REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U OSIJEKU

Osijek, Vukovarska cesta 31

Poslovni broj: Us I-1289/2024-10

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Osijeku, po sucu Tomislavu Artukoviću, uz sudjelovanje zapisničarke Tamare Golub, u upravnom sporu tužitelja Kolić d.o.o., Budrovci (Grad Đakovo) Stanka Lehote 87E, OIB: 55453978092, kojega zastupa opunomoćenik Hrvoje Grubeša, odvjetnik u Osijeku, Ul. Ivana Gundulića 36b, protiv tuženika Ministarstva poljoprivrede, šumarstva i ribarstva, Zagreb, Ulica grada Vukovara 78, OIB: 76767369197, radi ostvarivanja prava na potporu, 18. rujna 2026.,

p r e s u d i o  j e

I. Poništava se rješenje Ministarstva poljoprivrede, šumarstva i ribarstva Republike Hrvatske, KLASA: UP/II-034-08/24-01/385, URBROJ: 525-04/122-24-3 od 14. listopada 2024.

II. Poništava se odluka o neudovoljavanju uvjetima za ostvarivanje prava na potporu Agencije za plaćanja u poljoprivredi, ribarstvu i ruralnom razvoju , KLASA: 320-10/22-01/27651, URBROJ: 343-1203/01-22-004 od 30. rujna 2022. i predmet vraća tom tijelu na ponovan postupak u kojem je dužno postupiti u skladu s pravnim shvaćanjima i primjedbama suda izraženima u obrazloženju presude.

III. Nalaže se tuženiku naknaditi tužitelju trošak upravnog spora u iznosu od 2.500,00 eura, u roku od 60 dana.

IV. Odbija se zahtjev tužitelja za naknadu troškova upravnog spora u preostalom iznosu od 1.488,90 eura.

Obrazloženje

1. Osporavanim rješenjem odbijena je žalba tužitelja izjavljena protiv odluke o neudovoljavanju uvjetima za ostvarivanje prava na potporu Agencije za plaćanja u poljoprivredi, ribarstvu i ruralnom razvoju (dalje: Agencija za plaćanja), KLASA: 320- 10/22-01/27651, URBROJ: 343-1203/01-22-004 od 30. rujna 2022.

2. Navedenom odlukom od 30. rujna 2022. u točki I. određeno je da podnositelj (tužitelj) iz Priloga I te odluke, koji čini njezin sastavni dio, ne udovoljava propisanim uvjetima za ostvarivanje potpore iz Programa izvanrednih mjera za prilagodbu proizvođačima u sektorima mliječnog govedarstva, svinjogojstva i peradarstva za 2022. godinu za Mjeru 2. Potpora sektoru svinjogojstva Podmjeru 2.1. Potpora uzgajivačima krmača.

3. U Prilogu I – Razlog neudovoljavanja uvjetima za ostvarenje potpore kao utvrđeni razlog neudovoljavanja navedeno je da podnositelj nije podnio Zahtjev sukladno točki 6. Javnog poziva za provedbu mjera iz Programa izvanrednih mjera za prilagodbu proizvođačima u sektorima mliječnog govedarstva, svinjogojstva i peradarstva Agencije za plaćanja, KLASA: 011-03/22-01/0001, URBROJ: 343- 1203/01-22-001 od 25. srpnja 2022., odnosno da nije dostavio svu dokumentaciju propisanu u navedenoj točki.

