REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U RIJECI

Erazma Barčića 5

Poslovni broj: Us I-2348/2025-9

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Rijeci, po sucu Vedranu Juričiću, uz sudjelovanje zapisničarke Monike Puharić, u upravnom sporu tužitelja Golf hotel Savudrija d.o.o. (OIB: 08392883355), Umag, H [adresa], zastupanog po opunomoćeniku Aleksandru Puhu, odvjetniku u Puli, Leharova 1, tuženika Ministarstva prostornog uređenja, graditeljstva i državne imovine (OIB: 95093210687), Uprave za prostorno uređenje, Zagreb, Ulica Republike Austrije 14, zastupanog po službenim osobama HP i KP, radi produljenja važenja lokacijske dozvole, 18. rujna 2026.,

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se tužbeni zahtjev radi poništenja rješenja Ministarstva prostornoga uređenja, graditeljstva i državne imovine, Uprave za prostorno uređenje, KLASA: UP/I-350-05/25-01/000074, URBROJ: 531-06-3-25-0004 od 9. listopada 2025.

II. Odbija se zahtjev tužitelja za naknadu troškova ovog upravnog spora.

Obrazloženje

1. Osporavanim rješenjem tuženika odbačen je, pozivom na odredbu čl. 41. st. 2. Zakona o općem upravnom postupku (NN br. 47/09, 110/21; dalje: ZUP), zahtjev tužitelja za izdavanje rješenja o produženju važenja lokacijske dozvole, KLASA: UP/I- 350-05/22-01/000109, URBROJ: 531-06-2-1-1/1-23-0016 od 23. svibnja 2023.

2. Razloge za donošenje predmetne odluke tuženik obrazlaže kako slijedi. Tužitelj je podneskom zaprimljenim 9. svibnja 2025. zatražio izdavanje rješenja o produženju važenja lokacijske dozvole ovog Ministarstva, KLASA: UP/l-350-05/22- 01/000109, URBROJ: 531-06-2-1-1/1-23-0016, od 23. svibnja 2023. godine, za zahvat u prostoru: Golf igralište s golf hotelom "Stancija grande", na katastarskim česticama u k. o. [katastarska općina], na području Grada Umaga u Istarskoj županiji. Zahvat u prostoru obuhvaća zemljište u vlasništvu Republike Hrvatske (katastarske čestice pobliže označene na str. 2. pobijanog rješenja). Sukladno odredbi čl. 61. st. 2. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o prostornom uređenju (NN br. 67/23; dalje; ZIDZPU/23) važenje predmetne lokacijske dozvole procjenjuje je se prema odredbama Zakona o prostornom uređenju (NN br. 153/13, 65/17, 114/18, 39/19; dalje: ZPU/19), važećem u trenutku izdavanja lokacijske dozvole. Međutim, obzirom da produženje roka važenja ne predstavlja nastavak postojećeg akta, već se radi o novom upravnom aktu koji se donosi u posebnom postupku to se prijelazne odredbe ZIDZPU/23 koje osiguravaju mogućnost produženja važenja lokacijske dozvole prema odredbama ZPU/19 odnose isključivo na pitanje roka važenja dozvole, dok se na ostala pitanja primjenjuje važeći Zakon o prostornom uređenju (NN br. 153/13, 65/17, 114/18, 39/19, 98/19, 67123, dalje: ZPU/23). U konkretnom slučaju radi se o zahvatu u prostoru iz čl. 127.a st 5. ZPU/23 koji propisuje da ako lokacijsku dozvolu izdaje Ministarstvo i zahvat u prostoru obuhvaća zemljište u vlasništvu Republike Hrvatske, dokazom pravnog interesa smatra se suglasnost ministarstva koje upravlja tim zemljištem. Tijelo koje upravlja zemljištem u vlasništvu Republike Hrvatske u ovom slučaju, Uprava za upravljanje i raspolaganje nekretninama ovog Ministarstva, uskratilo je suglasnost (dopis od 2. listopada 2025, KLASA: 940-01/22-031513, URBROJ: 531-15-2-2-25-21). Slijedom navedenog, tuženik zaključuje da zbog uskrate suglasnosti nisu ispunjeni uvjeti iz čl. 127. st. 2. podst. 6. ZPU/23, slijedom čega je primjenom odredbe čl. 41. st. 2. ZUP-a, zahtjev valjalo odbaciti.

