravnoj prirodi Zakona. Naime, zaključak tuženika da utvrđeni neprijavljeni rad predstavlja zakonsku zapreku za izdavanje dozvole za boravak i rad ne nalazi uporište u samom tekstu Zakona o strancima (čl. 93. st. 1.) jer se radi o diskrecijskoj ovlasti tuženika, a ne o isključivoj zapreci. Nadalje ističe protuustavnost odredbi Zakona o strancima, Zakon o suzbijanju neprijavljenoga rada i Pravilnik o objavi podataka o poslodavcima kod kojih je proveden nadzor u području prijavljivanja rada i navodi da su navedene odredbe u koliziji odnosno nesuglasju s odredbama: članak 16., 19. stavak 2., 28., 29., 49. stavak 1. i 2. Ustava Republike Hrvatske. Poslodavac da se na tzv. popis poslodavaca kod kojih je utvrđeno postojanje neprijavljenoga rada stavlja isključivo temeljem zapisnika inspektora Državnog inspektorata (čl. 12. Zakona o suzbijanju neprijavljenoga rada), a Ministarstvo rada taj popis objavljuje javno na svojim mrežnim stranicama. Pri tome da se ne provodi nikakav sudski postupak, niti se čeka pravomoćna presuda kojom bi se utvrdila krivnja poslodavca. Na popisu poslodavac ostaje punih šest godina, osim ako u posebnom postupku uspije osporiti nalaz inspektora, a posljedice samog upisa na popis da su izrazito teške. Situaciju da dodatno otežava činjenica da, prema članku 7. stavku 2. Pravilnik o objavi podataka o poslodavcima kod kojih je proveden nadzor u području prijavljivanja rada, podaci o poslodavcu mogu ostati objavljeni na mrežnim stranicama Ministarstva čak i u slučajevima kada je u sudskom postupku optužba protiv poslodavca odbačena ili odbijena zbog zastare, ili je donesena odluka temeljem načela ne bis in idem. Dakle, čak i ako sud utvrdi da nema krivnje ili da se postupak ne može voditi, poslodavac ostaje javno obilježen kao počinitelj neprijavljenoga rada. Nadalje, dodatni argument protiv ustavnosti osporenih odredbi da proizlazi iz samog Prekršajnog zakona koji jasno propisuje institut rehabilitacije. Osobito da je protuustavna odredba članka 7. stavka 2. Pravilnika o objavi podataka o poslodavcima kod kojih je proveden nadzor u području prijavljivanja rada, prema kojoj se podaci o poslodavcu ne uklanjaju s mrežnih stranica Ministarstva ni u slučajevima kada je u sudskom postupku optužba protiv njega odbačena, kada je postupak obustavljen zbog zastare, ili kada je donesena odluka temeljem načela ne bis in idem. Dakle, dok s jedne strane Prekršajni zakon jamči pravo na rehabilitaciju i brisanje svih pravnih posljedica već nakon tri godine od pravomoćne presude, osporene odredbe Zakona o suzbijanju neprijavljenoga rada i Pravilnika dovode do toga da poslodavac može ostati javno obilježen šest godina, pa čak i u situacijama kada mu uopće nije dokazana krivnja. Takvo uređenje grubo derogira ustavna jamstva i predstavlja tipičan primjer kažnjavanja bez osude. Sukladno praksi Europskog suda za ljudska prava (Engel kriteriji), odlučujuća da nije formalna oznaka mjere u nacionalnom zakonodavstvu, nego njezina priroda i svrha. Zabrana rada i obveza plaćanja gotovo 4.000 eura po radniku imaju očiti kazneni, a ne samo preventivni karakter. U takvim okolnostima, pokretanje prekršajnog postupka nakon što je upravna sankcija već plaćena i izvršena predstavlja povredu načela ne bis in idem iz članka 4. Protokola br. 7 uz EKLJP. To da potvrđuje i domaća sudska praksa. Visoki prekršajni sud RH u više presuda (npr. Ppž10430/2024 od 15. siječnja 2025., Ppž-1124/2024 od 15. travnja 2025., Ppž- 2011/2025-2 od 26. ožujka 2025.) zauzeo je stajalište da se načelo ne bis in idem primjenjuje i u slučajevima kada je poslodavcu već izrečena i izvršena upravna mjera zabrane obavljanja djelatnosti, a zatim mu se za isti događaj vodi prekršajni postupak. Poslodavci koji su stavljeni na popis poslodavaca kod kojih je inspekcijskim zapisnikom utvrđeno postojanje neprijavljenoga rada da se nalaze u izrazito nepovoljnome položaju već prije nego što je njihova odgovornost pravomoćno utvrđena u sudskom postupku. Čak i kada su platili propisane novčane kazne ili podnijeli druge mjere radi izvršenja inspekcijskog rješenja, oni ostaju na popisu te im se onemogućava izdavanje dozvola za boravak i rad stranim radnicima. Time im se faktično uskraćuje mogućnost obavljanja gospodarske djelatnosti, jer velik dio poslovanja u mnogim sektorima Republike Hrvatske počiva upravo na angažiranju stranih radnika. Takvo ograničenje poduzetničke slobode da nije u skladu s načelom razmjernosti iz članka 16. Ustava RH. Iako je cilj – suzbijanje neprijavljenoga rada – nesporno legitiman, sredstva kojima se to postiže nisu razmjerna naravi potrebe za ograničenjem. Umjesto da se ograničenja primjenjuju tek nakon pravomoćne presude kojom bi bila utvrđena krivnja poslodavca, ona nastupaju unaprijed, automatski i dugotrajno, bez prethodne sudske provjere. Stoga predlaže da se poništi rješenje tuženika.

