REPUBLIKA HRVATSKA

Upravni sud u Osijeku

Us I-1098/2025-16

Osijek, Vukovarska cesta 31

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Osijeku, po sucu Eugenu Jakopoviću, uz sudjelovanje zapisničarke Adele Franc, u upravnom sporu tužitelja POMAK PLUS d.o.o., Mlake 18A, Zagreb, OIB: 59254278286, koga zastupa opunomoćenik Juraj Vrankić, odvjetnik u Odvjetničkom društvu Smolčić i Partneri d.o.o. u Zagrebu, protiv tuženika Ministarstva unutarnjih poslova Republike Hrvatske, Policijske uprave osječko- baranjske, Trg Lavoslava Ružičke 1, OIB: 36162371878, radi poništenja rješenja, 7. rujna 2026.

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se tužbeni zahtjev tužitelja kojim se nalaže tuženiku Ministarstvo unutarnjih poslova, OIB: 36162371878, Ulica grada Vukovara 33, Zagreb, da bez odgode donese rješenje o zahtjevima tužitelja POMAK PLUS d.o.o., OIB: 59254278286, Mlake 18A, Zagreb koji se vode pri Ministarstvu unutarnjih poslova, Policijska uprava osječko-baranjska i to pod poslovnim brojem KLASA: UP/I-216- 02/25-09/159681, URBROJ: 511-07-33-25-3 od 10. listopada 2025.

II. Odbija se tužbeni zahtjev tužitelja kojim se nalaže tuženiku Ministarstvo unutarnjih poslova, OIB: 36162371878, Ulica grada Vukovara 33, Zagreb, da bez odgode donese rješenje o zahtjevima tužitelja POMAK PLUS d.o.o., OIB: 59254278286, Mlake 18A, Zagreb koji se vode pri Ministarstvu unutarnjih poslova, Policijska uprava osječko-baranjska i to pod poslovnim brojem KLASA: UP/I-216- 02/25-09/156126, URBROJ: 511-07-33-25-3 od 10. listopada 2025.

III. Odbija se tužbeni zahtjev tužitelja kojim se nalaže tuženiku Ministarstvo unutarnjih poslova, OIB: 36162371878, Ulica grada Vukovara 33, Zagreb, da bez odgode donese rješenje o zahtjevima tužitelja POMAK PLUS d.o.o., OIB: 59254278286, Mlake 18A, Zagreb koji se vode pri Ministarstvu unutarnjih poslova, Policijska uprava osječko-baranjska i to pod poslovnim brojem KLASA: UP/I-216- 02/25-09/159619, URBROJ: 511-07-33-25-8 od 10. listopada 2025.

IV. Odbija se zahtjev tužitelja POMAK PLUS d.o.o. za naknadu troška upravnog spora u ukupnom iznosu 4.000,00 EUR (slovima: četiri tisuće eura) kao neosnovan u cijelosti.

Obrazloženje

1. Predmetni upravni sporovi pokrenuti su tužbama 13. studenog 2025. koje je trgovačko društvo POMAK PLUS d.o.o. podnijelo protiv tuženika Ministarstva unutarnjih poslova Republike Hrvatske radi poništenja pojedinačnih upravnih akata. Riječ je o rješenjima Ministarstva unutarnjih poslova, Policijske uprave osječko- baranjske, donesenim 10. listopada 2025. (KLASA: UP/I-216-02/25-09/159681, URBROJ: 511-07-33-25-3; KLASA: UP/I-216-02/25-09/159619, URBROJ: 511-07-33- 25-8; te KLASA: UP/I-216-02/25-09/156126, URBROJ: 511-07-33-25-3). Navedenim rješenjima odbijeni su zahtjevi tužitelja za izdavanje dozvola za boravak i rad za zanimanje vozač taksija za strane radnike Yacoub Andrew Yacoub Andrews, VUDB i VU, a odluke su donesene na temelju negativnih mišljenja Hrvatskog zavoda za zapošljavanje (HZZ) prema članku 99. stavku 1. točki 1. Zakona o strancima (Narodne novine, broj: 133/2020., 114/2022., 151/2022. i 40/2025. dalje: Zakon).