3. Tužitelj osporava zakonitost rješenja tuženika te u tužbi i tijekom spora (podnesak od 13. srpnja 2026., održana rasprava), izlaže kako slijedi. U bitnom, smatra da je tuženik pogrešno primijenio čl. 41. st. 2. ZUP-a odbacivši njegov potpun i dopušten zahtjev od 9. svibnja 2025. za produženje važenja lokacijske dozvole za zahvat „Golf igralište s golf hotelom Stancija Grande“ uz obrazloženje da ne postoje zakonske pretpostavke za pokretanje postupka. Pojašnjava da se radi o upravnoj stvari u nadležnosti tuženika u kojoj je postupak pokrenut po sili zakona te da procesna legitimacija nije upitna. Ističe da je tuženik pogrešno primijenio odredbe Zakona o prostornom uređenju (posebno čl. 127.) i prijelazne odredbe njegovih izmjena i dopuna iz 2023. godine jer nedostatak suglasnosti upravitelja državnog zemljišta ne može biti osnova za odbacivanje zahtjeva ili nepokretanje postupka, već eventualno pitanje meritornog odlučivanja, pri čemu se tužitelju ne može na teret stavljati pasivnost javnopravnih tijela. Nastavno na prethodno ističe da ako je tuženik smatrao potrebnim pribavljati dodatno očitovanje drugog ustrojstvenog dijela istog Ministarstva i na temelju njegova sadržaja zaključivati o postojanju odnosno nepostojanju pravnog interesa, tada sama stvar po svojoj naravi više nije bila pitanje pukog procesnog praga, nego pitanje koje je zahtijevalo postupanje i ocjenu. Čak i ako bi se prihvatilo da u trenutku odlučivanja nije postojala pozitivna suglasnost, koju tuženik smatra potrebnom, to samo po sebi ne razrješava glavno pravno pitanje ovog spora — je li riječ o procesnoj pretpostavci za samo pokretanje postupka ili o pretpostavci relevantnoj za meritorno odlučivanje o zahtjevu. Naglašava svoj nesporan pravni interes koji proizlazi iz znatnih ulaganja i pripreme složenog projekta, čije bi nepriznavanje uzrokovalo veliku štetu.

Nadalje, navodi da je tuženik povrijedio temeljna načela ZUP-a: načelo materijalne istine (čl. 8.) jer nije utvrđivao činjenice niti provodio dokaze, pravo stranke na sudjelovanje i izjašnjavanje (čl. 30.), načelo pomoći stranci (čl. 7.) jer nije upozoren na zapreke niti mu je omogućeno otklanjanje nedostataka, kao i načela zakonitosti, razmjernosti i ekonomičnosti. U prilog primjeni temeljnih odredbi ZUP-a i pravu stranke na sudjelovanje poziva se na sudsku praksu Visokog upravnog suda Republike Hrvatske (presude posl. br. US-8556/2011-7, Us-8557/2011-5, Usoz-150/2015-8 i Usoz-27/2016-3).

Također ukazuje da je obrazloženje pobijanog akta nedovoljno, nerazumljivo i proturječno.

4. Tuženik je u odgovoru na tužbu izlaže kao i u obrazloženju pobijanog rješenja te dodatno navodi kako slijedi.

Prije svega, ističe da je u obrazloženju osporenog rješenja jasno i pregledno objašnjeno zašto je zahtjev tužitelja odbačen zajedno s pozivanjem na zakonske odredbe temeljem kojih je isto učinjeno te se stoga ne može tvrditi da je obrazloženje nedovoljno, nerazumljivo i proturječno.

