Poslovni broj: Usž-556/2026-3
REPUBLIKA HRVATSKA
VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Z A G R E B
Frankopanska 16
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda Ane Berlengi Fellner, predsjednice vijeća, Mirjane Čačić i Vlaha Bassegli Gozze, članova vijeća te više sudske savjetnice-specijalistice Ivane Mamić Vuković, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja Grada Opatije, Opatija, Maršala Tita 3, protiv tuženika Ministarstva prostornog uređenja, graditeljstva i državne imovine Republike Hrvatske, Zagreb, Republike Austrije 20, uz sudjelovanje zainteresirane osobe VG iz [adresa], kojeg zastupa opunomoćenik Filip Lisac, odvjetnik u Opatiji, Stubište Lipovica 3, radi lokacijske dozvole, odlučujući o žalbama tuženika i zainteresirane osobe protiv presude Upravnog suda u Rijeci, poslovni broj: Us l-145/2025-15 od 9. prosinca 2025., na sjednici vijeća održanoj 10. rujna 2026.
p r e s u d i o j e
I.Poništava se presuda Upravnog suda u Rijeci, poslovni broj: Us l- 145/2025-15 od 9. prosinca 2025.
II.Odbija se tužbeni zahtjev za poništenje rješenja Ministarstva prostornog uređenja, graditeljstva i državne imovine Republike Hrvatske, KLASA: UP/II-350-05/24-02/103, URBROJ: 531-03-4-24-2 od 23. prosinca 2024.
III.Nalaže se tužitelju naknaditi zainteresiranoj osobi trošak upravnog spora u ukupnom iznosu od 2.812,50 EUR (slovima: dvijetisućeosamstodvanaest eura i pedeset centi) u roku od 15 dana od dana primitka ove presude.
Obrazloženje
1. Presudom prvostupanjskog upravnog suda u točki I. izreke poništeno je rješenje tuženika, KLASA: UP/II-350-05/24-02/103, URBROJ: 531-03-4-24-2 od 23. prosinca 2024. i lokacijska dozvola Primorsko-goranske županije, Upravnog odjela za prostorno uređenje, graditeljstvo i zaštitu okoliša, Ispostave Opatija, KLASA: UP/I -350-05/21- 01/000097, URBROJ: 2170-03-06/1-24-0011 od 20. travnja 2024. te je predmet vraćen prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak, pri čemu je dužno postupiti u skladu s pravnim shvaćanjima i primjedbama suda izraženim u obrazloženju osporene presude, dok je točkom II. izreke odbijen zahtjev zainteresirane osobe za naknadu troškova upravnog spora.
2. Navedenim rješenjem tuženika odbijena je žalba tužitelja izjavljena protiv citirane lokacijske dozvole od 20. travnja 2024. kojom se zainteresiranoj osobi dozvoljava rekonstrukcija postojeće samostojeće individualne građevine stambene namjene, 2.b skupine na novoformiranoj k. č. br. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina] NI, koja će se sastojati od k. č. br. [katastarska čestica], obje k. o. [katastarska općina] NI, prema lokacijskim uvjetima definiranim u idejnom projektu oznake IP 12.23-Ispravak 1 od travnja 2023. ovlaštenog projektanta OG, dipl.ing.arh., broj ovlaštenja A 493, iz projektantskog ureda Opatija projekt – atelier d.o.o., Opatija, Vjekoslava Spinčića 23, koji je sastavni dio te dozvole.
