Pristupanje sadržaju
- 1 - Poslovni broj: Usž-2061/2023-4
Poslovni broj: Usž-2061/2023-4
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja toga suda, Senke Orlić-Zaninović, predsjednice vijeća, Eveline Čolović Tomić i Jelene Rajić, članica vijeća te više sudske savjetnice Ane Matacin, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja Grad D., D., zastupanog po opunomoćeniku I. B., odvjetniku u Z1., protiv tuženika Ministarstva gospodarstva i održivog razvoja Republike Hrvatske, Uprave za procjenu utjecaja na okoliš i održivo gospodarenje otpadom, Z2., uz sudjelovanje zainteresirane osobe G. K. d.d., D., radi izdavanja dozvole za gospodarenje otpadom, odlučujući o žalbama tuženika i zainteresirane osobe protiv presude i rješenja Upravnog suda u Splitu, poslovni broj: UsI-2748/2021-11 od 3. ožujka 2023., na sjednici vijeća održanoj 9. travnja 2024.
- Odbijaju se žalbe i potvrđuju presuda i rješenje Upravnog suda u Splitu, poslovni broj: UsI-2748/2021-11 od 3. ožujka 2023.
- Odbija se zahtjev tužitelja za naknadu troška sastava odgovora na žalbe.
Obrazloženje
1. Presudom prvostupanjskog suda usvojen je tužbeni zahtjev i poništena dozvola za gospodarenje otpadom tuženika, KLASA: UP/I-351-02/17-11/31, URBROJ: 517-05-2-1-21-19 od 30. lipnja 2021. te odbijen zahtjev za izdavanje dozvole za obavljanje djelatnosti gospodarenja otpadom trgovačkog društva G. K. d.d., D. od 20. prosinca 2017. godine. Sudskim rješenjem, istog poslovnog broja i datuma, naloženo je tuženiku da tužitelju naknadi trošak spora u iznosu od 1.244,30 EUR, odbijen je zahtjev tuženika za naknadu troškova spora i odbijen prijedlog tužitelja za izdavanje privremene mjere.
1.a Osporenom dozvolom za gospodarenje otpadom dozvoljava se zainteresiranoj osobi na lokaciji tvornice za proizvodnju vapna D. …, kat.čest. 994, zgr. 998, 999, 1001, 1002 i 1863/408, sve k.o. D., obavljanje djelatnosti oporabe otpada.
2. Tuženik je podnio žalbu protiv presude i rješenja zbog pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja i pogrešne primjene materijalnog prava. U razlozima žalbe ostaje kod svih navoda koje je iznio tijekom spora te umjesto ponavljanja istih upućuje na obrazloženje pobijanog rješenja/dozvole i odgovora na tužbu u kojima je detaljno pojasnio razloge zbog kojih zainteresirana osoba ispunjava sve propisane uvjete za izdavanje dozvole za gospodarenje otpadom. U konkretnom slučaju radi se o očitom nerazumijevanju sustava gospodarenja otpadom i ciljevima koji su zadani kako unutar Republike Hrvatske tako i na razini Europske unije (EU) te postupanja u vezi s tim. Pojašnjava da ograničeni resursi i klimatska pitanja traže prelazak na ugljično neutralno, okolišno održivo, netoksično i potpuno kružno gospodarstvo do 2050. godine. U skladu s ciljem klimatske neutralnosti EU-a do 2050. u okviru Zelenog plana Europska komisija predložila je u ožujku 2020. novi akcijski plan za kružno gospodarstvo, s naglaskom na sprečavanju nastanka otpada i gospodarenju otpadom, s ciljem poticanja rasta, konkurentnosti i globalnog vodstva EU-a u tom području. Gospodarenje otpadom, uključujući prikupljanje i obradu otpada, ključno je za povećanje kružnosti u Republici Hrvatskoj te smanjenje negativnih utjecaja odlagališta otpada na okoliš, zdravlje ljudi i emisije stakleničkih plinova. Vlada Republike Hrvatske je odabrala sektor građevnog otpada i otpada od rušenja kao prioritetnu kategoriju otpada za primjenu kružnih načela u gospodarenju otpadom. Republika Hrvatska se mora ponašati kao i sve ostale članice EU-a, a to je i u njezinom vitalnom interesu. Ciljevi vezani za gospodarenje otpadom navedeni su u Planu gospodarenja otpadom Republike Hrvatske za razdoblje 2017.