REPUBLIKA HRVATSKA

VRHOVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Broj: Rev-220/2026-2

R E P U B L I K A  H R V A T S K A

R J E Š E N J E

Vrhovni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca Slavka Pavkovića predsjednika vijeća, dr. sc. Jadranka Juga člana vijeća i suca izvjestitelja, Damira Kontreca člana vijeća, Gordane Jalšovečki članice vijeća i Josipa Turkalja člana vijeća, u pravnoj stvari tužitelja Grada Rijeke, OIB 54382731928, Rijeka, Korzo 16, zastupanog po punomoćniku Dejanu Španoviću, odvjetniku u Zagrebu, protiv tuženika Hrvatski telekom d.d., OIB: 81793146560, Zagreb, Radnička cesta 21, zastupanog po punomoćnici Jeleni Sušilović Barić, odvjetnici u Odvjetničkom društvu Bogdanović, Dolički & Partneri u Zagrebu, radi isplate, odlučujući o reviziji tužitelja protiv presude Visokog trgovačkog suda Republike Hrvatske poslovni broj Pž - 3620/2024-2 od 19. ožujka 2025., kojom je potvrđena presuda Trgovačkog suda u Zagrebu poslovni broj P-2372/2022-14 od 17. lipnja 2024., u sjednici održanoj 1. rujna 2026.,

r i j e š i o  j e:

I. Ukidaju se presuda Visokog trgovačkog suda Republike Hrvatske poslovni broj Pž-3620/2024-2 od 19. ožujka 2025. i presuda Trgovačkog suda u Zagrebu poslovni broj P-2372/2022-14 od 17. lipnja 2024. te se predmet vraća prvostupanjskom sudu na ponovno suđenje.

II. O troškovima postupka u povodu revizije odlučit će se u konačnoj odluci.

Obrazloženje

1. Prvostupanjskom presudom odbijen je tužbeni zahtjev za isplatu iznosa od 986.311,86 EUR / 7.431.366,74 HRK sa zateznim kamatama tekućim na pojedinačne iznose kako je pobliže navedeno pod točkom I./ izreke, kao i zahtjev za naknadu troškova parničnog postupka (točka I./ izreke), a tužitelju je naloženo naknaditi tuženiku troškove parničnog postupka u iznosu od 48.205,00 eura (točka II./ izreke).

2. Drugostupanjskom presudom odbijena je žalba tužitelja kao neosnovana i potvrđena je prvostupanjska presuda.

3. Rješenjem ovog suda broj Revd-3863/2025-2 od 30. rujna 2025. tužitelju je dopuštena revizija u odnosu na pravno pitanje:

„Ima li infrastrukturni operator obvezu da vlasniku nekretnine plaća naknadu za pravo puta prije nego što mu, na njegov zahtjev, Hrvatska regulatorna agencija za mrežne djelatnosti izda potvrdu o pravu puta ili, na zahtjev vlasnika, donese rješenje u postupku utvrđivanja infrastrukturnog operatora i visine naknade za pravo puta?

4. Postupajući po navedenom dopuštenju tužitelj je podnio reviziju sukladno odredbi čl. 382. Zakona o parničnom postupku ("Narodne novine", broj 53/91, 91/92, 112/99, 88/01, 117/03, 88/05, 2/07, 84/08, 96/08, 123/08, 57/11, 148/11 - pročišćeni tekst, 25/13, 89/14 - Odluka Ustavnog suda RH, 70/19, 80/22, 114/22, 155/23, 146/25 - dalje u tekstu: ZPP) zbog pitanja u odnosu na koje je revizija dopuštena. Predlaže ukinuti nižestupanjske odluke i predmet vratiti na ponovno suđenje.

5. Odgovor na reviziju nije podnesen.

6. Revizija je osnovana.

7. Predmet spora je zahtjev tužitelja za isplatu naknade koristi koju smatra da je tuženik stekao korištenjem nekretnina u vlasništvu ili pod upravom tužitelja, izvršavanjem ovlasti prava puta u utuženom razdoblju od 2016. do 2021., bez pravne osnove, a podredno isplata tog istog iznosa po osnovi naknade štete, koju je tuženik prouzrokovao tužitelju protupravnim nepodnošenjem zahtjeva za izdavanje potvrde o pravu puta čime je spriječio da se njegova imovina poveća za iznos naknade za pravo puta koju bi inače bio dužan plaćati (čl. 1045. i 1046. Zakona o obveznim odnosima - "Narodne novine", broj 35/05, 41/08, 125/11, 78/15, 29/18, 126/21, 114/22, 156/22, 145/23, 155/23). Imajući u vidu odredbu čl. 186. st. 3. ZPP, sud nije vezan za pravnu osnovu tužbenog zahtjeva koju je tužitelj naveo.