3. Tuženik je protiv osporene presude izjavio žalbu radi pogrešno utvrđenog činjeničnog stanja i nepravilne primjene materijalnog prava. Smatra neosnovanim zaključak prvostupanjskog suda da je u konkretnom slučaju upravni postupak izdavanja lokacijske dozvole pokrenut 25. svibnja 2023., s obzirom da je tada predan uredan zahtjev, odnosno zahtjev u kojem su navedeni svi potrebni podaci i priloženi svi prilozi propisani člankom 127. Zakona o prostornom uređenju („Narodne novine“ broj: 153/13., 65/17., 114/18., 39/19. i 98/19. - dalje ZPU). Suprotno navedenom, ističe da je uredan zahtjev za izdavanje lokacijske dozvole onaj koji sadrži naziv javnopravnog tijela kojem se upućuje, naznaku predmeta postupka, podatke o podnositelju zahtjeva, odnosno o osobi ovlaštenoj za zastupanje. Smatra da predajom opisanog zahtjeva započinje teći rok za provođenje ispitnog postupka bez obzira što uz njega nisu priloženi zakonom propisani prilozi. U slučaju kada zahtjevu nisu priloženi prilozi iz članka 127. ZPU-a, tada se, na temelju članka 47. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj: 47/09. i 110/21. – dalje ZUP), podnositelj, bez odgode, zaključkom poziva na dopunu zahtjeva. Zaključuje da se zahtjev za izdavanje lokacijske dozvole ne smatra neurednim, jer mu nije priložena propisana dokumentacija niti je pregled i ocjena te dokumentacije od utjecaja na urednost zahtjeva za izdavanje lokacijske dozvole. Iznosi da se u konkretnom slučaju radi o zahtjevu koji je uredan i jasan te nema formalnih nedostataka pa je nesporno da je njegovom predajom upravni postupak pokrenut 24. ožujka 2021. Ukazuje da nije bilo zapreke da prvostupanjsko tijelo bez odgode pozove podnositelja (urednog) zahtjeva na dopunu pa ako on po pozivu ne postupi u ostavljenom roku, zahtjev se trebao odbiti. Stoga osporava tvrdnje tužitelja da podnositelj zahtjeva ima neograničeno vrijeme za pripremu dokumentacije i pokretanje investicije. Skreće pozornost da bi se prihvaćanjem shvaćanja prvostupanjskog suda, 90% zahtjeva za ozakonjenje nezakonito izgrađenih zgrada, prema Zakonu o postupanju s nezakonito izgrađenim zgradama, odbacilo, jer bi postupci bili pokrenuti nadopunom dokumentacije nakon proteka prekluzivnog roka za podnošenje zahtjeva. Predlaže poništenje prvostupanjske presude i odbijanje tužbenog zahtjeva.
4. Zainteresirana osoba žalbom osporava prvostupanjsku presudu iz svih zakonom propisanih žalbenih razloga. U bitnom ističe da je prvostupanjski sud bio upoznat s mjerodavnom praksom kako upravnih sudova, tako i Vrhovnog suda te Ustavnog suda Republike Hrvatske, međutim da je stajalištem iz osporene presude odstupljeno od ustaljene mjerodavne prakse čime da je povrijeđeno pravo zainteresirane osobe na jednakost pred zakonom te pravo na pravično suđenje. Smatra da iz mjerodavne prakse na koju ukazuje i u žalbi proizlazi da je u konkretnom slučaju postupak izdavanja lokacijske dozvole pokrenut dana 24. ožujka 2021. jer da podneseni zahtjev sadrži sve potrebne podatke, slijedom čega je neosnovano stajalište prvostupanjskog suda da takav zahtjev nije uredan. Ukazuje na odredbu članka 40. stavak 1. ZUP-a iz koje proizlazi da se upravni postupak pokreće zahtjevom stranke, a ne urednim zahtjevom kako da pogrešno zaključuje prvostupanjski sud. Predlaže usvojiti žalbu, poništiti osporenu presudu i riješiti upravnu stvar na način da se odbije tužbeni zahtjev tužitelja uz naknadu troškova postupka zainteresiranoj osobi, uključujući i trošak žalbe u iznosu od 1.562,50 EUR.