4. Tužitelj osporava zakonitost pobijanog rješenja navodeći da je rješenje doneseno protivno članku 64. Zakona o poljoprivredi („Narodne novine“, br. 118/18., 42/20., 127/20., 52/21. i 152/22.), člancima 219. do 221. Uredbe (EU) br. 1308/2013, točkama 9. i 10. Programa izvanrednih mjera za prilagodbu proizvođačima u sektorima mliječnog govedarstva, svinjogojstva i peradarstva iz srpnja 2022. (dalje: Program) te članku 29. stavku 1. Ustava Republike Hrvatske („Narodne novine“ br. 56/90., 135/97., 08/98., 113/00., 124/00., 28/01., 41/01., 55/01., 76/10., 85/10. i 05/14.). Smatra da donositelj Programa uopće nije predvidio obvezu proizvođača kakva je nametnuta u Javnom pozivu za provedbu mjera iz Programa izvanrednih mjera za prilagodbu proizvođačima u sektorima mliječnog govedarstva, svinjogojstva i peradarstva od 25. srpnja 2022. (dalje: Javni poziv). Dodaje kako se iz točke 9. i točke 10. Programa može primijetiti da donositelj Programa predviđa isključivo obvezu dostave popunjene i ovjerene izjave o poslovnim subjektima koji su međusobno (ne)povezani vlasničkim ili drugim odnosima. Napominje kako su na web stranicama Agencije za plaćanja prihvatljivim korisnicima ponuđeni isključivo obrasci koji se odnose na izjavu o poslovnim subjektima koji su međusobno (ne)povezani vlasničkim ili drugim odnosima. Navodi kako Programom nije predviđena obveza proizvođača priložiti referentnu stranicu GFI izvješća za 2021. kojim dokazuje da pripada u kategoriju mikro, malih i srednjih poduzeća, dok Agencija za plaćanja razlog nedostavljanja GFI stavlja na teret tužitelju. Po stavu tužitelja, osporavana odluka Agencije za plaćanja je nezakonita u smislu članka 64. Zakona o poljoprivredi i članka 219. do članka 221. Uredbe (EU) br. 1308/2013 jer je utemeljena na nezakonito formiranom Javnom pozivu. Nadalje, smatra da osporavane odluke nisu zasnovane na prihvatljivom tumačenju postupovnih pravila Javnog poziva, odnosno da je navedena odluka izraz ekscesivnog formalizma u odlučivanju o pravima i obvezama tužitelja. Pojašnjava kako ekscesivni formalizam postoji kada su pravna stajališta proizvod mehaničke primjene prava, bez uzimanja u obzir konteksta i sagledavanja pravnog problema kao jedinstvene cjeline. Dodaje da postupovna pravila (npr. prilog referentne stranice GFI) nisu sama sebi svrha, nego da imaju za cilj očuvanje integriteta pravnog poretka. Smatra da treba poći od svrhe donošenja Programa, u vezi čega ukazuje na važnu ulogu stočarske proizvodnje u smislu ekonomske održivosti ruralnih područja, u čijoj strukturi prevladavaju mikro, mali i srednji subjekti. Po shvaćanju tužitelja, provedbom Programa i dodjelom izvanredne potpore cilj je ublažiti posljedice porasta cijena stočne hrane i energenata te omogućiti nastavak primarne proizvodnje u odabranim sektorima, a čime će se izravno pridonijeti sigurnosti opskrbe stanovništva mlijekom, svinjskim mesom, mesom peradi i jajima. Stoga, zaključuje da su potpuno zanemareni osnovni cilj i svrha Programa, odnosno individualna prava tužitelja kao što su nastavak proizvodnje i ublažavanje posljedica porasta cijena, što je tuženik ograničio banalnim propustom da podastre relevantni dokaz o općepoznatoj i javno dostupnoj činjenici da tužitelj pripada u kategoriju mikro, malih i srednjih poduzeća. U vezi toga pojašnjava da za svako društvo s ograničenom odgovornošću postoji obveza predaje GFI te da se isto evidentira kod nadležnog trgovačkog suda prema sjedištu poduzetnika. Tvrdi da se uvidom u povijesni izvadak iz sudskog registra Trgovačkog suda u Osijeku za tužitelja može zamijetiti poveznica na GFI. Zaključuje kako je podatak o GFI za svako društvo s ograničenom odgovornošću potpuno besplatan i lako dostupan podatak . Dalje tužitelj ističe da je Agencija za plaćanja izvršila uvid u javne podatke o tužitelju te ih razmijenila s drugim tijelima pa da joj već zbog toga nije mogla ostati nepoznata činjenica da tužitelj pripada u kategoriju mikro, malih i srednjih poduzeća. Također, da je tužitelj aplicirao u prethodnom vremenskom razdoblju i na druge javne pozive i natječaje pri Agenciji za plaćanja, zbog čega su već dostupni podaci o tome kojoj kategoriji poduzeća pripada tužitelj. Navodi da su malobrojna velika poduzeća koja apliciraju na iste ili slične Javne pozive, pa da je i po tome bilo jasno da tužitelj pripada u kategoriju mikro, malih i srednjih poduzeća. Upućuje na povredu ustavnog prava iz članka 29. stavka 1. Ustava, s obzirom na to da je pretjerano formalističkim i nefleksibilnim pristupom tužitelj onemogućen u ostvarivanju prava. Ističe da bi mu tražena sredstva omogućila nastavak primarne proizvodnje i ublažavanje posljedica porasta cijena, dok se osporavanom odlukom Agencije za plaćanja dovodi u pitanje nastavak primarne proizvodnje, odnosno stavlja ga se u neravnopravan položaj spram istih proizvođača u sličnoj pravnoj poziciji. Smatra je da je trebalo razmotriti mogućnost pozivanja na ispravak, pojašnjenje ili dopunu zahtjeva u tom dijelu prema članku 47. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, br. 47/09. i 110/21. – dalje: ZUP). Slijedom toga, tužitelj predlaže sudu poništiti osporavano rješenje tuženika, kao i odluku prvostupanjskog tijela, uz naknadu troška upravnog spora.

