Poslovni broj: Usž-1855/2024-2

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja toga suda, Eveline Čolović Tomić, predsjednice vijeća, Kristine Senjak Krunić i Senke Orlić- Zaninović, članica vijeća te više sudske savjetnice Ane Matacin, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja „Laguna Trade“ d. o. o., Rogoznica, Uvala Soline 1, OIB: 18996348579, zastupanog po opunomoćeniku Anti Kačiću, odvjetniku u Dubrovniku, Kralja Tomislava 7, te opunomoćeniku Mladenu Prki, odvjetniku u Odvjetničkom društvu „Gajski, Grlić, Prka i Partneri“ d.o.o. iz Zagreba, Ribnjak 12-14, protiv tuženika Ministarstva prostornoga uređenja, graditeljstva i državne imovine, Zagreb, Republike Austrije 20, OIB: 95093210687, uz sudjelovanje zainteresirane osobe Grada Dubrovnika, Dubrovnik, Pred Dvorom 1, OIB: 21712494719, zastupanog po opunomoćeniku Dariju Obradoviću, odvjetniku u Dubrovniku, Pred Dvorom 1, radi priznavanja statusa stranke i odbačaja žalbe u postupku izdavanja građevinske dozvole, odlučujući o žalbama tužitelja, tuženika i zainteresirane osobe protiv presude i rješenja Upravnog suda u Splitu, poslovni broj: UsI-1774/2021-69 od 2. siječnja 2024., na sjednici vijeća održanoj 8. rujna 2026.

p r e s u d i o  j e

I. Poništava se presuda Upravnog suda u Splitu, poslovni broj: UsI- 1774/2021-69 od 2. siječnja 2024.

I.a) Odbija se tužbeni zahtjev i potvrđuje rješenje Ministarstva prostornoga uređenja, graditeljstva i državne imovine, KLASA: UP/II-361-03/20- 02/477, URBROJ: 531-07-1-3-21-4 od 15. ožujka 2021.

I.b) Odbija se tužbeni zahtjev i potvrđuje rješenje Ministarstva prostornoga uređenja, graditeljstva i državne imovine, KLASA: UP/II-361-03/20- 02/574, URBROJ: 531-07-1-3-21-4 od 15. ožujka 2021.

II. Odbija se žalba tužitelja i potvrđuje točka I. izreke rješenja Upravnog suda u Splitu, UsI-1774/2021-69 od 2. siječnja 2024.

III. Poništava se točka II. izreke rješenja Upravnog suda u Splitu, poslovni broj: UsI-1774/2021-69 od 2. siječnja 2024.

IV. Odbija se zahtjev tužitelja za naknadu troška upravnog spora.

V. Odbija se zahtjev zainteresirane osobe za naknadu troška upravnog spora.

Obrazloženje

1. Odlukom (presudom i rješenjem) Upravnog suda u Splitu, poslovni broj: UsI- 1774/2021-69 od 2. siječnja 2024., čiji je sastavni dio rješenje o ispravku u nazivu odluke istog prvostupanjskog suda, poslovni broj. UsI-1774/2021-74 od 12. veljače 2024., točkom I. izreke presude usvojen je djelomično tužbeni zahtjev, točkom II. izreke presude poništeno je rješenje tuženika, KLASA: UP/II-361-03/20-02/477, URBROJ: 531-07-1-3-21-4 od 15. ožujka 2021. i rješenje Grada Dubrovnika, Upravnog odjela za izdavanje i provedbu dokumenata prostornog uređenja i gradnje (dalje: prvostupanjsko upravno tijelo), KLASA: UP/I-361-03/19-01/000237, URBROJ: 2117/01-15/13-20-0025 od 3. kolovoza 2020. i tužitelju priznat položaj stranke u postupku izdavanja građevinske dozvole istog prvostupanjskog upravnog tijela, KLASA: UP/I-361-03/19- 01/000237, URBROJ: 2117/01-15/13-20-0023 od 7. kolovoza 2020. te je točkom III. izreke presude poništeno rješenje tuženika, KLASA: UP/II-361-03/20-02/574, URBROJ: 531-07-1-3-21-4 od 15. ožujka 2021. i rješenje prvostupanjskog upravnog tijela, KLASA: 361-03/19-01/000237, URBOJ: 2117/01-15/13-20-0039 od 2. studenog 2020., a kojim rješenjem je odbačena žalba tužitelja izjavljena protiv građevinske dozvole od 7. kolovoza 2020., bez vraćanja predmeta na ponovni postupak.

