Poslovni broj: Usž-1031/2026-4

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja toga suda, Eveline Čolović Tomić, predsjednice vijeća, Senke Orlić-Zaninović i Kristine Senjak Krunić, članica vijeća te više sudske savjetnice Ane Matacin, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja ŠĆ, [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], kojeg zastupa opunomoćenik Karlo Novosel, odvjetnik iz Zagreba, Radnička cesta 32, protiv tuženog Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi novčane pomoći za roditelja odgojitelja, odlučujući o žalbi tužitelja protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-5218/2024-8 od 23. prosinca 2025., na sjednici vijeća održanoj 8. rujna 2026.

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se žalba tužitelja i potvrđuje presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-5218/2024-8 od 23. prosinca 2025.

II. Odbija se zahtjev tužitelja za naknadu troška žalbenog postupka.

Obrazloženje

1. Pobijanom presudom prvostupanjskog upravnog suda odbija se tužbeni zahtjev za poništavanje rješenja Grada Zagreba, Gradonačelnika, KLASA: UP/II-551-06/23- 014/194, URBROJ: 251-02-01/001-23-5 od 31. srpnja 2023. (točka I. izreke) te se odbija zahtjev tužitelja za naknadu troškova ovog upravnog spora (točka II. izreke).

2. Osporavanim rješenjem tuženika odbijen je, kao neosnovan, prigovor tužitelja protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/22-013/1824, URBROJ: 251-09-22-1/004-23-8 od 22. svibnja 2023., kojim je zamijenjen dio rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za obrazovanje, kulturu i sport KLASA: UP/I-551- 06/17-013/1448, URBROJ: 251-10-01-17-2 od 4. prosinca 2017. u svrhu usklađivanja novčane pomoći za roditelja odgojitelja, na temelju članka 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba, broj 10/18., 20/21. i 25/22., dalje: Odluka).

3. Tužitelj u žalbi podnosi zahtjev za izuzeće sudaca Visokog upravnog suda Republike Hrvatske koji su sudjelovali u postupcima radi ocjene zakonitosti Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja, i to Sanje Otočan, Senke Orlić-Zaninović, Gordane Marušić Babić, Ljiljane Karlovčan Đurović, Blanše Turić i mr.sc. Inge Vezmar Barlek. Nadalje, u razlozima žalbe, u bitnom, ističe da je sud počinio povrede pravila sudskog postupka jer je na ročištu zakazanom za objavu presude dana 23. prosinca 2025. tek «pročitao» i u zapisnik unio izreku presude, dok nije ni na koji način, pa niti ukratko obrazložio istu, bilo usmeno, bilo pismeno. Također ističe kako iz pobijanog upravnog akta ne proizlazi o kojem je to točno pravnom lijeku, odnosno o kojem je to prigovoru tužitelja odlučeno, jer je tužitelj podnio prigovor prema odredbama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja, kao i prigovor na temelju odredbe članka 122. Zakona o općem upravnom postupku ("Narodne novine", broj: 47/09. i 110/21., dalje: ZUP). Smatra da se prvostupanjski sud tek paušalno poziva na odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske donesene u postupku ocjene zakonitosti općeg akta, bez da je ocijenio tužbene razloge te druge razloge i dokaze predložene za pobijanje pojedinačnog upravnog akta koji je predmet ovosudnog postupka, budući da predmet ovog postupka nije opći akt već pojedinačni upravni akt. Nadalje, u bitnom, prigovara da upravni akt nije donesen u Odlukom propisanom kogentnom roku odnosno najkasnije 19 dana nakon 27. veljače 2023. na što se sud samo paušalno očituje. Upire na odredbu članka 13. ZUP-a te ističe da se pravomoćna odluka kojom je stranka stekla neko pravo odnosno kojoj su stranci naređene neke obveze može poništiti ukinuti ili izmijeniti samo u slučaju propisanim zakonom, a Odluka o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja nije zakon zbog čega se na njoj ne može temeljiti pobijano rješenje koje se može izmijeniti samo pod uvjetima propisanim odredbama ZUP-a o izvanrednim pravnim lijekovima. Navodi da u postupku nije proveden test razmjernosti između zaštite prava tužitelja i javnog interesa, a što je tuženik bio dužan učiniti. Tužitelj ističe i da je sud neosnovano odbio njegov dokazni prijedlog za grafološko vještačenje radi provjere vjerodostojnosti potpisa na upravnom aktu, obrazlažući odbijanje tvrdnjom da je dokazni prijedlog usmjeren na odugovlačenje postupka. Smatra da mu je time onemogućeno dokazivanje nepravilnosti javne isprave, protivno odredbama ZUS-a i pravu na pravično suđenje. Konačno, poziva se na presudu Visokog upravnog suda poslovni broj Usoz-25/2024 od 28. listopada 2024., smatrajući da je i predmetna Odluka nezakonita jer nije donesena na odgovarajućoj zakonskoj osnovi, već samo na temelju statutarne odredbe. Predlaže žalbu usvojiti te predmet vratiti na ponovno suđenje prvostupanjskom sudu uz naknadu iskazanog troška na ime zastupanja po ovlaštenom opunomoćeniku odvjetniku.