-2022. i izmjeni istog („Narodne novine“, broj: 3/17. i 1/22.), a sve sukladno ciljevima i trendovima koji se postižu unutar EU, sve kako bi i Republika Hrvatska dosegnula tu razinu i popratila daljnje aktivnosti u svezi sa sustavom gospodarenja otpadom te tuženik skreće pozornost i na taj dokument i predlaže da se izvrši uvid u navedeni plan. Pobijanom presudom stvara se „opasni presedan“, kojim se tuženiku onemogućava postupanje, a postavlja pitanje kakve posljedice bi isto moglo proizvesti u smislu eventualne odgovornosti Republike Hrvatske prema EU u vidu nepostupanja prema praksi EU-a. Poziva se na članak 4. stavak 1. točku 34. Zakona o održivom gospodarenju otpadom („Narodne novine“, broj: 94/13. i 73/17., dalje: ZOGO), koji propisuje da je oporaba otpada svaki postupak čiji je glavni rezultat uporaba otpada u korisne svrhe kada otpad zamjenjuje druge materijale koje bi inače trebalo uporabiti za tu svrhu ili otpada koji se priprema kako bi ispunio tu svrhu, u tvornici ili u širem gospodarskom smislu. U vezi s navedenim, skreće pozornost na iznimno bitnu činjenicu da je „opis metode obavljanja tehnološkog procesa“ opisan u Elaboratu gospodarenja otpadom, koji je priložen uz dozvolu i njezin je sastavni dio. U konkretnom slučaju radi se o proizvodnji vapna koji nastaje kao rezultat uporabe otpada u korisne svrhe, a što je dobar primjer kružnog gospodarstva. Elaborat gospodarenja otpadom utvrđuje usklađenost Elaborata s propisima o gospodarenju otpadom, a ne usklađenost s prostornim planom, pri čemu se ukazuje da novim Zakonom o gospodarenju otpadom („Narodne novine“, broj: 84/21.), usklađenost s prostornim planom nije više jedan od uvjeta za izdavanje dozvole za gospodarenje otpadom. Gospodarenje otpadom predstavlja državni interes, a upravo mogućnost da postojeća postrojenja obavljaju postupke gospodarenja otpadom predstavlja znatno povoljniju mogućnost od građenja novih postojenja. Prostorni plan nije i ne može biti zamjena za postupak rješavanja o zahtjevu za ishođenje dozvole za gospodarenje otpadom, kada se radi o legalno izgrađenim postojećim postrojenjima pa prostorni plan ne može predstavljati prepreku radu takvog postojenja. O primjerenosti određenog postupka gospodarenja otpadom odlučuje se, između ostalog, u postupku ishođenja dozvole za gospodarenje otpadom, dok je o lokaciji i načinu korištenja prostora odlučeno u postupcima koji su se obavljali temeljem propisa koji uređuju gradnju i koji su prethodili dozvoli za gospodarenje otpadom. Dakle, prostorni plan nije „nadređen“ zakonu koji uređuje gospodarenje otpadom, već postupanje koje se temelji na odredbama prostornog plana, a obavlja se u sklopu drugih postupaka (lokacijska, građevinska i uporabna dozvola), koji prethode i čiji rezultati (npr. uporabna dozvola) su uvjet da bi se zahtjev u postupku izdavanja dozvole za gospodarenje otpadom uopće razmatrao. Konačno, poziva se na odrebu članka 175. stavka 2. Zakona o gospodarenju otpadom, koja propisuje da se u postupcima provjere okolnosti koje utječu na ostarivanje prava dodijeljenih dozvolom za gospodarenje otpadom koji su započeli prije stupanja na snagu ovog Zakona, ne utvrđuju uvjeti iz članka 91. stavka 1. točke 6. ZOGO-a, osim u postupcima izmjene prava dodijeljenih dozvolom za gospodarenje otpadom. Protivi se troškovima koji su dosuđeni tužitelju i ističe da u ovom sporu nije tražio naknadu troškova, već u sporu koji se pred istim prvostupanjskim sudom vodi pod brojem: UsI-2747/21. Slijedom svega navedenog, predlaže ovom Sudu da poništi prvostupanjsku presudu i rješenje i sam riješi stvar.