1.1. U tužbama se ističe višestruka nezakonitost pobijanih akata uslijed bitnih povreda postupovnog i materijalnog prava te pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja. Tužitelj naglašava da se izdavanje radne dozvole smatra zajedničkom odlukom o upravnoj stvari prema članku 21. Zakona o općem upravnom postupku Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“ br. 47/2009., 110/2021., - dalje: ZUP) pri čemu uvod završnog rješenja ne sadrži zakonom propisanu naznaku o donošenju uz mišljenje drugog tijela. Također, HZZ je svoje mišljenje donio nakon proteka roka od nekoliko mjeseci pa se u skladu s člankom 21. stavkom 3. ZUP- a, zbog neizdavanja mišljenja u roku 30 dana, imalo smatrati da je mišljenje pozitivno, što je MUP bio dužan uvažiti i usvojiti zahtjeve umjesto dugotrajnog odugovlačenja postupka. Sadržajno se ocjena o neobavljanju gospodarske djelatnosti osporava kao potpuno netočna i proturječna stvarnom stanju: tužitelj je trgovačko društvo upisano u sudski registar Trgovačkog suda u Zagrebu, registrirano za prijevoz putnika u cestovnom prijevozu, obveznik je poreza na dobit, posjeduje dozvolu za obavljanje taksi službe, u 2024. ostvario je prihode u iznosu od skoro 2 milijuna eura te uredno ostvaruje propisani prag prihoda od 10.000,00 EUR mjesečno. HZZ i MUP su propustili postupiti po članku 99. stavku 5. Zakona i načelima ZUP-a jer nisu zatražili podatke niti omogućili tužitelju dokazivanje činjenica, čime su postupili arbitrarno i povrijedili pravo na pravično suđenje i ustavno načelo vladavine prava. Zaključno se predlaže održavanje usmene rasprave radi izvođenja dokaza te traži donošenje presude kojom se tužbe i tužbeni zahtjevi u cijelosti usvajaju, a pobijana rješenja tuženika od 10. listopada 2025. poništavaju kao nezakonita, odnosno podredno oglašavaju ništavim.

2. Prvenstveno treba istaknuti da je sud radi potrebe konačnog (i ujednačenog) rješavanja ove upravne stvari 24. prosinca 2025. primjenom članka 107. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine", broj 36/2024. i 39/2026., – dalje: ZUS), izvršio spajanje ovog spora sa sporovima ovog suda poslovni broj: Us I - 1096/2025 i Us I-1097/2025. To je učinio jer je u navedenim sporovima riječ o istim strankama, a sporovi su pokrenuti radi ocjene zakonitosti pojedinačnih odluka, a koje se temelje na istoj činjeničnoj i pravnoj osnovi, sve radi ostvarenja načela učinkovitosti iz članka 8. ZUS-a.