3. Tuženik u odgovoru na tužbu ostaje kod navoda osporavanog rješenja i dodaje kako ne osporava navod tužitelja da obavlja složene poslove visoke vrijednosti na području Republike Hrvatske. Međutim tuženik ističe da taj navod iako nesporan nema utjecaja na zakonitost osporavanog rješenja. Naime, činjenica opsega i strukture poslovanja poslodavca ne može otkloniti zakonsku zapreku izdavanja dozvola za boravak i rad budući da je poslodavac u trenutku odlučivanja bio uvršten na popisu poslodavaca kod kojih je tijekom inspekcijskog nadzora utvrđeno postojanje neprijavljenog rada te se isti nalazi na takozvanoj crnoj listi što prema članku 93. stavku 1. točke 8. Zakona o strancima predstavlja samostalni i dostatni razlog za odbijanje zahtjeva za produljenje dozvole za boravak i rad. Navod tužitelja da su poslodavci koji su stavljeni na popis poslodavaca kod kojih je inspekcijskim zapisnikom utvrđeno postojanje neprijavljenog rada nalaze se u izrazito nepovoljnom položaju prije nego što je njihova odgovornost pravomoćno utvrđena u sudskom postupku te da se na navedeni popis dolazi isključivo na temelju jednostranog utvrđenja inspektora Državnog inspektorata je neosnovan. Upis na navedeni popisa da se temelji se na zapisniku Državnog inspektorata kao zakonitom upravnom aktu koji proizvodi pravne učinke se dok nije poništen u propisanom postupku. Objavljivanje, odnosno vođenje popisa poslodavaca kod kojih je inspekcijskim nadzorom utvrđeno postojanje neprijavljenog rada ne predstavlja sankciju niti prejudicira kaznenu ili prekršajnu odgovornost već je riječ o upravnoj mjeri utemeljenoj na zakonu. Tuženik ističe da prilikom odlučivanja o zahtjevu tužitelja tuženik je bio vezan službenim podacima Državnog inspektorata te uvidom u podatke Ministarstva rada mirovinskog sustava, obitelji i socijalne politike da se isti nalaze na popisu poslodavaca kod kojih je utvrđen nezakonit rad te nije imao zakonsku mogućnost samostalno preispitivati zakonitost tog utvrđenja niti odlučivati o uvrštavanju ili brisanu s navedenog popisa. Navodi tužitelja da je takozvana crna lista dobila izraženu medijsku popraćenost da nisu od utjecaja na zakonitost osporavanog rješenja u ovom upravnom predmetu niti se odnose na činjenično stanje konkretnog postupka. Tuženik da u cijelosti osporava navod tužitelja da se radi o izoliranom administrativnom propustu i posljedičnoj disproporcionalnoj sankciji kao irelevantnim za ovaj upravni spor. Iz samih navoda tužitelja kao i iz dokumentacije priložene da nedvojbeno proizlazi utvrđeno činjenično stanje od dana 26.02.2025. godine da je na poslovima gradilišta u [adresa] zatečen državljanin treće zemlje na radu bez važeće dozvole za boravak i rad budući je prethodna dozvola za boravak i rad istekla a zahtjev za produljenje dozvole za boravak i rad nije pravovremeno podnesen. Činjenica da tužitelj ističe da je isti ima uredno sklopljen ugovor o radu, uredno prijavljen na mirovinsko i zdravstveno osiguranje da ne utječe na zakonitost donošenja osporavanog rješenja. Zakon o strancima propisuje uvjete za izdavanje odnosno odbijanje dozvole za boravak i rad. Navodi tužitelja koji se odnose na visinu plaćene kazne te argumenti o disproporcionalnosti sankcije i kooperativnosti predmet su prekršajnog postupka koji se vodi pred nadležnim sudom, i u kojem se utvrđuje prekršajna odgovornost. Navod tužitelja da tuženik nije omogućio sudjelovanje u predmetnom postupku čime da je počinjena bitna povreda pravila upravnog postupka je neosnovan. Tuženik da je u potpunosti postupao u skladu s načelima Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine” broj 47/09 1 10/21) dok iz ponašanja samog tužitelja proizlazi namjerno izbjegavanje sudjelovanja te sabotiranje postupka. Tužitelj se na poziv oglušio svjesno propustivši zakonsku mogućnost iznošenja obrane i sudjelovanja u postupku. Da je tužitelj bio u potpunosti svjestan