2.a. Tužitelj, u odgovoru na žalbu tuženika, navodi da su u žalbi izneseni paušalni i neistiniti navodi kojima se ne dovodi u sumnju zakonitost prvostupanjske presude, a izneseni žalbeni navodi su irelevantni za odluku u ovoj upravnoj stvari. Za donošenje pravilne i zakonite sudske odluke ovdje je bitna činjenica da je sporna dozvola izdana za gospodarenje opasnim otpadom, a što je protivno prostornom planu Šibensko-kninske županije, prema kojem na predmetnoj lokaciji nije dozvoljena gradnja ni smještaj građevina i postrojenja za gospodarenje otpadom, kao ni termička obrada opasnog otpada, već isključivo neopasnog građevinskog otpada koji ne sadrži azbest. Zainteresiranoj osobi ranije izdana dozvola od 31. srpnja 2018. poništena je pravomoćnom sudskom presudom iz istih razloga, a u međuvremenu se prostorno planska dokumentacija, u dijelu koji je primjenjiv za izdavanje sporne dozvole, nije promijenila pa da bi gospodarenje opasnim otpadom od strane istog podnositelja na istoj lokaciji moglo postati zakonito. Sporna dozvola je izdana supotno izričitom protivljenju tužtielja i potpisanoj peticiji mještana Grada D. kojom se protive da se neposredno uz Grad D. i Nacionalni park K. dozvoli gospodarenje opasnim otpadom. Prvostupanjskom presudom pravilno je utvrđeno da, u konkretnom slučaju, nisu ispunjeni uvjeti za izdavanje dozvole za gospodarenje otpadom, propisani člankom 91. stavkom 1. točkom 6. ZOGO-a. Nije stvoren „opasni presedan“ kojim bi se tuženika onemogućilo u postupanju po pitanju gospodarenja otpadom. Tužitelj je svjestan izazova koji nosi pitanje zbrinjavanja i gospodarenja otpadom pa tako i građevinskim otpadom, ali je država prije svega dužna poštovati zakone i propise koje sama donosi pa nepošitvanje propisa koji dovodi do ozbiljne ugroze zdravlja života njezinih državljana je ono što stvara „opasan presedan“, o čemu bi tuženik trebao voditi računa. Zainteresiranoj osobi su pravomoćnim sudskim odlukama poništene kako prva dozvola izdana u 2015. godini, tako i dozvola izdana u 2018. godini. Tuženik, unatoč dosadašnjim pravomoćnim sudskim odlukama, zainteresiranoj osobi opetovano izdaje dozvolu za gospodarenje otpadom premda se činjenični i pravni okvir nije izmijenio od izdavanja prve dozvole te zanemaruje činjenicu koju je tužitelj opetovano ističe da spaljivanje opasnog otpada na lokaciji na kojoj to nije dopušteno dovodi do nesagledivih posljedica za Grad D. i njegove mještane te NP K.. Slijedom svega navedenog, drži da tuženik žalbenim prigovorima nije doveo u sumnju zakonitost prvostupanjske presude te predlaže žalbu odbiti, uz naknadu troška odgovora na žalbu.