U odnosu na povredu načela materijalne istine, tuženik navodi kako je upravo u svrhu utvrđivanja materijalne istine, budući da tužitelj uz svoj zahtjev nije priložio suglasnost, zatražio očitovanje Uprave za upravljanje i raspolaganje nekretninama ovog Ministarstva kako bi dodatno provjerio je li takva suglasnost ipak postoji. Vezano za povredu odredbe čl. 30. ZUP-a tuženik ističe da su u predmetnom slučaju ostvarene pretpostavke za primjenu odredbe čl. 41. st. 2. ZUP-a u vezi čl. 127. i 127.a ZPU/23, te da je stoga odluka mogla biti donesena i bez prethodnog izjašnjavanja stranke.

Smatra da odluke Visokog upravnog suda na koje se tužitelj poziva nisu primjenjive u ovom slučaju obzirom da se odnose na primjenu ZUP-a u vezi sa Zakonom o elektroničkim komunikacijama i utvrđivanjem komunalnog doprinosa te ističe kako je Visoki upravni sud Republike Hrvatske kroz druge svoje presude potvrdio da se temeljem odredbe čl. 41. st. 2. ZUP-a zahtjev stranke može odbaciti ako su poznati svi podaci temeljem kojih se (ne) ostvaruju pretpostavke za pokretanje postupka (npr. presuda poslovnog broj Usž-3432/2024-4 od 20. ožujka 2025.). Zaključno, vezano za navode tužitelja kojim opravdava svoj pravni interes tuženik navodi da isti nisu od nikakvog značaja za odlučivanje u ovom predmetu budući da osobni interes tužitelja ne može prevladati nad zahtjevom pravne sigurnosti koji podrazumijeva dosljednu primjenu važećih zakonskih propisa koji se moraju u predmetnom slučaju primijeniti.

5. Među strankama je nesporno: da je rješenjem Ministarstva prostornog uređenja, graditeljstva i državne imovine, Uprave za prostorno uređenje i dozvole državnog značaja, sektora lokacijskih dozvola, KLASA: UP/l-350-05/22-01/000109, URBROJ: 531-06-2-1-1/1-23-0016, od 23. svibnja 2023., tužitelju izdana lokacijska dozvola za zahvat u prostoru: Golf igralište s golf hotelom "Stancija grande", na katastarskim česticama u k. o. [katastarska općina], na području Grada Umaga u Istarskoj županiji, da je to rješenje postalo pravomoćno 4. srpnja 2023., kao i da je tužitelj zatražio produženje važenja podnošenjem zahtjeva od 9. svibnja 2025.

6. Odredbom čl. 150. ZPU/19 bilo je propisano da lokacijska dozvola prestaje važiti ako se u roku od dvije godine od dana pravomoćnosti lokacijske dozvole ne: 1. podnese zahtjev za davanje koncesije, 2. podnese zahtjev za donošenje rješenja o izvlaštenju, 3. podnese prijedlog za donošenje odluke o služnosti ili pravu građenja na zemljištu u vlasništvu Republike Hrvatske, 4. podnese zahtjev za izdavanje građevinske dozvole, odnosno 5. pristupi provedbi zahvata u prostoru za kojega se ne izdaje akt za građenje (st. 1.). Važenje lokacijske dozvole produžuje se na zahtjev podnositelja zahtjeva ili investitora jednom za još dvije godine ako se nisu promijenili uvjeti propisani prostornim planom u skladu s kojima je lokacijska dozvola izdana (st. 2.). Rok iz st. 1. ne teče za vrijeme trajanja postupka davanja koncesije, izvlaštenja, izdavanja građevinske dozvole, odlučivanja o prijedlogu za rješavanje imovinskopravnih odnosa na zemljištu u vlasništvu Republike Hrvatske, provođenja parcelacijskog elaborata u katastru, odnosno tijekom provedbe zahvata u prostoru za koji se ne izdaje akt za građenje, a prestaje teći donošenjem rješenja o izvlaštenju, izdavanjem građevinske dozvole, rješavanjem imovinskopravnih odnosa, odnosno provedbom zahvata u prostoru (st. 3.).

7. Čl. 150. ZPU/19 izmijenjen je čl. 52. ZIDZPU/23 kojim je propisano: "(1) Lokacijska dozvola prestaje važiti ako se u roku od četiri godine od dana pravomoćnosti lokacijske dozvole ne podnese zahtjev za izdavanje građevinske dozvole za barem jednu od faza ili etapa odnosno ako se ne pristupi provedbi zahvata u prostoru za koji se ne izdaje akt za građenje.