vođenja postupka dokazuje i činjenica da je u tijeku postupka podnio zahtjev za izuzeće čelnika tijela Policijske uprave primorsko-goranske, načelnice Sektora za imigraciju državljanstvo i upravne poslove, voditeljice Službe za državljanstvo i strance te službene osobe u Službi za državljanstvo i strance. Navedeni zahtjev tužitelja da jasno upućuje na zaključak da je tužitelj koristio procesne institute isključivo u svrhu odugovlačenja postupka dok je istovremeno ignorirao poziv na saslušanje. U konkretnom slučaju radi se o odbijanju zahtjeva za produljenje dozvole za boravak i rad pri čemu je ključan razlog odbijanja utvrđeno postupanje poslodavca a ne osobno ponašanje MĐ. Budući da u ovom postupku imenovani nije stranka po čijem se zahtjevu vodi postupak već isključivo subjekt čiji status ovisi o radno-pravnim obvezama i zakonitosti postupanja poslodavca tuženik smatra da nije postojala obveza zasebnog saslušanja. Tuženik dodatno napominje da je obveza napuštanja Republike Hrvatske odnosno Europskog gospodarskog prostora određena osporavanim rješenjem ne donosi kao samostalna odluka niti kao sankcija već kao zakonska posljedica po sili zakona koja nastupa u slučaju odbijanja zahtjeva za izdavanje dozvole za boravak i rad. Slijedom toga, činjenica da rješenje sadrži obvezu napuštanja države da ne stvara obvezu posebnog saslušanja MĐ budući da se ne radi o autonomnoj mjeri. Razlog odbijanja zahtjeva za produljenje dozvole za boravak i rad isključivo proizlazi iz utvrđenih nepravilnosti i prekršaja poslodavca. Navod tužitelja da tuženik u obrazloženju osporavanog rješenja nije dao odgovor na argumente tužitelja u svezi nezakonitog rada je neutemeljen. Tuženik kao javnopravno tijelo u cijelosti da je ispunilo propisane obveze utvrđivanja materijalne istine odnosno utvrđivanje činjenica potrebnih za rješavanje ove upravne stvari. Tužitelj mora biti svjestan članka 5. stavka 1. Ustava Republike Hrvatske koji izričito navodi da u Republici Hrvatskoj zakoni moraju biti suglasni s Ustavom, a ostali propisi i s Ustavom i sa zakonom. Tuženik, kao javnopravno tijelo rješava upravnu stvar na temelju zakona i drugih propisa te općih akata donesenih na temelju zakonom utvrđenih javnih ovlasti pridržavajući se načela zakonitosti sukladno odredbi članka 5. stavka 1. Zakona o općem upravnom postupku a koji se jednako primjenjuju prema svima. Nesporan da je navod da članak 93. stavak 1. točka 8. Zakona o strancima propisuje da nadležno tijelo' može odbiti zahtjev za izdavanje dozvole za boravak i rad u slučaju utvrđenog nezakonitog rada. Iz toga slijedi da zakon daje mogućnost primjene diskrecijske ovlasti ali je ne propisuje kao obvezu. Iako u obrazloženju rješenja nije izričito navedeno razmatranje diskrecijske ovlasti tuženik je implicitno razmotrio kroz utvrđivanje relevantnih činjenica i težine povreda. Utvrđen nezakonit rad da predstavlja ozbiljnu povredu koja prema ocjeni tijela ne ostavlja prostor za primjenu diskrecijske ovlasti u korist poslodavca. Riječ je o povredi koja se ne može smatrati manjeg intenziteta niti formalnom greškom već o postupku koje zakonodavac smatra osobito društveno štetnim. Stoga je tuženik ocijenio da ne postoje iznimno okolnosti koje bi opravdale odstupanje od odbijanja zahtjeva. lako diskrecijska ovlast nije posebno razrađena u obrazloženju, rješenje sadrži odlučne razloge i utvrđene činjenice koje upućuju na zakonitu i pravilnu primjenu ovlasti. Navedeno dodatno obrazloženje ne mijenja pravnu osnov ni činjenično stanje iz osporavanog rješenja već daje dodatno pojašnjenje razloga zbog kojih diskrecijska ovlast nije primijenjena. Neutemeljen da je navod tužitelja da se navedeni događaj dogodio prije stupanja na snagu novog Zakona o strancima odnosno prije 15.03.2025. godine pa kao takav ne može podlijegati primjeni zakonskih posljedica propisanih zakonom koji u tom trenutku nije bio na snazi. Odredba