5. Tužitelj, u odgovoru na žalbu tuženika, u bitnom navodi da tuženik svojim žalbenim navodima iznosi subjektivno viđenje predmetne situacije, uspoređujući je s predmetima legalizacije neprimjenjivima u konkretnom slučaju, pritom zanemarujući obvezu poštivanja pozitivnih propisa Republike Hrvatske, naročito odredbi ZUP-a te ZPU-a kao i obvezu poštivanja pravne sigurnosti. Ukazuje na sustav e-dozvole iz kojeg da proizlazi da je javnom ispravom utvrđena urednost predmetnog zahtjeva daleko nakon datuma kojeg tuženik smatra mjerodavnim za pokretanje postupka izdavanja lokacijske dozvole. Smatra da zahtjev zainteresirane osobe od 24. ožujka 2021. nije bio uredan, a da ne postoji drugi pravni propis, osim odredbe članka 127. ZPU -a, koji bi navodio što predmetni zahtjev točno treba sadržavati da bi se smatrao urednim. Ukazuje na odredbu članka 2. ZPU-a iz koje proizlazi da je cilj zakona spriječiti zlouporabu propisa, a o čemu da se radi u konkretnom slučaju. Smatra subjektivnima stavove tuženika kojima ukazuje da se prvostupanjski sud poziva na nepravomoćne odluke. Predlaže odbiti žalbu tuženika i potvrditi osporenu presudu upravnog suda.
6. Tužitelj, u odgovoru na žalbu zainteresirane osobe, u bitnome obrazlaže da je osporena presuda pravilna i zakonita kako u pogledu utvrđenih činjenica tako i u pogledu primjene materijalnog prava, slijedom čega da su neosnovani žalbeni navodi zainteresirane osobe. Navodi da zainteresirana osoba u žalbi ukazuje fragmentirano na odredbe ZUP-a koje da joj idu u prilog, izostavljajući odredbu članka 40. stavak 2. ZUP-a iz koje proizlazi da se upravni postupak smatra pokrenutim u trenutku predaje urednog zahtjeva stranke, pri čemu je odredbom članka 127. ZPU-a propisano koja se dokumentacija dostavlja uz predmetni zahtjev, a koja nije dostavljena uz zahtjev zainteresirane osobe od 24. ožujka 2021. Smatra da se ovdje ne radi o primjeni načela pomoći neukoj stranci na koju ukazuje zainteresirana osoba, već o namjeri zainteresirane osobe da si osigura primjenu povoljnijeg prostornog plana dajući si neograničeno vrijeme za pripremu potrebne dokumentacije. Predlaže odbiti žalbu zainteresirane sobe i potvrditi osporenu presudu.
7. Žalbe zainteresirane osobe i tuženika su osnovane.
8. Ocjenjujući osporenu presudu prvostupanjskog suda u granicama žalbenih razloga u skladu s odredbom članka 134. stavkom 1. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine", broj: 36/24. i 39/26 – odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, dalje: ZUS), ovaj Sud nalazi osnovanim žalbene razloge tuženika i zainteresirane osobe.
9. Osporenom prvostupanjskom presudom poništeno je rješenje tuženika i lokacijska dozvola od 20. travnja 2024. radi pogrešne primjene materijalnog prava, odnosno radi primjene prostornog plana koji nije bio na snazi u vrijeme podnošenja urednog zahtjeva zainteresirane osobe.
10. Prema ocjeni prvostupanjskog suda, zahtjev za izdavanje lokacijske dozvole uredan je ako sadrži sve potrebne podatke te su dostavljeni svi prilozi propisani odredbom članka 127. ZPU-a. Uzimajući u obzir navedeno, prvostupanjski sud ocjenjuje da u konkretnom slučaju postupak nije pokrenut 23. ožujka 2021., kako su zaključila upravna tijela uzimajući u obzir podatke sadržane u zahtjevu, već 25. svibnja 2023., kada je dostavljena i sva zakonom propisana dokumentacija. Budući da su tada na snazi bile mjerodavne odredbe III. Izmjene i dopune Prostornog plana uređenja Grada Opatije ("Službene novine Primorsko-goranske županije", broj: 10/21) i III. Izmjene i dopune Urbanističkog plana uređenja Grada Opatije ("Službene novine Primorsko-goranske županije", broj 10/21), prvostupanjskom presudom je predmet vraćen na ponovni postupak u kojem je zainteresirana osoba dužna ispraviti idejni projekt u skladu s mjerodavnim odredbama prostornog plana.