3. U odgovorima na tužbe tuženik se protivi tužbama i tužbenim zahtjevima u cijelosti kao neosnovanima. Ključne činjenice postupka proizlaze iz okolnosti da je Hrvatski zavod za zapošljavanje, Područna služba Osijek, 25. rujna 2025. izdao negativna mišljenja za sve podnesene zahtjeve jer poslodavac POMAK PLUS d.o.o. ne ispunjava uvjete propisane člankom 99. stavkom 1. točkom 2. i stavkom 9. Zakona, odnosno nije dokazao obavljanje gospodarske aktivnosti u registriranoj djelatnosti na području Policijske uprave osječko-baranjske. U skladu s člankom 90. stavkom 1. Zakona, zahtjev se podnosi prema mjestu namjeravanog boravka ili rada državljanina treće zemlje ili prema sjedištu poslodavca; s obzirom na to da je sjedište poslodavca u Zagrebu, a zahtjevi su podneseni u Osijeku bez dostave isprava o namjeravanom boravku, bilo je nužno dokazati da će se rad obavljati na području te policijske uprave. Zavod je dopisom od 16. prosinca 2025. (KLASA: 102-01/25-01/1008, URBROJ: 2158- 25-03/110-25-2) pojasnio kako je činjenice utvrdio uvidom u registre, razmjenom podataka s nadležnim tijelima i tumačenjima ministarstva, pri čemu prema članku 99. stavku 5. Zakona nije postojala obveza traženja dodatne dokumentacije od poslodavca. Tuženik je istaknuo da nije prekoračio zakonski rok 15 dana za odlučivanje iz članka 91. stavka 7. Zakona računajući od zaprimanja mišljenja Zavoda te je tužitelju prethodno omogućio izjašnjavanje o bitnim okolnostima, što je poslodavac i učinio preko odvjetnika u pisanom obliku 9. listopada 2025. Zaključno, tuženik naglašava da je vezan negativnim mišljenjem HZZ-a na temelju članka 21. ZUP-a, koji uređuje donošenje zajedničke odluke i priječi rješavanje upravne stvari u korist stranke kada je prethodno mišljenje nadležnog tijela negativno. Budući da zbog izostanka pozitivnog mišljenja nisu ostvarene pretpostavke iz članka 97. stavka 1. Zakona, Policijska uprava osječko-baranjska odbila je zahtjeve u zakonito provedenom postupku uz puno poštovanje načela zakonitosti iz članka 5. stavka 1. ZUP-a. Slijedom svega navedenog, tuženik smatra podnesene tužbe u cijelosti neosnovanima te predlaže njihovo odbijanje na temelju članka 116. ZUS-a, uz dostavu cjelokupnih spisa predmeta na odlučivanje.

4. Na temelju razmatranja svih činjeničnih i pravnih pitanja u skladu s člankom 114. stavkom 3. ZUS-a u svezi s člankom 116. stavkom 1. ZUS-a, sud je utvrdio da tužbeni zahtjevi nisu osnovani.

5. Mjerodavne odredbe Zakona uređuju pretpostavke i postupak za izdavanje dozvole za boravak i rad državljanima trećih zemalja. U članku 97. stavku 1. Zakona propisano je da Ministarstvo, putem policijske uprave odnosno policijske postaje, može izdati dozvolu za boravak i rad državljaninu treće zemlje koji ispunjava uvjete iz članka 59. toga Zakona, a na temelju pozitivnog mišljenja Hrvatskog zavoda za zapošljavanje iz članka 99. istoga Zakona. Sukladno stavku 2. istoga članka, Ministarstvo po službenoj dužnosti traži mišljenje HZZ-a, koje je obvezujuće u dijelu koji se odnosi na ispunjavanje uvjeta iz članka 99. Zakona o strancima.

5.1. Nadalje, člankom 99. stavkom 1. točkom 2. Zakona normirano je da će se pozitivno mišljenje Hrvatskog zavoda za zapošljavanje dostaviti nadležnoj policijskoj upravi odnosno postaji ako poslodavac aktivno obavlja registriranu gospodarsku djelatnost u Republici Hrvatskoj, a koja je povezana sa zanimanjem za koje je podnesen zahtjev za izdavanje dozvole za boravak i rad. Sukladno točki 7. podtočki a) istoga stavka, propisan je i uvjet ostvarivanja priljeva po transakcijskom računu pravne osobe od najmanje 100.000,00 eura u posljednjih 12 mjeseci, dok je člankom 90. stavkom 1. Zakona određeno da se zahtjev podnosi u policijskoj upravi odnosno postaj i prema mjestu namjeravanog boravka ili rada državljanina treće zemlje ili sjedištu poslodavca. Pored toga, člankom 93. stavkom 1. točkom 3. Zakona propisano je da nadležno tijelo rješenjem može odbiti zahtjev za izdavanje dozvole za boravak i rad ako poslodavac aktivno ne obavlja registriranu gospodarsku djelatnost u Republici Hrvatskoj koja je povezana sa zanimanjem za koje je podnesen zahtjev.