članka 93. stavka 1. točke 8. važećeg Zakona primjenjuje se na sve postupke koji se vode nakon stupanja na snagu izmjena bez obzira na to kada je utvrđena činjenica koja je bila razlog uvrštavanja poslodavca na popis poslodavaca kod kojih je tijekom inspekcijskog nadzora utvrđeno postojanje neprijavljenog rada. Uvrštavanje poslodavca na navedeni Popis ima pravnu narav koja od trenutka objave proizvodi učinke prema trećima. Stoga činjenica da je neprijavljeni rad utvrđen prije stupanja na snagu izmjena Zakona nema utjecaja na primjenu važećih odredbi jer poslodavac u trenutku odlučivanja o zahtjevu za izdavanje dozvole za boravak i rad je evidentiran na popisu poslodavaca kod kojeg je utvrđeno postojanje neprijavljenog rada što predstavlja zakonsku zapreku za izdavanje dozvole za boravak. Trgovačko društvo „A & Y Construction” d. o. o. da ne osporava da je u okviru nadzora Državnog inspektorata tijekom izvođenja radova došlo do propusta odnosno da je državljanin treće zemlje imao zakonito sklopljen ugovor o radu ali zbog administrativnog propusta nije podnesen zahtjev za produljenje dozvole za boravak i rad te je isti zatečen na radu bez izdane dozvole za boravak i rad. Tuženik ističe da u konkretnom slučaju nije riječ samo o propustu nepodnošenja zahtjeva za produženje dozvole za boravak i rad već su u poslovanju poslodavca utvrđene i nepravilnosti u samim prijavama državljana trećih zemalja. Tokom upravnog postupka tuženik da je utvrdio postojanje drugih slučajeva u kojima se poslodavac A & Y Construction” d. o. o. koristio radom državljana trećih zemalja koji nisu imali odobrene dozvole za boravak i rad već su isti imali tek podnesene zahtjeve u postupku rješavanja. Tuženik posebno ističe da su državljani trećih zemalja na koje se odnose utvrđene nepravilnosti podnijeli svoje zahtjeve za dozvole za boravak i rad u razdoblju kada je na snazi bio prethodni Zakon o strancima („Narodne novine” broj 133/20 1 14/22 151/22), koji nije omogućavao rad na temelju samo podnesenog zahtjeva za izdavanje dozvole za boravak i rad. U tom pravnom okviru rad državljanina treće zemlje bio je dopušten isključivo nakon donošenja rješenja o odobrenju dozvole za boravak i rad. Stoga činjenica da su pojedini radnici trgovačkog društva „A & Y Construction d. o. o. imali uredno podnesene zahtjeve ali ne i odobrene dozvole za boravak i rad ne mijenja ocjenu da je navedeni poslodavac koristio rad državljana trećih zemalja bez valjane pravne osnove. Nadalje kad je riječ o više takvih slučajeva a ne o izoliranom događaju tuženik smatra da to upućuje na ponavljanje nepravilnosti u postupanju poslodavca te ukazuje na sustavno zanemarivanje zakonskih obveza od strane navedenog poslodavca. Tuženik se protivi odgodi izvršenja rješenja o napuštanju EGP-a jer je odluka o napuštanju sastavni dio zakonitog rješenja o odbijanju zahtjeva, a razlozi za odgodu nisu opravdani. Osporavanim rješenjem odlučeno je o dragovoljnom napuštanju EGP-a u roku 15 dana računajući od dana izvršnosti rješenja kao primjerenom roku za napuštanje Europskog gospodarskog prostora, te ističe da je MĐ napustio područje Republike Hrvatske dana 12.06.2026. godine stoga određivanje odgodnog učinka više ne može ostvariti svoju zakonsku svrhu niti sanirati ili spriječiti navodnu štetu na koju se tužitelj u prijedlogu poziva. S obzirom na navode tužitelja o ugroženosti njegova poslovanja i operativnih kapaciteta zbog odlaska radnika tuženik ističe da gospodarski interesi i poslovni rizici privatnog pravnog subjekta ne mogu imati prednost pred javnim interesom. Dopuštanje odgodnog učinka tužbe poslodavcu za kojeg je utvrđeno grubo kršenje zakona bilo bi u izravnoj suprotnosti s javnim interesom. Poslovne poteškoće i ugovorne obveze prema trećim osobama isključivi su rizik poslovanja tužitelja koji je bio dužan svoje poslovanje uskladiti sa zakonom. Stoga predlaže odbiti tužbeni zahtjev.