5. U odgovoru na tužbu tuženik ostaje pri svim utvrđenjima i navodima iznesenim u obrazloženju osporavanog rješenja. Predlaže sudu odbiti tužbeni zahtjev.

6. Tužitelj se podneskom od 3. siječnja 2026. očitovao na odgovor na tužbu. U podnesku ističe kako tuženik u odgovoru u bitnome ponavlja razloge iz osporavanog rješenja, ne osvrćući se na ključni prigovor da Program ne propisuje obvezu prilaganja referentne stranice Godišnjeg financijskog izvješća, niti da takvu obvezu predviđa kao uvjet za ostvarivanje prava na potporu. Napominje kako činjenica da Javni poziv predviđa određenu dokumentaciju ne može opravdati uvođenje dodatnog uvjeta koji nije propisan Programom kao temeljnim aktom. U vezi toga navodi da Javni poziv ne može proširivati niti pooštravati uvjete ostvarivanja prava u odnosu na Program, jer bi se time povrijedilo načelo zakonitosti i hijerarhije propisa. Smatra kako odbijanje zahtjeva isključivo zbog propusta prilaganja preslike GFI-ja, iako se radi o javnom, općepoznatom i tijelu lako dostupnom podatku, predstavlja primjer ekscesivnog formalizma, osobito u postupku čija je svrha pružanje izvanredne potpore radi očuvanja proizvodnje u kriznim uvjetima. Dodaje kako tuženik pritom zanemaruje da je točkom 9. Javnog poziva izrijekom predviđeno da Agencija za plaćanja provodi administrativnu kontrolu i korištenjem internih baza podataka te razmjenom podataka s drugim tijelima, zbog čega činjenica pripadnosti tužitelja kategoriji mikro, malih i srednjih poduzeća tuženiku nije mogla ostati nepoznata. Smatra i da su neosnovani navodi tuženika kojima se nastoji opravdati neprimjena članka 47. ZUP-a. U vezi toga navodi kako se u konkretnom slučaju radilo o otklonjivom formalnom nedostatku, pri čemu pravo tužitelja, kao ni ispunjenje uvjeta, nije bilo sporno.

7. U provedenom dokaznom postupku sud je izvršio uvid u sudski spis, spis upravnog postupka i sve isprave priložene tom spisu. Ujedno je kod ovoga suda održana rasprava 10. rujna 2026. te je na takav način strankama u skladu s člankom 6. stavkom 1. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, 36/24. – dalje: ZUS) pružena mogućnost izjasniti se o navodima protivne stranke te o svim činjenicama i pravnim pitanjima koja su predmet upravnog spora. Rasprava je održana bez prisutnosti uredno pozvanoga tuženika, a u prisutnosti zamjenika opunomoćenika tužitelja, koji je u cijelosti ostao kod svih navoda iz tužbe i tužbenog zahtjeva.