6. Analizirajući navedeni zakonski okvir, valja prije svega razmotriti prigovor tužitelja o pravnoj naravi i vezanosti tuženika mišljenjem HZZ-a, kao i navode o postojanju presumpcije pozitivnog mišljenja uslijed proteka roka.

6.1. Pozitivno mišljenje HZZ-a predstavlja konstitutivni i kumulativni materijalnopravni uvjet za izdavanje dozvole za boravak i rad. Izričitom zakonskom formulacijom iz članka 97. stavaka 1. i 2. Zakona propisano je da je mišljenje HZZ -a obvezujuće za policijsku upravu u dijelu koji se tiče ocjene uvjeta iz članka 99. Zakona. Javnopravno tijelo koje provodi postupak (tuženik) nema zakonsku ovlast, niti nadležnost, ulaziti u meritum i preispitivati razloge, sadržaj ili ocjenu činjenica na kojima HZZ temelji svoje negativno mišljenje. Intencija zakonodavca prilikom uređenja instituta dozvole za boravak i rad bila je funkcionalna podjela nadležnosti: HZZ tijelo je koje ispituje poslodavca i tržište rada, dok Ministarstvo unutarnjih poslova ispituje status, javni poredak i uvjete na strani državljanina treće zemlje. U tom smislu napominje se kako je tužitelj mogao izjaviti prigovor čelniku tijela HZZ-a, u skladu s člankom 122. ZUP-a, o kojem je isti dužan odlučiti u roku 8 dana, a pri tome imajući na umu da mišljenje HZZ-a nije upravni akt, ali se isto može osporavati izvanrednim pravnim lijekom prigovorom.

7. Tužitelj neosnovano tvrdi da je zbog navodnog prekoračenja roka za davanje mišljenja od strane HZZ-a iz članka 21. stavka 3. ZUP-a nastupila presumpcija da je dano pozitivno mišljenje. Naime, pravila općeg upravnog postupka o zajedničkoj odluci i rokovima za davanje mišljenja ne mogu derogirati posebne materijalnopravne uvjete propisane Zakonom, niti mogu stvoriti fikciju ispunjavanja zakonskih pretpostavki tamo gdje zakon to izrijekom ne propisuje. Fikcija (presumpcija) usvajanja zahtjeva ili davanja pozitivnog akta izniman je institut koji mora biti izričito i nedvosmisleno propisan zakonom. Zakon o strancima niti u jednoj odredbi ne propisuje da bi protek roka od strane HZZ značio automatsko izdavanje pozitivnog mišljenja. Sud ističe da davanje mišljenja unutar postupka suradnje tijela ne predstavlja rješavanje o samostalnoj upravnoj stvari u smislu općih propisa o upravnom postupku i upravnim sporovima, zbog čega se rokovi za njegovo davanje imaju smatrati instruktivnima, a njihovo prekoračenje ne stvara pretpostavke za nastupanje pravnih predmnjeva u korist stranke. Čak i pod pretpostavkom da je u postupku došlo do prekoračenja instruktivnog roka, momentom kada je HZZ-a izdao negativno mišljenje (25. rujna 2025.), a tuženik unutar propisanog roka donio meritorno rješenje (10. listopada 2025.), svako eventualno pitanje zastoja postupka konvalidirano je donošenjem meritorne odluke.

8. Isto tako, neosnovan je i formalni prigovor tužitelja da u uvodu rješenja nije izrijekom naznačeno postupanje po institutu zajedničke odluke. Iz izreke i obrazloženja osporenog akta nedvojbeno proizlazi na temelju kojih propisa i kojeg akta (mišljenja HZZ-a) je odluka donesena, čime je rješenje u cijelosti razumljivo, zakonito i podobno za sudsku kontrolu, bez utjecaja na valjanost same izreke.