4. U sporu je provedena rasprava na ročištu održanom 14. rujna 2026. u prisutnosti zamjenice opunomoćenika tužitelja i službene osobe tuženika, čime je strankama, u smislu odredbe članka 6. stavak 1. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj 36/24, 39/26, u nastavku teksta: ZUS), omogućeno da se izjasne o zahtjevima i navodima druge strane, te o svim činjenicama i pravnim pitanjima odlučnim za rješavanje predmetnog spora.

5. Zamjenica opunomoćenika tužitelja je ustrajala kod svih navoda iz tužbe i tužbenog kao i svih predloženih dokaza, te dalje izlaže kao u tužbi.

6. Službena osoba tuženika je ostala pri svim navodima iz obrazloženja osporavanog rješenja i odgovora na tužbu.

7. U cilju ocjene zakonitosti osporavanog rješenja tuženika Sud je izveo dokaze uvidom u dokumentaciju koja se nalazi u spisu predmeta upravnog postupka u kojem je doneseno osporavano rješenje tuženika i prvostupanjsko rješenje te uvidom u dokumentaciju koja se nalazi u spisu predmeta ovog upravnog spora. Sud je odbio u sporu provesti predložene dokaze, ocijenivši iste suvišnim za rješavanje ovoga spora kraj činjenica koje su u ovom sporu nesporne, te činjenica koje su utvrđene uvidom u dokumentaciju koja prileži spisu predmeta upravnoga postupka i ovoga upravnog spora, a što će se u nastavku obrazložiti.

8. Na temelju razmatranja svih činjeničnih i pravnih pitanja, Sud je utvrdio da tužbeni zahtjev nije osnovan.

9. Odredbom članka 93. stavak 1. točka 8. Zakona o strancima („Narodne novine“, broj 133/20, 114/22, 151/22 i 40/25, dalje Zakon), propisano je da Ministarstvo, putem policijske uprave odnosno policijske postaje, može rješenjem odbiti zahtjev za izdavanje dozvole za boravak i rad ako je poslodavac odnosno subjekt domaćin na popisu poslodavaca kod kojeg je utvrđeno postojanje neprijavljenoga rada sukladno posebnom propisu kojim se uređuje suzbijanje neprijavljenoga rada i/ili je pravomoćno sankcioniran zbog nezakonitog zapošljavanja. Netom citirana odredba, koja čini glavni pravni temelj za osporavanu odluku tuženika, na snazi je od 15. ožujka 2025. (članci 27. i 96. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o strancima, „Narodne novine“, broj 40/25).