8. Tužbeni zahtjev je osnovan.

9. Između stranaka nije sporno da su navedenim Programom donesenim od strane Ministarstva poljoprivrede u srpnju 2022., propisane mjere koje se provode u okviru toga Programa, između kojih je propisana i Mjera 2. Potpora sektoru svinjogojstva i Podmjera 2.1. Potpora uzgajivačima krmača. U vezi navedenog Programa Agencija za plaćanja objavila je Javni poziv 25. srpnja 2022. čiji je predmet, između ostalog, prikupljanje zahtjeva za ostvarivanje prava na potporu iz Programa u 2022. godini za sljedeće potpore: Mjera 2. Potpora sektoru svinjogojstva, Podmjera 2.1. Potpora uzgajivačima krmača.

10. Sukladno točki 9. Programa (provedba programa), provedba mjera iz Programa dodatno će se urediti javnim pozivom koji će objaviti Agencija za plaćanja. Pritom, sukladno točki 10., administrativnu kontrolu podnesenih Zahtjeva provodi Agencija za plaćanja temeljem uvjeta propisanih Programom, propisanih javnim pozivom, drugih podataka iz internih baza i evidencija te razmjenom podataka s drugim tijelima državne uprave i agencijama.

11. Tužitelj je Agenciji za plaćanja podnio zahtjev za Mjeru 2. Potpora sektoru svinjogojstva, Podmjeru 2.1. Potpora uzgajivačima krmača te je Agencija provela administrativnu kontrolu zahtjeva sukladno točki 9. Javnog poziva i utvrdila da zahtjev ne udovoljava uvjetima za ostvarenje potpore, zbog razloga navedenog u Prilogu I predmetne odluke. Utvrđeno je, naime, da je tužitelj dostavio zahtjev, ali da uz isti nije dostavio i presliku referentne stranice Godišnjeg financijskog izvješća iz 2021. , kojom dokazuje da pripada u kategoriju mikro, malih ili srednjih poduzeća, koju je kao pravna osoba, uz ostalu dokumentaciju propisanu točkom 6., bio dužan dostaviti.

12. Naime, točkom 6. Javnog poziva (način podnošenja zahtjeva i obavezna dokumentacija) određeno je da se zahtjevi podnose Agenciji za plaćanja putem AGRONET zaštićene mrežne aplikacije Agencije za plaćanja izravno ili u podružnicama Agencije za plaćanja na adresama navedenim u Prilogu III Javnog poziva. Po izvršenom odabiru potpora na elektroničkom obrascu Zahtjeva za nacionalnu potporu u AGRONET-u, podnositelj je dužan ispisati obrazac Zahtjeva iz AGRONET aplikacije i potpisati ga. Uz potpisan obrazac Zahtjeva korisnik mora priložiti: popunjenu i ovjerenu Izjavu o poslovnim subjektima koji nisu međusobno povezani vlasničkim ili drugim odnosima koja je Prilog I Javnog poziva ili popunjenu i ovjerenu Izjavu o poslovnim subjektima koji su međusobno povezani vlasničkim ili drugim odnosima koja je Prilog II Javnog poziva. Ukoliko je podnositelj pravna osoba uz Zahtjev i jednu od navedenih Izjava dužan je priložiti i presliku referentne stranice Godišnjeg financijskog izvješća iz 2021. godine kojom dokazuje da pripada u kategoriju mikro, malih ili srednja poduzeća.

13. Točkom 9. Javnog poziva (administrativna obrada i kontrola na terenu) određeno je da administrativnu kontrolu podnesenih Zahtjeva provodi Agencija za plaćanja temeljem uvjeta propisanih Programom, propisanih ovim javnim pozivom, drugih podataka iz internih baza i evidencija te razmjenom podataka s drugim tijelima državne uprave i agencijama.