8. U skladu s odredbom čl. 391. st. 3. ZPP revizijski sud ispitao je pobijanu odluku samo u dijelu u kojem je revizija dopuštena i samo zbog pitanja iz čl. 385.a ZPP zbog kojeg je dopuštena.

9. Iz utvrđenja nižestupanjskih sudova proizlazi:

- da su stranke u razdoblju od prosinca 2007. do studenog 2016. sklopile više Ugovora o osnivanju prava služnosti na predmetnim nekretninama u kojima su odredile način korištenja i visinu naknade za to korištenje,

- da je ugovor izvršavan odnosno da je tuženik po istom vršio plaćanja ugovorene naknade za korištenje,

- da je tuženik izgradio elektroničku komunikacijsku infrastrukturu i drugu povezanu opremu na općem dobru kojim upravlja tužitelj, kao i na nekretninama u vlasništvu tužitelja,

- da se tuženik i prije stupanja na snagu Zakona o elektroničkim komunikacijama („Narodne novine“, broj 73/08, 90/11, 133/12, 80/13 i 71/14) od 2005. koristio elektroničkom komunikacijskom infrastrukturom i drugom povezanom opremom bez sudskog spora s tužiteljem, u razdoblju od najmanje tri godine od početka njezina korištenja,

- da tužitelj nije otkazao ugovor o pravu služnosti,

- da je u povodu zahtjeva tužitelja od 17. lipnja 2021., Hrvatska regulatorna agencija za mrežne djelatnosti (dalje: HAKOM) u upravnom postupku utvrđivanja infrastrukturnog operatora i visine naknade za pravo puta donijela 10. svibnja 2022. rješenje (klasa: UP/I-344-03/21-11/274, urbroj:376-05-3-22-18) kojim je utvrđeno pravo tužitelja na naknadu za pravo puta,

- da HAKOM u svom rješenju navodi da utvrđuje naknadu samo za čestice koje nisu obuhvaćene priloženim ugovorima o pravu služnosti.

10. Prvostupanjski i drugostupanjski sud svoje odluke temelje na odredbama:

- čl. 2. toč. 52. Zakona o elektroničkim komunikacijama ("Narodne novine“, broj 73/08, 90/11, 133/12, 80/13, 71/14 i 72/17 - dalje u tekstu: ZEK), prema kojoj pravo puta podrazumijeva: pravo pristupa, postavljanja, korištenja, popravljanja i održavanja elektroničke komunikacijske mreže i infrastrukture i druge povezane opreme i dr.,

- čl. 27. st. 1. ZEK prema kojoj, operatori javnih komunikacijskih mreža imaju prava infrastrukturnog operatora na cijelom području RH, te

- čl. 28. st. 1. ZEK prema kojoj se smatra da infrastrukturni operator ima pravo puta ako je izgradio elektroničku komunikacijsku infrastrukturu i drugu povezanu opremu na općem dobru ili na nekretninama iz čl. 27. st. 1., uz ispunjavanje bilo kojeg od uvjeta:

- da posjeduje uporabnu dozvolu izdanu na svoje ili ime svojih pravnih prednika,

- da se koristi elektroničkom komunikacijskom infrastrukturom i drugom povezanom opremom bez sudskog spora s upraviteljem općeg dobra ili vlasnikom nekretnine, u razdoblju od najmanje tri godine od početka njezina korištenja,

primjenom kojih zaključuju da je tuženik stupanjem na snagu Zakona o elektroničkim komunikacijama ("Narodne novine“, broj 73/08 - dalje u tekstu: ZEK/08), dakle 1. srpnja 2008., stekao ex lege pravo puta na nekretninama u vlasništvu ili pod upravljanjem tužiteljice, što prihvaća i revizijski sud.

10.1. Nižestupanjski sudovi su ocijenili da tuženik nekretnine tužitelja nije koristio bez pravne osnove jer ih je koristio na temelju prava puta koje je stekao po samom zakonu na temelju odredbe čl. 28. st. 1. podst. 2. ZEK, kao i da nije protupravno propuštanje tuženika da podnese zahtjev za izdavanje potvrde o pravu puta, s obzirom da je odredbama ZEK propisano tek kao mogućnost (pravo), a ne i obveza tuženika na podnošenje takvog zahtjeva.