10. Odredbom članka 88. stavak 1. Zakona, propisano je, između ostalog, da državljanin treće zemlje u Republici Hrvatskoj može raditi, a poslodavac može zaposliti ili se koristiti radom državljanina treće zemlje na temelju dozvole boravka iz članka 91. stavka 2. ovoga Zakona odnosno na temelju stavka 5. toga članka.

11. Odredbom članka 184. stavak 1. Zakona, propisano je da državljaninu treće zemlje koji nezakonito boravi i državljaninu treće zemlje kojem rješenjem Ministarstva u sjedištu ili rješenjem Ministarstva donesenog putem policijske uprave odnosno policijske postaje prestaje zakoniti boravak donijet će se rješenje o povratku. Stavkom 2. je propisano da će se rješenjem iz stavka 1. ovoga članka utvrditi da državljanin treće zemlje nezakonito boravi u [adresa] ili da mu prestaje zakoniti boravak u Republici Hrvatskoj, odredit će se rok u kojem je dužan napustiti EGP (rok za dragovoljni odlazak) i da je dužan prijaviti se na graničnom prijelazu prilikom napuštanja Republike Hrvatske ili diplomatskoj misiji odnosno konzularnom uredu Republike Hrvatske nakon napuštanja EGP-a te će se zaprijetiti prisilnim udaljenjem ako ne napusti EGP i odrediti država u koju će se državljanina treće zemlje prisilno udaljiti. Stavkom 3. je propisano da će se prilikom određivanja roka za dragovoljni odlazak, osim okolnosti iz članka 182. ovoga Zakona, uzeti u obzir osobne okolnosti te vrijeme u kojem to državljanin treće zemlje može učiniti, koje ne može biti kraće od sedam dana niti dulje od 30 dana.

12. Iz spisa predmeta upravnog postupka proizlazi da je tužitelj 16. prosinca 2025. ponio zahtjev Policijskoj upravi za produljenje dozvole za boravak i rad u Republici Hrvatskoj za MĐ za radno mjesto – zidar. Državni inspektorat je izvršio inspekcijski nadzor nad tužiteljem 26. veljače 2025., kojom prilikom je utvrđeno da je tužitelj, kao poslodavac, nezakonito zapošljavao strance zbog čega je dospio na Popis poslodavaca kod kojih je tijekom inspekcijskog nadzora zapisnikom utvrđeno postojanje neprijavljenog rada (u nastavku teksta: Popis). Stoga, navedeni podatak automatski predstavlja zapreku za produljenje dozvole za boravak i rad u Republici Hrvatskoj sukladno članku 93. stavak 1. točka 8. Zakona, a tuženik nije ovlašten ulaziti u razloge zbog kojih je tužitelj dospio na Popis, već je vezan službenim podacima Državnog inspektorata, te uvidom u podatke Ministarstva rada, mirovinskog sustava, obitelji i socijalne politike.

13. Što se tiče razine sudjelovanja tužitelja u upravnom postupku, Sud je suglasan s argumentacijom tuženika iznesenom u odgovoru na tužbu. Propuštanje posebnog saslušanja tužitelja očito ne utječe na ishod rješavanja ove upravne stvari, a isti je mogućnost dodatnog izjašnjenja iskoristio izlaganjem u ovome sporu.