11. Međutim, ovaj Sud ne nalazi pravilnim naprijed navedeno shvaćanje prvostupanjskog suda uzimajući u obzir odredbu članka 71. stavak 2. ZUP -a prema kojoj zahtjev mora biti razumljiv i sadržavati sve što je potrebno da bi se po njemu moglo postupiti, a osobito naziv javnopravnog tijela kojem se upućuje, naznaku upravne stvari na koju se odnosi, osobno ime odnosno naziv i adresu stranke te osoba ovlaštenih za zastupanje ako ih stranka ima. Nedostavljanje zakonom propisanih priloga, nije nedostatak radi kojeg se po podnesenom zahtjevu ne može postupiti, jer se u tom slučaju podnositelja zahtjeva može, u skladu s odredbom članka 47. stavka 3. ZUP-a, zaključkom pozvati na njihovu dostavu u primjerenom roku. Ako stranka u ostavljenom roku ne dostavi zatraženu dokumentaciju, službena osoba ocijenit će od kakve je to važnosti za rješavanje upravne stvari, odnosno može li i bez tih dokaza udovoljiti zahtjevu stranke, ako ne može zahtjev će se rješenjem odbiti u skladu s člankom 47. stavkom 4. ZUP-a.
12. Imajući u vidu navedeno, a pored činjenice da je zainteresirana osoba 24. ožujka 2021. podnijela zahtjev koji sadrži podatke po kojima se moglo postupati, odnosno podnijela je uredan zahtjev u kojem je, između ostalog, suprotno prigovoru tužitelja, naznačila oznaku upravne stvari, prvostupanjsko tijelo je na temelju mjerodavnih odredbi podzakonskih propisa važećih u vrijeme podnošenja zahtjeva Prostornog plana uređenja Grada Opatije ("Službene novine Primorsko goranske županije", broj: 1/07., 56/12., 04/16. i 08/16.) i Urbanističkog plana uređenja naselja Opatija ("Službene novine Primorsko-goranske županije", broj: 10/09., 56/12., 13/19. i 16/19., dalje: UPU) donijelo lokacijsku dozvolu od 20. travnja 2024. godine.
14. Stoga je trebalo usvojiti žalbe i poništiti prvostupanjsku presudu te odbiti tužbeni zahtjev za poništenje rješenja tuženika koje je utemeljeno na pravilnoj primjeni mjerodavnog prava i valjano argumentirano obrazloženim razlozima s kojima je suglasan i ovaj Sud.
15. Kako je zainteresirana osoba uspjela u upravnom sporu, to joj je temeljem odredbe članka 147. stavak 1. ZUS-a trebalo priznati zatražene, a opravdane izdatke u smislu odredbe članka 144. stavak 1. i 2. ZUS-a koje joj je dužan naknaditi tužitelj. Ovaj Sud kao opravdan izdatak priznaje zainteresiranoj osobi trošak odgovora na tužbu od 14. ožujka 2025. u iznosu od 1.250,00 EUR, dok podnesak od 6. lipnja 2025. prema ocjeni ovog Suda ne predstavlja opravdan izdatak budući da se u njemu u suštini ponavljaju navodi iz odgovora na tužbu za koji mu je već priznat izdatak. Navedenom opravdanom izdatku učinjenom u tijeku prvostupanjskog upravnog spora, priznaje se i zatraženi trošak sastava žalbe u iznosu od 1.562,50 EUR, pri čemu su iznosi određeni sukladno Tbr. 27. stavak 1. i 3., Tbr. 46. i Tbr. 54. Tarife o nagradama i naknadi troškova za rad odvjetnika („Narodne novine“, broj: 138/23 i 107/25).
16. Slijedom svega navedenog, trebalo je temeljem odredbe članka 135. stavka 2. i odredbe članka 148. stavka 4. ZUS-a odlučiti kao u izreci ove presude.
U Zagrebu, 10. rujna 2026.
Predsjednica vijeća
Ana Berlengi Fellner