3. Protiv prvostupanjske presude i rješenja žalbu je podnijela i zainteresirana osoba, također zbog pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja i pogrešne primjene matarijalnog prava. U razlozima žalbe opisuje dosadašnji tijek postupaka i sporova koji su pretodili donošenju osporene dozvole tuženika. Prvostupanjska presuda je nezakonita zbog pretjeranog formalističko-striktnog tumačenja odredbi ZOGO-a, a što je protivno svrsi zakona. Drži da tvornica za proizvodnju vapna nije građevina za gospodarenje otpadom, već građevina druge namjene u kojoj se obavlja djelatnost oporabe otpada, što nije sporno. Tuženik je pravilno utvrdio da zainteresirana osoba ispunjava uvjet propisan člankom 91. stavkom 1. točkom 6. ZOGO-a. U prilog toj tvrdnji govori i činjenica da su, prema članku 179. ZOGO-a, jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave bile dužne u dokumentima prostornog uređenja odrediti područja za građenje građevina za gospodarenje otpadom u roku od godine dana od dana stupanja na snagu ovoga Zakona. Ta odredba nikad nije zaživjela, ali to nije predmet ovog postupka, već ukazuje na smisao donošnja zakona. Dakle, smisao odredbi ZOGO-a je da se u dokumentima prostornog uređenja planira smještaj građevina za gospodarenje otpadom, a kako tvornica vapna to nije, ne može kao takva ni biti planirana. U postupku je nesporno dokazano da je tvornica vapna (građevina u kojoj će se obavljati postupak gospodarenja otpadom) planirana dokumentima prostornog uređenja, kako to proizlazi iz dostavljene dokumentacije. Odredbe ZOGO-a treba tumačiti u cjelini. Poziva se na pravo legitimnih očekivanja stranke i s tim u vezi na ustavnosudsku praksu i prasku Europskog suda za ljudska prava. Zainteresirana osoba već 20 godina razvija tehnologiju usmjerenu na zaštitu okoliša energetskom oporabom otpada, koja je Planom gospodarenja otpadom Republike Hrvatske za razdoblje 2023. - 2028. uvrštena u ciljeve gospodarenja otpadom. Konačno, smatra da je prvostupanjski sud pretjerano formalističkim tumačenjem samo pojedinih odredbi zakona i neobrazlaganjem pravne osnovanosti argumenta zainteresirane osobe postupio arbitrarno, odnosno nije dao valjane i dostatne razloge za svoje zaključke. Slijedom navedenog, predlaže ovom Sudu da poništi prvostupanjsku presudu i rješenje i odbije tužbeni zahtjev.
3. a Tužitelj, u odgovoru na žalbu zainteresirane osobe, navodi da iz žalbe proizlazi da se zainteresirana osoba, kao podnositelj zahtjeva za izdavanje dozvole za obavljanje djelatnosti zbrinjavanja i oporabe otpada, uopće ne bavi tom djelatnošću, odnosno ne gospodari otpadom, već samo ima tvornicu za proizvodnju vapna. Ako je tako, onda je nejasno zašto je uopće podnosila zahtjev za izdavanje sporne dozvole. Neosnovani su i žalbeni navodi o povredi načela legitimnih prava jer činjenica da je ranije obavljala djelatnost gospodarenja otpadom u skladu sa ranije važećim Zakonom o otpadu, ne znači da ima trajno pravo obavljati tu djelatnost pod uvjetima koji su vrijedili prije stupanja na snagu ZOGO-a, koji u članku 91. propisuje uvjete koji moraju biti kumulativno ispunjeni da bi se gospodarskom subjektu izdala dozvola za gospodarenje otpadom, a koji uvjeti na strani zainteresirane osobe nisu ispunjeni. U ostatku odgovora na žalbu ponavlja navode istovjetne odgovoru na žalbu tuženika. Slijedom svega navedenog, predlaže žalbu odbiti i potvrditi prvostupanjsku presudu, uz naknadu troška sastava odgovora na žalbu.
4. Žalbe nisu osnovane.