11. Drugostupanjski sud navodi da je odredbom čl. 3. ZEK zakonodavac za elektroničku komunikacijsku infrastrukturu/mrežu, a i obavljanje djelatnosti elektroničkih komunikacijskih mreža/usluga utvrdio da su od interesa za Republiku Hrvatsku i da je pravo puta u propisanom sadržaju ovlasti (ovlaštenja) subjektivno pravo infrastrukturnog operatora (čl. 2. st. 1. t. 17. ZEK) koje on stječe po samom zakonu (ex lege) ispunjenjem zakonskih pretpostavki (čl. 28. st. 1. podst. 1. i 2. ZEK), te da je ono teret nekretnine na kojoj je izgrađena elektronička komunikacijska infrastruktura i druga povezana oprema (čl. 2. st. 1. t. 47. ZEK), a i da je infrastrukturni operator za pravo puta u obvezi plaćati upravitelju općeg dobra/vlasniku nekretnine naknadu za pravo puta te da je upravitelj općeg dobra/vlasnik nekretnine u obvezi infrastrukturnom operatoru omogućiti ostvarivanje prava puta (čl. 28. st. 4. ZEK). Stoga vlasnik za ograničenje svog vlasništva, odnosno za ispunjenje zahtjeva ove mjere da doprinese ostvarenju općeg dobra, ima pravo na naknadu od trenutka davanja tog doprinosa (ograničenja prava vlasništva), odnosno od trenutka u kojemu je pravo puta na njegovim nekretninama nastalo u korist infrastrukturnog operatora na temelju zakonskih pretpostavki (čl. 28. st. 1. podst. 1. i 2. ZEK).

11.1. Stoga da obveza plaćanja naknade za pravo puta proizlazi iz jasne i određene odredbe čl. 28. ZEK, prema kojoj je infrastrukturni operator obvezan plaćati upravitelju općeg dobra ili vlasniku nekretnine naknadu za pravo puta, a upravitelj općeg dobra ili vlasnik nekretnine obvezan je infrastrukturnom operatoru omogućiti ostvarivanje prava puta. Odredba čl. 29. st. 1. ZEK, kojom je uređeno određivanje naknade u upravnom postupku i parametri za određivanje te naknade, predstavlja tek provedbenu odredbu razrađenu Pravilnikom, koja ne isključuje načelnu obvezu plaćanja naknade za pravo puta propisanu čl. 28. st. 4. ZEK za razdoblje koje prethodi donošenju potvrde o pravu puta, a visina te naknade izvan upravnog postupka uređuje se nagodbom sklopljenom između stranaka, odnosno u sudskom postupku pokrenutom tužbom radi ispunjenja zakonske obveze infrastrukturnog operatera, a prema parametrima kroje propisuje odredba čl. 29. st. 1. ZEK.

11.2. U tom smislu drugostupanjski sud zaključuje da nakon što je stekao pravo puta infrastrukturni operator ima obvezu plaćanja naknade za pravo puta po samom zakonu i prije nego što mu, na njegov zahtjev, agencija izda potvrdu o pravu puta ili, na zahtjev vlasnika, donese rješenje u postupku utvrđivanja infrastrukturnog operatora i visine naknade za pravo puta. Pri tom se poziva na odluku Vrhovnog suda Republike Hrvatske broj Rev-458/2023-2 od 10. prosinca 2024.

11.3. Drugostupanjski sud ocjenjuje da su stranke svoje odnose u pogledu plaćanja naknade za pravo puta za cijelo razdoblje obuhvaćeno tužbenim zahtjevom uredile ugovorom o pravu služnosti pa u takvoj situaciji, sve dok su stranke vezane ugovorom, da tužitelj nije ovlašten zahtijevati plaćanje naknade preko ugovorenog godišnjeg iznosa, niti postoji obveza tuženika za plaćanje preko ugovorenog iznosa, slijedom čega da je tužbeni zahtjev neosnovan.