4. Tuženik, iako uredno pozvan, nije podnio odgovor na žalbu.

5. Žalba nije osnovana.

6. Ispitujući pobijanu presudu sukladno odredbi članka 134. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj: 36/24., 39/26., dalje: ZUS) , ovaj Sud nalazi da je prvostupanjski sud pravilno postupio kad je odbio tužbeni zahtjev tužitelja.

7. Prije svega valja reći da je zahtjev za izuzeće pojedinih sutkinja ovog Suda odbijen rješenjem Ureda predsjednice Suda Broj: 29 Su-230/2026-45 od 10. lipnja 2026., a zahtjev za izuzeće predsjednice Suda odbijen je rješenjem Ureda predsjednika Vrhovnog suda Republike Hrvatske Broj: Su IV-182/2026-2 od 30. lipnja 2026. godine.

8. Prigovor povrede pravila o objavi presude kako je propisano člankom 121. stavka 3. ZUS-a, ocijenjen je neosnovanim, budući da iz zapisnika o objavi presude od 23. prosinca 2025. proizlazi da je pročitana izreka presude te da je presuda ukratko obrazložena, a na predmetni zapisnik nije bilo primjedbi tužitelja . S tim u vezi, valja nadodati da eventualni propust suda da na objavi presude iznese kratko obrazloženje sam po sebi ne predstavlja takvu povredu postupka koja bi za posljedicu imala nezakonitost presude, osobito kada je strankama dostavljena pisana presuda s potpunim obrazloženjem protiv koje imaju pravo izjaviti žalbu. Tužitelj nije naveo niti dokazao na koji bi način navedeni propust utjecao na zakonitost pobijane presude ili ostvarivanje njegovih procesnih prava.

9. Nadalje, iz podataka spisa predmeta proizlazi da je rješenjem tijela prvog stupnja od 22. svibnja 2023. djelomično zamijenjeno rješenje od 4. prosinca 2017., na način da je usklađena novčana pomoć i razlozi prestanka novčane pomoći sukladno odredbi članka 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj: 25/22., dalje: Odluka/22), na način kako je to propisano odredbom članka 3. i 4. navedene Odluke kojom su izmijenjene odredbe članka 5. i 7. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj: 10/18. i 20/21.).

10. Tužitelj je podnio tužbu protiv rješenja tuženika od 31. srpnja 2023., kojim je odbijen njegov prigovor izjavljen dana 26. lipnja 2023. protiv rješenja tijela prvog stupnja od 22. svibnja 2023., a prvostupanjski sud je osporenom presudom taj pojedinačni akt tuženika ocijenio zakonitim, uz obrazloženje kakvo je u presudi dano pa neosnovno tužitelj smatra da iz obrazloženja presude nije vidljivo o kojem se to prigovoru točno radi, odnosno o kojem prigovoru je odlučeno. Tužitelj je predmetni prigovor definirao kao „prigovor čelniku tijela i žalba protiv rješenja od dana 22. svibnja 2023.“, pozivajući se na članak 105. i članak 122. ZUP-a te Odluku/22, predlažući poništiti pobijano prvostupanjsko rješenje, međutim, iz sadržaja predmetnog prigovora jasno proizlazi da tužitelj osporava prvostupanjsko rješenje od 22. svibnja 2023, odnosno da se radi o prigovoru propisanom Odlukom/22. Okolnost što je tužitelj isti podnesak pravno kvalificirao na više načina ne znači da je upravno tijelo bilo dužno donositi zasebne odluke o svakom pravnom sredstvu koje je tužitelj naveo.