(2) Za zahvate u prostoru za koje lokacijsku dozvolu izdaje Ministarstvo rok iz stavka 1. ovoga članka je šest godina."

8. Odredbom čl. 60. st. 1. ZIDZPU/23 propisano je da postupci izdavanja akata za provedbu prostornih planova započeti po ZPU/19 do dana stupanja na snagu ovoga Zakona dovršit će se po odredbama tog Zakona i propisa donesenih na temelju tog Zakona.

9. Odredbom čl. 61. ZIDZPU/23 propisano je da lokacijska dozvola koju je izdalo upravno tijelo na temelju ZPU-a/19, ostaje na snazi u pogledu njezina roka važenja sukladno odredbama toga Zakona, a najduže četiri godine od dana stupanja na snagu ovoga Zakona (st. 1). Lokacijska dozvola koju je izdalo Ministarstvo na temelju ZPU- a/19 ostaje na snazi do isteka roka važenja sukladno odredbama toga Zakona, a najduže šest godina od dana stupanja na snagu ovoga Zakona.

10. Odredbom čl. 41. st. 2. ZUP-s propisano je da kad službena osoba utvrdi da ne postoje zakonske pretpostavke za pokretanje postupka, rješenjem će odbaciti zahtjev.

11. Prije svega valja navesti da se u konkretnom slučaju ne može primijeniti odredba čl. 60. st. 1. ZIDZPU/23, obzirom da je postupak izdavanja predmetne lokacijske dozvole okončan prije stupanja na snagu tog zakona, a podnošenje zahtjeva za produženje ne može se smatrati nastavkom tog postupka.

12. S druge strane sadržaj čl. 61. ZIDZPU/23, po ocjeni ovog Suda, ne daje osnova za zaključak da bi se rok trajanja lokacijskih dozvola, koje su izdane na temelju odredbi ZPU/19, na zahtjev stranke mogao produžiti na još dvije godine, primjenom odredbe čl. 150. st. 2. ZPU/19.

Za takvo tumačenje Sud nalazi uporište u usporedbi uređenja ovog instituta prije i nakon novele (ZIDZPU/23). Prema prethodno važećem propisu lokacijska dozvola prestala bi proizvoditi pravne učinke protekom roka od dvije godine (računajući od dana pravomoćnosti rješenja) ako investitor nije u tom roku poduzeo neku od taksativno navedenih radnji, odnosno pokrenuo odgovarajuće postupke u kojem se donose akti kojim se lokacijska dozvola konzumira. Za vrijeme trajanja tih postupaka rok od dvije godine ne teče.

Novo zakonsko uređenje (čl. 52. ZIDZPU/23) ne predviđa mogućnost produljenja niti zastoja rokova važenja lokacijske dozvole, rok je produžen na 4 godine, odnosno 6 godina za kompleksnije zahvate u prostoru, lokacijska dozvola konzumira se podnošenjem zahtjeva za izdavanje građevinske dozvole (za jednu fazu ili etapu) ili, u pristupanjem provedbi pristupi provedbi zahvata u prostoru (u slučajevima kada se radi o vrsti zahvata za koji nije potrebno ishoditi građevinsku dozvolu). Nastavno na prethodno, Sud ističe da prema čl. 150. st. 2. ZPU/19 stranka nije stekla pravo na produljenje već je riječ o mogućnosti čije je ostvarenje moguće uz dva ispunjenja uvjeta: (1) da je prijedlog podnesen (do stupanja na snagu ZIDZPU/23) i (2) da se u međuvremenu nisu promijenili prostorni planovi. Drugim riječima, činjenica da je stari zakon (ZPU/19) predviđao mogućnost produljenja za stranku je predstavljala samo mogućnost (ili puku nadu) ne i legitimno očekivanje. Legitimno očekivanje postojalo bi samo u slučaju da je zahtjev za produljenje podnesen prije stupanja na snagu novog propisa. Samo u takvoj situaciji, na što upućuje i ranije citirana odredba čl. 60. st. 1. ZIDZPU/23, o zahtjevu za produljenje moglo se odlučivati na temelju ranije važećeg propisa.