5. Prema podacima spisa predmeta, postupak prije donošenja prvostupanjske presude proveden je sukladno odredbama Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj: 20/10., 143/12., 152/14., 94/16., 29/17. i 110/21., dalje: ZUS), a prvostupanjski upravni sud je osporenu presudu utemeljio na dokazima i činjenicama utvrđenim u postupku donošenja pojedinačne odluke javnopravnog tijela, kao i tijekom upravnog spora, nakon čega je, pravilnom primjenom mjerodavnog materijalnog prava, osnovano usvojio tužbeni zahtjev jer, u konkretnom slučaju, nisu ispunjeni uvjeti za izdavanje dozvole za gospodarenje otpadom propisani člankom 91. ZOGO-a
6. Prema toj zakonskoj odredbi, na kojoj je sporna dozvola utemeljena, za izdavanje dozvole za gospodarenje otpadom moraju biti kumulativno ispunjeni svi propisani uvjeti, pored ostalih, i uvjet usklađenosti s prostorno-planskim parametrima.
7. Stoga ovaj Sud nalazi pravilnim zaključak prostupanjskog suda da, u konkretnom slučaju, nije ispunjen uvjet iz odredbe članka 91. stavka 1. točke 6. ZOGO-a, prema kojoj se u postupku izdavanja dozvole za gospodarenje optadom utvđuje je li građevina u kojoj će se obavljati postupak gospodarenja otpadom planirana dokumentom prostornog uređenja.
8. Ovo iz razloga jer iz podataka spisa predmeta proizlazi da je tuženik, temeljem članka 85. stavka 1. ZOGO-a, izdao dozvolu za obavljanje djelatnosti oporabe opasnog otpada, protivno odredbama Prostornog plana Šibensko-kninske županije („Službeni vjesnik Šibensko-kninske županije“, broj: 11/02., 10/05., 3/06., 5/08., 6/12., 9/12. – pročišćeni tekst 4/13., 8/13., 2/14. i 4/17.), i to odredbi članka 154. stavka 6., prema kojoj se u gospodarskoj zoni Girk – Kalun omogućuje gospodarenje građevinskim i inertnim otpadom koji u sebi ne sadrži azbest s mogućnostima privremenog i konačnog odlaganja, kao i odredbi članka 154. stavka 6., prema kojoj se prostornim planom omogućuje privremeno skladištenje i obrada neopasnog tehnološkog otpada i termička obrada neopasnog otpada u gospodarskoj zoni Girk – Kalun (Grad Drniš) u cilju smanjenja potrošnje neobnovljivih izvora energije i emisije CO2. Lokacijski uvjeti će se utvrditi u prostornom planu uređenja Grada Drniša uz uvažavanje svih propisa zaštite okoliša za sadržaje zone u cjelini.
9. S tim u vezi valja ukazati da je u, činjenično i pravno istovjetnoj situaciji, presudom ovog Suda, poslovni broj: Usž-2320/17-3 od 9. studenog 2017., poništena dozvola, KLASA: UP/I-351-02/14-11/14, URBROJ: 517-06-3-2-15-18 od 5. listopada 2015., dok je pravomoćnom presudom Upravnog suda u Splitu, poslovni broj: UsI-386/18-10 od 4. ožujka 2019., poništena dozvola, KLASA: UP/I-351-02/17-11/31, URBROJ: 517-03-2-1-18-12 od 31. srpnja 2018., izdana temeljem novog zahtjeva od 20. prosinca 2017., a koje dozvole su zainteresiranoj osobi bile izdane za gospodarenje otpadom na istoj lokaciji, odnosno na kat.čet. 994, zgr. 998, 999, 1001, 1002 i 1863/408, sve k.o. D., u D.. Prvostupanjskom presudom od 4. ožujka 2019. poništena je dozvola od 31. srpnja 2018., ali sud nije odlučio o zahtjevu zainteresirane osobe od 20. prosinca 2017., slijedom čega je, u ponovnom postupku, o tom zahtjevu odlučio tuženik donošenjem osporene dozvole od 30. lipnja 2021. godine.
10. Obzirom da u vrijeme podnošenja zahtjeva, temeljem kojeg je izdana osporena dozvola, Prostornim planom Šibensko-kninske županije nije bila propisana mogućnost privremenog skladištenja i obrade opasnog otpada na osporenom dozvolom odobrenoj lokaciji, to je pravilno prvostupanjskom presudom poništeno rješenje tuženika i odbijen zahtjev zainteresirane osobe za izdavanje dozvole za obavljanje djelatnosti gospodarenja otpadom od 20. prosinca 2017. godine.