11. Nadalje, glede prigovora tužitelja da pobijani akt nije donesen u Odlukom propisanom roku treba reći da je rok, propisan odredbom članka 6. Odluke/22, procesni instruktivni rok, istekom kojeg ne prestaje pravo nadležnog tijela na donošenje pojedinačne odluke za potrebe usklađenja s odredbama Odluke/22 . Sama činjenica da je tijelo donijelo pojedinačni akt nakon isteka navedenog roka ne dovodi, bez izričite zakonske posljedice, do gubitka ovlasti za odlučivanje.

12. Glede prigovora tužitelja da se pravomoćni akti kojim je stranka stekla određeno pravo mogu poništiti, ukinuti, ili izmijeniti samo putem izvanrednih pravnih lijekova u slučajevima propisanim zakonom, a da Odluka/22 nije zakon te se na njoj ne može temeljiti pobijano rješenje nije osnovan. Naime, odredbom članka 130. ZUP-a propisano je da se zakonito rješenje kojim je stranka stekla kakvo pravo može ukinuti u cijelosti ili djelomično, između ostalog, ako je to dopušteno zakonom. Međutim, navedeno treba tumačiti na način da se to odnosi samo na situaciju u kojoj je riječ o pravima stečenim na temelju zakona. Pravo uređeno zakonom i stečeno primjenom zakona, po prirodi stvari nije dopušteno ukinuti pravnim aktom niže pravne snage od zakona, već samo zakonom. Ako je riječ o pravu stečenom isključivo na temelju nekog drugog propisa, odnosno općeg akta, rješenje se smije ukinuti ako je to dopušteno propisom odnosno općim aktom kojim je pravo i uspostavljeno. Bilo bi protivno svakoj logici da zakonodavac smije mijenjati ili ukidati prava koja dodjeljuje zakonom, a da lokalni "zakonodavac" nema isto pravo u području svog samoupravnog djelokruga (zajamčenog Ustavom).

12.1. S tim u vezi valja reći da je u usporedivoj situaciji u pravomoćnim presudama ovog Suda poslovni broj: Usž-4322/2022 od 22. ožujka 2023. i Usž-3384/2022 od 15. ožujka 2023. ocijenjena zakonitom intervencija u pravomoćnim aktom priznato pravo. Radilo se o primjeni Odluke o novčanoj pomoći za opremu novorođenog djeteta ("Službeni glasnik" Grada Zagreba, broj: 17/17.) na temelju koje je priznato i prestalo pravo na novčanu pomoć za opremu novorođenog djeteta čime je suštinski (u situaciji u kojoj je pravo priznato na temelju općeg akta, bez zakonske osnove) opći akt "izjednačen" sa zakonom.

13. Osim toga, naglašava se da u situaciji u kojoj neko pravo (a u ovom slučaju čak ne pravo nego novčana pomoć) priznato općim aktom jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave bez da je za to postojala zakonska obveza, kao u konkretnom slučaju, priznavanje takvog prava odnosno davanje neke druge beneficije isključivo je izraz volje jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave da prizna pravo odnosno dodijeli beneficiju. Takav općenormativni akt u svemu je usporediv sa zakonom (sadrži apstraktne i generalne norme), osim po donositelju. Osim toga treba reći da je na temelju odredbe članka 2. stavka 1. ZUP-a upravna stvar određena i kao stvar u kojoj javnopravno tijelo u upravnom postupku rješava na temelju općeg akta , a osporenim rješenjem nije poništen niti izmijenjen raniji akt u odnosu na razdoblje za koje je on proizvodio pravne učinke, već je odlučeno o daljnjem ostvarivanju prava sukladno novom pravnom uređenju.