14. U odnosu na tužiteljev prigovor retroaktivne primjene članka 93. stavku 1. točki 8. Zakona o strancima, Sud naglašava sljedeće. Prema članku 90. stavcima 4. i 5. Ustava Republike Hrvatske, zakoni i drugi propisi državnih tijela i tijela koja imaju javne ovlasti ne mogu imati povratno djelovanje, dok iz posebno opravdanih razloga samo pojedine odredbe zakona mogu imati povratno djelovanje. Ovdje je sporno je li riječ o retroaktivnosti koja pretpostavlja postojeći pravni odnos koji je uspostavljen pod prijašnjim propisom i koji se nastavlja pod novim propisom. Za postojanje retroaktivnosti potrebno je, dakle, da bude uspostavljen pravni odnos koji je zahvaćen izmjenom propisa. Međutim, primijenjena odredba članka 93. stavka 1. točke 8. Zakona o strancima podrazumijeva primjenu prava, a ne neki od oblika retroaktivnosti. Naime, ta odredba štiti budući pravni poredak te je preventivnoga karaktera. Utvrđivanje neprijavljenog rada i uvrštavanje poslodavca na Popis jest prošli događaj, dok biti na Popisu u vrijeme rješavanja upravne stvari znači tekuću pravnu situaciju koja i dalje traje, pa ovdje nema pravnog odnosa uspostavljenog prije stupanja na snagu izmjena i dopuna Zakona o strancima. U predmetnom slučaju riječ je o primjeni novog zakonskog uređenja na postojeće pravne odnose. Pritom je uvrštavanje poslodavca na Popis, koje evidentiranje i dalje traje, pravna pretpostavka za primjenu kasnije odredbe, a ne predmet naknadnog sankcioniranja. Nije riječ o novoj sankciji za prijašnji propust, nego o zakonskoj pretpostavci odnosno zapreci za priznavanje budućega prava (ovdje: za izdavanje dozvole za boravak i rad). Odlučna pravna činjenica nije događaj iz prošlosti, nego tekuće stanje evidencije koje postoji u trenutku donošenja rješenja. Takvim se rješenjem ne stavljaju izvan snage prijašnji pravni učinci. Upis na Popis nije jednokratni prošli događaj koji je konzumiran i dovršen, već je riječ o kontinuiranoj javnopravnoj evidencijskoj situaciji. Sud stoga utvrđuje da primjena zakonskih odredaba koje su na snagu stupile 15. ožujka 2025. na činjenicu postojeće uvrštenosti na Popis, koja je posljedica inspekcijskog nadzora provedenog od 26. veljače 2025., nema pravna obilježja retroaktivne primjene propisa. U suprotnome, prihvaćanje tužiteljeve argumentacije značilo bi da su poslodavci koji su na Popis upisani prije 15. ožujka 2025. u povoljnijem položaju od onih koji su upisani nakon toga dana, premda su u identičnoj evidencijskoj situaciji. U odnosu na to da je promjena pravnog režima nepovoljna za pojedine adresate pravnih normi ne znači ujedno i nedopušteno retroaktivno djelovanje, te u odnosu na kriterij dovršenosti pravnih situacija, Sud upućuje i na ustavnosudsku praksu (odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-I-3024/2022 i dr. od 20. prosinca 2022.).

15. Također se napominje da stranac MĐ osporavanim rješenjem nije protjeran iz Republike Hrvatske, niti mu je određena zabrana ulaska u EGP, a obveza napuštanja Republike Hrvatske odnosno EGP-a predstavlja zakonsku posljedicu po sili zakona koja nastupa u slučaju odbijanja zahtjeva za izdavanje dozvole za boravak i rad.

16. Uzevši u obzir navedeno, ovaj Sud nalazi da je tuženik u odgovoru na tužbu odgovorio na sve prigovore tužitelja iz tužbe, kojem obrazloženju se u potpunosti priklanja i Sud, te se osporavana odluka tuženika ocjenjuje zakonitom. Trebalo je stoga, na temelju članka 116. stavka 1. ZUS-a, tužbeni zahtjev odbiti kao neosnovan.

17. Tužitelj je odbijen za naknadu troškova upravnog spora sukladno članku 147. stavak 1. ZUS-a.

U Rijeci 21. rujna 2026.

Sutkinja:

Danica Vučinić

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu, u roku od 15 dana od dana dostave presude.

Dna:

- opunomoćeniku tužitelja Toniju Primorcu, odvjetniku u Rijeci, Prolaz Marije Krucifikse Kozulić 2/III

- tuženiku Ministarstvu unutarnjih poslova, Policijskoj upravi Primorsko-goranskoj, Sektoru za imigraciju, državljanstvo i upravne poslove, Rijeka, Žrtava fašizma 3