9. Tužitelj ustraje na tvrdnji da je registriran za prijevoz putnika pri Trgovačkom sudu u Zagrebu te da ostvareni prihod od gotovo 2.000.000,00 EUR u 2024. (odnosno preko 10.000,00 EUR mjesečno) sam po sebi dokazuje obavljanje gospodarske aktivnosti. Ovaj Sud takvu argumentaciju ocjenjuje pravno i činjenično promašenom. Zakon u članku 99. stavku 1. točki 2. propisuje jasan i nedvojben uvjet: poslodavac mora aktivno obavljati registriranu gospodarsku djelatnost u Republici Hrvatskoj, a koja je povezana sa zanimanjem za koje se traži dozvola. Zakonodavac ne zahtijeva tek formalnopravnu registraciju u sudskom registru niti samo postojanje novčanog priljeva na računu iz članka 99. stavka 1. točke 7. Zakona. Ta dva uvjeta su kumulativna, a ne alternativna. Financijski prag priljeva minimalni je financijski filter, no on ne isključuje obvezu dokazivanja stvarne, faktične gospodarske aktivnosti na teritoriju Republike Hrvatske. Iz utvrđenih činjenica proizlazi da tužitelj, iako sa sjedištem u [adresa], podnosi zahtjeve Policijskoj upravi osječko-baranjskoj, a da pri tome nije pružio niti jedan materijalni dokaz o tome gdje će imenovani radnici obavljati taksi prijevoz na području Osječko-baranjske županije, gdje će boraviti, niti posjeduje li tužitelj licencije, taksi vozila ili ugovorne odnose na tom području sukladno članku 90. stavku 1. Zakona.

10. Tužitelj tvrdi da mu nije omogućeno sudjelovanje u postupku te da je uskraćen za pravo izjašnjavanja o odlučnim činjenicama. Međutim, iz spisa predmeta nepobitno proizlazi da se tužitelj pisanim putem izjasnio 9. listopada 2025., neposredno prije donošenja osporenog rješenja. Osim toga, teret dokazivanja ispunjavanja zakonskih uvjeta za ostvarivanje prava na izdavanje dozvole za boravak i rad leži na podnositelju zahtjeva. Poslodavac je taj koji mora uz zahtjev priložiti svu potrebnu dokumentaciju kojom opravdava zahtjev i dokazuje zakonitost i stvarnost svog poslovanja. Javnopravna tijela podatke o poslovanju, uplatama poreza, broju zaposlenih i ukidanju dozvola pribavljaju po službenoj dužnosti iz službenih registara. Budući da iz službenih evidencija i baza podataka proizlazi nepostojanje zakonskih pretpostavki, a tužitelj ni u upravnom postupku, niti u upravnoj tužbi, a ni na održanoj raspravi pred ovim Sudom nije ponudio valjane materijalne dokaze koji bi doveli u pitanje utvrđenja HZZ-a o neobavljanju konkretne djelatnosti na mjerodavnom području, navodna procesna povreda nije utjecala niti je mogla utjecati na zakonitost i pravilnost konačnog rješenja.

11. Slijedom iznesenog, a s obzirom na to da pobijanim rješenjem nije povrijeđen zakon na štetu tužitelja, niti postoje razlozi ništavosti upravnog akta propisani općim propisima o upravnom postupku, tužbeni zahtjev tužitelja za poništenje, podredno oglašavanje ništavim pobijanog rješenja, valjalo je u cijelosti odbiti kao neosnovan, na temelju članka 116. stavka 1. ZUS-a.

12. Sud ističe da je tužitelj u svakom predmetu zatražio trošak sastava tužbe u iznosu 1.000,00 EUR te trošak sastava podneska od 2. srpnja 2026. u iznosu 1.000,00 EUR . Budući da je tužitelj u cijelosti izgubio spor, primjenom članka 147. stavka 1. ZUS-a odlučeno je kao u točki IV. izreke presude.

Osijek, 7. rujna 2026.

SUDAC

Eugen Jakopović

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda, u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu, u roku 15 (petnaest) dana od dana dostave presude. Žalba odgađa izvršenje pobijane presude (članak 126. stavak 6. ZUS-a).

DNA:

1. Tužitelju po opunomoćeniku

2. Tuženiku