14. Po ocjeni Suda, neosnovano tužitelj smatra da je prvostupanjski sud prekoračio predmet upravnog spora time što je u obrazloženju uputio na pravna stajališta ovog Suda i Ustavnog suda Republike Hrvatske u odnosu na Odluku na temelju koje je osporeni akt donesen. To stoga je je prvostupanjski sud prilikom ocjene zakonitosti pojedinačnog akta, o čemu se ovdje radi, ovlašten, a u konkretnom slučaju i dužan, razmotriti pravni okvir na kojem se taj akt temelji, uključujući pravna pitanja koja se odnose na valjanost i primjenu relevantnog općeg akta. Činjenica da se sud pozvao na ranije odluke ovog Suda i Ustavnog suda Republike Hrvatske ne znači da je propustio ocijeniti zakonitost osporenog rješenja, već da je primijenio zauzeta pravna shvaćanja o pravnoj naravi predmetne novčane pomoći i mogućnosti izmjene njezinog uređenja.

15. Nadalje, nisu osnovani prigovori tužitelja da je predmetnim odlukama povrijeđeno načelo razmjernosti u zaštiti prava stranaka i javnog interesa. Neosnovano tužitelj smatra da je upravno tijelo bilo dužno u svakom pojedinačnom postupku ponovno provoditi sveobuhvatan test razmjernosti opće mjere. Pitanje razmjernosti izmjene mjere roditelj odgojitelj bilo je predmet ocjene zakonitosti općeg akta pred nadležnim sudovima, koji su već ocijenili njegovu sukladnost s ustavnim načelima , kao što je to već obrazložio prvostupanjski sud. U pojedinačnom postupku bilo je potrebno primijeniti važeći opći akt na konkretnu situaciju tužitelja.

16. Prvostupanjski sud pravilno je odbio izvođenje dokaza grafološkim vještačenjem jer tužitelj nije učinio vjerojatnim postojanje okolnosti koje bi dovele u sumnju vjerodostojnost upravnog akta. Samo osporavanje potpisa, bez drugih konkretnih činjenica koje bi ukazivale na nepravilnost isprave, nije dostatna osnova za provođenje grafološkog vještačenja. Pri tome treba imati u vidu da stranke mogu predlagati koje činjenice treba utvrditi te dokaze kojima se one mogu utvrditi, ali sud nije vezan tim prijedlozima (članak 49. stavak 4. ZUS-a).

17. Pozivanje tužitelja na presudu poslovni broj Usoz-25/2024 nije odlučno, budući da se radi o odluci donesenoj u postupku ocjene zakonitosti drugog općeg akta, u drukčijem normativnom okviru, dok je predmet ovog upravnog spora ocjena zakonitosti pojedinačnog upravnog akta. U ovom postupku sud nije ovlašten odlučivati o zakonitosti općeg akta izvan zakonom propisanog postupka objektivne kontrole zakonitosti općih akata. Budući da je predmetna Odluka u vrijeme donošenja osporenog rješenja, kao i u vrijeme odlučivanja suda, bila na snazi i proizvodila pravne učinke, prvostupanjski sud ju je bio dužan primijeniti. Sama okolnost da je u drugom predmetu zauzeto određeno pravno shvaćanje o zakonskoj osnovi za donošenje drugog općeg akta ne može imati za posljedicu neprimjenu predmetne Odluke u ovom upravnom sporu. Ovaj Sud je u objektivnom upravnom sporu (Usoz-143/22, Usoz- 8/22, Usoz-254/23) ocjenjivao upravo predmetnu Odluku (i njezine izmjene) te nije utvrdio nezakonitost zbog nedostatka zakonske osnove za njeno donošenje.

18. Kraj takvog stanja stvari, a s obzirom da tužitelj u žalbi ne iznosi pravno relevantne prigovore koji bi utjecali na drukčije rješenje ove upravne stvari, ovaj Sud nije našao osnove za usvajanje žalbe.

19. Kako tužitelj nije uspio sa žalbom to je, temeljem članka 147. stavka 1. ZUS-a, odbijen sa zahtjevom za naknadu troška žalbenog postupka.

20. Slijedom navedenog, temeljem odredbe članka 135. stavka 1. i članka 148. stavka 4. ZUS-a, odlučeno je kao izreci.

U Zagrebu 8. rujna 2026.

Predsjednica vijeća

Evelina Čolović Tomić