14. Svrha Programa je pružanje financijske pomoći mikro, malim i srednjim poduzećima u sektoru mliječnog govedarstva, svinjogojstva i peradarstva . Kako je i navedeno u samom Programu, provedbom Programa i dodjelom izvanredne potpore cilj je ublažiti posljedice porasta cijena stočne hrane i energenata te omogućiti nastavak primarne proizvodnje u odabranim sektorima, a čime će se izravno pridonijeti sigurnosti opskrbe stanovništva mlijekom, svinjskim mesom, mesom peradi i jajima.

15. Sigurnost opskrbe stanovništva hranom je svrha Programa i tu je svrhu nemoguće odvojiti od sadržaja Javnog poziva, uključujući njegove točke 6., 7. i 9.

16. Ovdje, dakle, nije riječ o standardnom (konkurencijskom) modelu dodjele financijske potpore u kojem je glavna značajka da se svi pristigli zahtjevi i prijedlozi ocjenjuju i međusobno natječu, a sredstva se u pravilu odobravaju onima koji ostvare najveći broj bodova nakon evaluacije i formiranja rang liste. Načela jednakosti i transparentnosti u ovim su postupcima iznimno važni, jer ne mogu svi uspjeti (dobiti određeni posao, novac) i stoga ta načela može dovesti u pitanje pozivanje ponuditelja na dopunu zahtjeva, pojašnjenja i slično.

17. Međutim, ovdje je riječ o postupku dodjele izravne financijske potpore s ciljem pomoći malim poljoprivrednicima radi zadovoljenja javnog interesa sigurnosti opskrbe stanovništva hranom. Tu nema rangiranja na temelju kvalitete ponude, niti se zahtjevi poljoprivrednika međusobno na taj način isključuju, svi koji ispunjavaju određene uvjete (poljoprivrednici upisani u određene registre s određenom razinom proizvodnje), dobivaju određenu razinu potpore, što je i logično jer je riječ o kriznoj i solidarnoj mjeri koja ima za cilj ublažiti štetu nastalu porastom cijena stočne hrane i energenata. Ovakvi postupci potpadaju pod opća pravila upravnog postupka (primjena ZUP-a nije izrijekom isključena) pa stoga i samu provedbu Javnog poziva treba promatrati u tom kontekstu. U tom kontekstu treba promatrati i načelo jednakosti i transparentnosti, jer je cilj dodijeliti potpore svima koji na njih stvarno imaju pravo. Stoga omogućavanje naknadne dostave određene dokumentacije jednom prijavitelju nakon podnošenja zahtjeva ne mora nužno odmah predstavljati izravnu povredu načela ravnopravnosti i jednakog postupanja prema svim ostalim sudionicima postupka.

18. U konkretnom slučaju tužitelj nije dostavio presliku referentne stranice Godišnjeg financijskog izvješća iz 2021. kojom dokazuje da pripada u kategoriju mikro, malih ili srednjih poduzeća.

19. GFI je javno dostupan dokaz za utvrđivanje financijskih mjerila (prihoda, aktive i broja zaposlenih) za razvrstavanje poduzetnika. Naime, članak 18. stavak 5. Zakona o računovodstvu („Narodne novine“, br. 85/24., 145/24., 151/25. i 59/26.) propisuje da godišnji financijski izvještaji moraju pružiti istinit i fer prikaz financijskog položaja i uspješnosti poslovanja poduzetnika. Sukladno članku 47. stavcima 1. i 3. Zakona o računovodstvu, propisani obveznici dužni su dostaviti Financijskoj agenciji svoje godišnje financijske izvještaje radi javne objave. Nadalje, prema članku 51. stavku 1. Zakona o računovodstvu, Registar godišnjih financijskih izvještaja središnji je izvor informacija o financijskom položaju i uspješnosti poslovanja poduzetnika na pojedinačnoj i konsolidiranoj osnovi. Kroz javni dio registra svima je omogućen uvid u objavljenu financijsku dokumentaciju, čime se osigurava transparentnost tržišta i poslovanja, kako nalaže članak 51. stavak 8. Zakona o računovodstvu .

20. U konkretnom slučaju u postupku dodjele predmetne potpore uz GFI je potrebno dostaviti i izjavu odnosno dokaze o vlasničkoj strukturi kako bi se provjerilo postoje li povezana društva čiji se podaci moraju pribrojiti. Tu je izjavu (objektivno puno važniju) tužitelj dostavio.