12. Ovakvo shvaćanje je i zauzeo Vrhovni sud Republike Hrvatske, koji je u odluci na koju se poziva drugostupanjski sud, broj Rev-458/2023-2 od 10. prosinca 2024., dao odgovor na postavljeno pitanje kakvo je dopušteno i u ovom postupku, koji odgovor glasi:

„Nakon što je stekao pravo puta infrastrukturni operator ima obvezu plaćanja naknade za pravo puta po samom zakonu i prije nego što mu, na njegov zahtjev, agencija izda potvrdu o pravu puta ili, na zahtjev vlasnika, donese rješenje u postupku utvrđivanja infrastrukturnog operatora i visine naknade za pravo puta“, te se reafirmira i u ovom postupku.

13. Naime, odredba čl. 29. st. 1. ZEK, kojom je uređeno određivanje naknade u upravnom postupku i parametri za određivanje te naknade, predstavlja tek provedbenu odredbu razrađenu Pravilnikom o potvrdi i naknadi za pravo puta („Narodne novine“, broj 31/09, 89/10; 152/11, 151/14 i 95/17) koja ne isključuje načelnu obvezu plaćanja naknade za pravo puta propisanu čl. 28. st. 4. ZEK/11 za razdoblje koje prethodi donošenju potvrde o pravu puta.

13.1. Dakle, kada su stranke svoje odnose u pogledu plaćanja naknade za pravo puta za cijelo razdoblje obuhvaćeno tužbenim zahtjevom uredile ugovorom, tužitelj nije ovlašten zahtijevati plaćanje naknade preko ugovorenog godišnjeg iznosa, niti postoji obveza tuženika za plaćanje preko ugovorenog iznosa.

13.2. Prema čl. 1. Protokola broj 1. uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda („Narodne novine“, MU broj 18/97, 6/99, 14/02, 13/03, 9/05, 1/06 i 2/10 - dalje u tekstu: Konvencija) svaka fizička ili pravna osoba ima pravo na mirno uživanje svog vlasništva, i nitko se ne smije lišiti svog vlasništva, osim u javnom interesu, i to samo uz uvjete predviđene zakonom i općim načelima međunarodnog prava.

13.3. Radi ocjene je li navedenim postupanjem tuženika u konkretnom slučaju došlo do povrede prava na mirno uživanje vlasništva tužitelja (pri čemu je konvencijski pojam vlasništva neovisan o službenoj kategorizaciji u nacionalnom pravu), odnosno je li obveza tuženika na plaćanje tužitelju naknade za pravo puta dovodi do povrede prava tuženika na mirno uživanje vlasništva, nužno je provesti test razmjernosti.

13.4. Za zaključiti je da s jedne strane polaganje, od strane tuženika, i korištenje elektroničke komunikacijske infrastrukture na nekretninama u vlasništvu ili pod upravljanjem tužitelja, predstavlja miješanje u pravo tužitelja na mirno uživanje vlasništva. Kod činjenice da je tuženik ex lege infrastrukturni operator (predmnjeva iz čl. 27. st. 1. i čl. 28. st. 1. ZEK), to ovaj sud cijeni da je miješanje u mirno uživanje imovine tužitelja zakonito. Obveza da se plaća naknada za to pravo puta, samo po sebi ne može se smatrati protivnom čl. 1. Protokola br. 1, jer ni proračun općina i gradova nije neograničen i njime treba pažljivo gospodariti, slijedom čega potraživanje a potom i obvezivanje na naknadu za pravo puta tuženika tužitelju teži legitimnom cilju.

13.5. U svakom predmetu koji uključuje eventualnu povredu čl. 1. Protokola br. 1, sud mora utvrditi je li zbog utvrđenog miješanja neka osoba morala snositi nerazmjeran i prekomjeran teret. Tužitelj nije imao legitimaciju podnijeti zahtjev za izdavanje potvrde o pravu puta već je to pravo tuženika. Pravo tuženika podrazumijeva i odgovornost za njegovo izvršavanje, pa tako i u smislu obveze da HAKOM-u dostavi podatke o elektroničkoj komunikacijskoj infrastrukturi kao i obvezu da vlasniku nekretnine, odnosno upravitelju općeg dobra dostavi presliku potvrde o pravu puta i da plaća naknadu za pravo puta.

13.6. Konvencijsko pravo na zaštitu vlasništva na nerazvrstanim cestama ima i javnopravno značenje. Tužitelj ima obvezu osigurati da se svatko može slobodno koristiti nerazvrstanim cestama na način i pod uvjetima određenim Zakonom o cestama ("Narodne novine", broj 84/11, 18/13, 22/13, 54/13, 148/13, 92/14, 110/19, 144/21, 114/22, 114/22, 4/23 i 133/23) i drugim propisima. Stoga polaganje komunikacijske infrastrukture može dovesti do ograničavanja tog prava svih.