13. Slijedom obrazloženog Sud smatra da u pogledu lokacijskih dozvola izdanih po ZPU/19, odredbu čl. 61. st. 1. ZIDZPU/23 treba tumačiti kako slijedi:

1. U situacijama kada je lokacijska dozvola izdana prema odredbama ZPU/19 a nositelj lokacijske dozvole nije poduzeo niti jednu radnu radnju (nije podnio zahtjev za građevinsku dozvolu, izvlaštenje, itd.) unutar roka od dvije godine, ta lokacijska dozvola je istekla redovnim tijekom vremena prema starom propisu i ne može se tražiti produljenje iste prema novom propisu.

2. U situacijama kada je lokacijska dozvola izdana prema odredbama ZPU/19 a nositelj lokacijske dozvole je podnio zahtjev za pokretanje postupka davanja koncesije, izvlaštenja, odlučivanja o prijedlogu za rješavanje imovinskopravnih odnosa na zemljištu u vlasništvu Republike Hrvatske, provođenja parcelacijskog elaborata u katastru, rok važenja takve dozvole istječe s danom 29. lipnja 2027. ili 29. lipnja 2029. (4 ili 6 godina od stupanja na snagu ZIDZPU/23).

3. U situacijama kada je lokacijska dozvola izdana prema odredbama ZPU/19 a nositelj lokacijske dozvole je podnio zahtjev za izdavanje građevinske dozvole ili je započeo s provedbom zahvata u prostoru (za koji se ne izdaje akt za građenje) prije ili nakon 29. lipnja 2023., takva dozvola smatra se konzumiranom.

14. Stoga, Sud konstatira da je za donošenje odluke u postupku pokrenutom po zahtjevu tužitelja od 9. svibnja 2025. relevantan propis koji je bio na snazi u vrijeme podnošenja zahtjeva, dakle ZPU/23, a ne propis koji je bio na snazi u vrijeme izdavanja lokacijske dozvole (ZPU/19), kako to pogrešno zaključuje tuženik.

15. Obzirom da je ZIDZPU/23 ukinuta mogućnost produženja važenja lokacijske dozvole to više ne postoji pravni temelj za odlučivanje o zahtjevima za produženje koji su podneseni nakon 29. lipnja 2023., a posljedično tome niti pretpostavke za pokretanje (vođenje) postupka po istima, sukladno odredbi čl. 41. st. 2. ZUP-a.

16. Slijedom navedenog, Sud zaključuje da je tuženik pravilno postupio kada je odbacio zahtjev tužitelja od 9. svibnja 2025. pozivom na odredbu čl. 41. st. 2. ZUP-a, unatoč tome što je zaključak o nepostojanju pretpostavki za vođenje postupka utemeljio na pogrešnim razlozima. Navedena nepravilnost, koja je otklonjena u ovome sporu, nije od utjecaja na zakonitost pobijane odluke budući da poništenje osporavanog akta ne bi, u konačnici, dovelo do drugačijeg rješavanja predmetne upravne stvari.

17. Slijedom svega obrazloženog, Sud utvrđuje da navodi iz tužbe nisu od utjecaja na zakonitost pobijanog rješenja tuženika te je stoga, temeljem odredbe čl. 116. st. 2. ZUS-a, odlučeno kao u tč. I. izreke presude.

18. Odluka Suda o troškovima ovog spora (tč. II. izreke) temelji se na odredbi čl. 147. st. 1. ZUS-a.

U Rijeci 18. rujna 2026.

Sudac

Vedran Juričić

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog Suda u roku od 15 dana od dana dostave presude. Žalba protiv presude odgađa izvršenje pobijane presude (članak 126. stavak 6. ZUS).

DNA:

- opunomoćeniku tužitelja Aleksandru Puhu, odvjetniku u Puli, Leharova 1

- tuženiku Ministarstvu prostornog uređenja, graditeljstva i državne imovine, Uprava za prostorno uređenje Zagreb, Ulica Republike Austrije 14