21. Kao što je navedeno, Javni poziv u točki 9. određuje da administrativnu kontrolu podnesenih Zahtjeva provodi Agencija za plaćanja temeljem uvjeta propisanih Programom, propisanih ovim Javnim pozivom, drugih podataka iz internih baza i evidencija te razmjenom podataka s drugim tijelima državne uprave i agencijama. U smislu članka 54. stavka 3. Zakona o računovodstvu , FINA i Agencija za plaćanja podatke razmjenjuju po službenoj dužnosti bez naknade. Prema tome, ovdje nije riječ o tome da je Agencija za plaćanja trebala provesti vještačenja, pribaviti isprave koje nisu kreirane i lako dostupne, već je riječ o ispravi koja je objektivno postojala prije isteka roka za prijavu i bila je zabilježena u službenom registru.

22. U situaciji kada su financijski podaci tužitelja javno objavljeni u Registru godišnjih financijskih izvještaja, sukladno člancima 51. i 52. Zakona o računovodstvu, kada je Agencija za plaćanja imala zakonsku ovlast za besplatnu pribavu i razmjenu tih podataka s FINA-om te kada je točka 9. Javnog poziva propisala da se administrativna kontrola provodi i uvidom u registre i razmjenom podataka, to u tim okolnostima ovaj sud izrečenu mjeru isključenja tužitelja iz postupka dodjele predmetne potpore – bez prethodnog omogućavanja otklanjanja tog formalnog nedostatka traženjem dostave preslike referentne stranice GFI-a ili samostalnim uvidom u službene registre (članci 7., 47. stavci 2. i 3. i članak 73. ZUP-a) – ne može ocijeniti drukčije nego nezakonitom i nerazmjernom.

23. Slijedom navedenoga, sud je na temelju ovlaštenja iz članka 117. stavka 1. ZUS-a poništio osporeno rješenje, kao i prvostupanjsku odluku Agencije za plaćanja od 30. rujna 2022. i predmet je vratio tom tijelu na ponovan postupak (točke I. i II. izreke ove presude). U postupku povodom ove presude Agencija za plaćanja donijet će novu odluku i pritom mora imati u vidu da okolnost što tužitelj nije dostavio presliku referentne stranice Godišnjeg financijskog izvješća iz 2021. ne može automatski, bez prethodnih provjera, biti razlog za donošenje odluke o neudovoljavanju uvjetima za ostvarivanje prava na potporu.

24. Odlučujući o zahtjevu tužitelja za naknadu troškova upravnog spora sud je odluku utemeljio na članku 144. i članku 147. stavku 1. ZUS-a, a sama visina troškova određena je u skladu s Tarifom o nagradama i naknadi troškova za rad odvjetnika („Narodne novine“, br. 138/23. – dalje: Tarifa).

25. Tako je tužitelju priznat trošak sastava tužbe i zastupanja po odvjetniku na jednom ročištu u iznosu 2.000,00 eura (Tbr. 27. toč. 1. i 2. Tarife), što uvećano za pripadajući porez na dodanu vrijednost iznosi 2.500.00 eura (točka III. izreke). Tužitelju nije priznat trošak sastava podneska od 3. siječnja 2026., jer se u tom podnesku u biti rezimiraju navodi tužbe, pa se stoga ne radi o podnesku kakvog ima u vidu Tbr. 27. toč. 1. Tarife. Tužitelju nije priznat ni trošak sudske pristojbe jer taj trošak nije ni nastao. Slijedom toga, u dijelu pod točkom IV. izreke odbijen je zahtjev tužitelja za naknadu troškova upravnog spora u iznosu od 1.488,90 eura (od dosuđenih 2.500,00 eura do zatraženih 3.988,90 eura).

U Osijeku 18. rujna 2026.

Sudac:

Tomislav Artuković

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovoga suda u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu, u roku od 15 dana od dana dostave presude.

DNA:

1. Tužitelju, po opun.

2. Tuženiku