13.7. Imajući u vidu navedene okolnosti konkretnog slučaja, ovaj sud cijeni da iznos naknade koji bi tuženik trebao platiti tužitelju za pravo puta ne predstavlja nerazmjeran teret za njega odnosno da bi korištenje nekretnine tužitelja s pravom puta tuženika, bez plaćanja odgovarajuće naknade, dovelo do povrede čl. 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju na štetu tužitelja. Ovo stoga jer tuženik kao infrastrukturni operator ni sam ne dvoji o sebi kao ovlašteniku prava puta, djeluje na digitalnom komunikacijskom tržištu, ostvaruje znatne prihode, dugo godina je koristio resurse gradova i općina bez ikakve obveze plaćanja naknade, a kada je propisana ta obveza, nije poduzeo ni minimum obveznih radnji u svrhu plaćanja naknade (dostava podataka o toj komunikacijskoj infrastrukturi, zahtjev za izdavanje potvrde o pravu puta i dr.), slijedom čega ta njegova obveza plaćanja naknade za pravo puta zasigurno ne predstavlja prekomjeran teret za tuženika.

14. Prema čl. 3. ZEK, elektronička komunikacijska infrastruktura, pružanje elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga, prostorno planiranje, gradnja, održavanje, razvoj i korištenje elektroničkih komunikacijskih mreža, elektroničke komunikacijske infrastrukture i druge povezane opreme te upravljanje i uporaba radiofrekvencijskog spektra, adresnog i brojevnog prostora, kao prirodno ograničenih općih dobara, od interesa su za Republiku Hrvatsku.

15. Pravni temelj korištenja nekretnine tužitelja od strane tuženika je pravo puta a to pravo je i u utuženom razdoblju naplatno a ne besplatno.

16. Kako je naprijed već i navedeno, infrastrukturni operator ima obvezu vlasniku nekretnine plaćati naknadu za pravo puta i prije nego mu HAKOM izda potvrdu o pravu puta ili, na zahtjev vlasnika, donese rješenje u postupku utvrđivanja infrastrukturnog operatora i visine naknade za pravo puta, a ta obvezu nastaje i dospijeva u trenutku stjecanja prava puta odnosno stupanja na snagu ZEK/08 tj. 1. srpnja 2008.

17. Prema ocjeni revizijskog suda, obzirom u ovom konkretnom slučaju iz utvrđenja nižestupanjskih sudova proizlazi

- da su stranke u razdoblju od prosinca 2007. do studenog 2016. sklopile više Ugovora o osnivanju prava služnosti na predmetnim nekretninama u kojima su odredile način korištenja i visinu naknade za to korištenje,

- da je HAKOM u upravnom postupku utvrđivanja infrastrukturnog operatora i visine naknade za pravo puta donio 10. svibnja 2022. rješenje kojim je utvrđeno pravo tužitelja na naknadu za pravo puta, ali i da HAKOM u svom rješenju navodi da utvrđuje naknadu samo za čestice koje nisu obuhvaćene priloženim ugovorima o pravu služnosti, to je bilo potrebno jasno i nedvojbeno utvrditi koje su to čestice obuhvaćene ugovorima o osnivanju prava služnosti, jesu li to iste čestice ili različite od onih koje su navedene u rješenju HAKOM-a.

18. Obzirom da sudovi zbog pogrešnog pravnog pristupa i time pogrešne primjene materijalnog prava, činjenično stanje nisu potpuno utvrdili, to nema uvjeta za preinaku nižestupanjskih odluka pa je na temelju odredbe čl. 391. st. 7. ZPP valjalo ukinuti obje nižestupanjske odluke i predmet vratiti prvostupanjskom sudu na ponovno suđenje.

19. U ponovljenom postupku prvostupanjski sud će, vodeći računa o izraženom shvaćanju, kao i o odredbama materijalnog prava, osobito onim koje se odnose na visinu naknade za pravo puta, o tužbenom zahtjevu odlučiti novom odlukom, kojom će odlučiti i o troškovima cijelog postupka (čl. 166. st. 3. ZPP).

Zagreb, 1. rujna 2026.

Predsjednik vijeća:

Slavko Pavković