11. Tuženik se neosnovano poziva na odredbu članka 175. stavka 2. Zakona o gospodarenju otpadom (na snazi od 31. srpnja 2021.) jer se ta odredba odnosi na postupak provjere okolnosti koje utječu na ostvarivanje prava dodijeljenih dozvolom za gospodarenje otpadom, odnosno postupak izmjene prava dodijeljenih tom dozvolom, o čemu se ovdje ne radi. Osim toga, odredbom članka 190. Zakona o gospodarenju otpadom propisano je da će se postupci pokrenuti temeljem Zakona o održivom gospodarenju otpadom („Narodne novine“, broj: 94/13., 73/17., 14/19. i 98/19.) dovršiti po odredbama toga Zakona, a što je ovdje slučaj.
12. Neosnovan je i žalbeni prigovor zainteresirane osobe da se ovdje ne radi o građevini u kojoj se obavlja djelatnost gospodarenja otpadom jer, u tom slučaju, zainteresirana osoba ne bi ni podnijela zahtjev za izdavanje dozvole za gospodarenje otpadom. Naime, iz podataka spisa predmeta proizlazi da je tuženik tijekom postupka, uvidom u svoju službenu evidenciju, utvrdio da je zainteresirana osoba na dan stupanja na snagu ZOGO-a (23. srpnja 2013.) raspolagala važećim dozvolama za gospodarenje otpadom od 6. studenog 2008. i 24. siječnja 2011., izdanima sukladno odredbama Zakona o otpadu („Narodne novine“, broj: 178/04., 111/06., 60/08. i 87/09.) i da je inicijalni zahtjev, temeljem kojeg je izdana prvotna dozvola iz 2015., podnesen temeljem članka 175. stavka 1. ZOGO-a, koji je propisao obvezu osoba kojima je sukladno Zakonu o otpadu izdana dozvola za gospodarenje otpadom, da u roku od šest mjeseci od stupanja na snagu ZOGO-a podnesu zahtjev za izdavanje dozvole za gospodarenje otpadom sukladno odredbama ZOGO-a.
13. Konačno, neosnovani su i žalbeni prigovori u odnosu na manjkavost prvostupanjske presude jer ista sadrži sve propisane elemente iz članka 60. ZUS-a te valjano obrazloženje odlučnih činjenica za usvajanje tužbenog zahtjeva.
14. Kraj takvog stanja stvari, a obzirom da žalitelji ne iznose pravno relevantne prigovore koji bi bili od utjecaja na drugačije rješenje ove upravne stvari, to ovaj Sud nije našao osnove za usvajanje žalbi.
15. Obzirom da je tužitelj uspio u sporu, to je, temeljem članka 79. stavka 4. ZUS-a, tuženiku pravilno naloženo da mu naknadi zatraženi trošak sastava tužbe i pristupa na ročište od 24. veljače 2023., u ukupnom iznsu od 1.244,30 EUR. Prema podacima spisa predmeta, tuženik nije zatražio naknadu troškova spora, ali činjenica što je o tom zahtjevu, očitom omaškom, odlučeno u konkretnom slučaju nije od utjecaja na zakonitost prvostupanjske sudske odluke.
16. Zahtjev tužitelja za naknadu troška sastava odgovora na žalbe je odbijen jer ti podnesci, kao procesne radnje, po ocjeni ovog Suda, nisu bili potrebni pa se zatraženi trošak ne smatra opravdanim izdatkom učinjenim u povodu spora, sukladno članku 79. stavku 1. ZUS-a.
17. Iz navedenih razloga, na temelju odredbe članka 74. stavka 1. i članka 79. stavka 6. ZUS-a, odlučeno je kao u izreci.
U Zagrebu, 9. travnja 2024.
Predsjednica vijeća
Senka Orlić-Zaninović v.r.