1.1. Rješenjem Upravnog suda u Splitu, poslovni broj: UsI-1774/2021-69 od 2. siječnja 2024., točkom I. izreke djelomično je odbačena tužba kao nedopuštena u dijelu kojim je tužitelj zahtijevao oglašavanje ništavom, podredno, poništavanje građevinske dozvole od 7. kolovoza 2020., dok je točkom II. izreke rješenja odlučeno da svaka stranka snosi svoje troškove upravnog spora.

2. Predmet ovog upravnog spora je ocjena zakonitosti rješenja tuženika , KLASA: UP/II-361-03/20-02/477, URBROJ: 531-07-1-3-21-4 od 15. ožujka 2021., kojim je odbijena žalba tužitelja izjavljena protiv rješenja prvostupanjskog upravnog tijela od 3. kolovoza 2020., a kojim rješenjem je odbijen zahtjev tužitelja za priznavanje svojstva stranke u postupku izdavanja građevinske dozvole od 7. kolovoza 2020., kojom se Gradu Dubrovniku dozvoljava rekonstrukcija Lapadske obale, III i IV faza gradnje, te ocjena zakonitosti rješenja tuženika, KLASA: UP/II-361-03/20-02/574, URBROJ: 531- 07-1-3-21-4 od 15. ožujka 2021., kojim je odbijena žalba tužitelja izjavljena protiv rješenja prvostupanjskog upravnog tijela od 2. studenog 2020., kojim je odbačena žalba tužitelja izjavljena protiv iste građevinske dozvole jer je izjavljena od neovlaštene osobe.

3. Tužitelj je podnio žalbu protiv točke III. izreke presude i protiv rješenja prvostupanjskog upravnog suda iz svih zakonom propisanih razloga. U bitnome, navodi da je u točki III. izreke presude, a nakon što je poništio upravna rješenja kojima je žalba tužitelja protiv građevinske dozvole odbačena, prvostupanjski sud propustio predmet vratiti nadležnom upravnom tijelu na rješavanje s uputom da ponovno odluči o žalbi tužitelja, odnosno da se poništeno rješenje o odbacivanju žalbe zamijeni novim (meritornim) rješenjem o žalbi na predmetnu građevinsku dozvolu. Smatra da je takvim postupanjem suda tužitelju uskraćena sudska zaštita prava stranke na pravni lijek iz članka 12. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj: 47/09. i 110/21., dalje: ZUP), jer sudskom presudom nije osiguran mehanizam da se o zakonito izjavljenom pravnom lijeku u upravnom postupku doista meritorno i odluči. Glede odbačaja tužbe (točka I. izreke sudskog rješenja), kojom se traži oglašivanje ništavom, podredno poništavanje građevinske dozvole, drži pogrešnim obrazloženje prvostupanjskog suda da u konkretnom slučaju nisu ispunjenje pretpostavke za vođenje spora jer da nije iskorišten redoviti pravni lijek, odnosno nije prethodno od strane drugostupanjskog tijela meritorno odlučeno o zakonitosti građevinske dozvole . Smatra da takva odluka nema uporišta u Zakonu o upravnim sporovima ni u sudskoj praksi, a presuda prvostupanjskog suda je nekonzistentna jer sud u obrazloženju presude ulazi u meritum te kvalificira određene dijelove građevinske dozvole kao nezakonite. Slijedom navedenog, predlaže poništiti sudsko rješenje i oglasiti ništavom građevinsku dozvolu, podredno istu poništiti te poništiti točku III. izreke presude te predmet vratiti na ponovni postupak, uz naknadu troškova spora, uključujući i trošak sastava ove žalbe.

4. Tuženik je podnio žalbu protiv presude prvostupanjskog upravnog suda u cijelosti iz svih zakonom propisanih razloga. Navodi da je presuda prvostupanjskog suda protivna zakonu i odstupa od ustaljene, dugogodišnje i ujednačene sudske prakse. Poziva se na obrazloženja svojih osporenih rješenja i prepušta odluku ovom Sudu. U odnosu na pozivanje suda na odredbu članka 4. ZUP-a i brojne druge propise i sudsku praksu koje sud dovodi u vezu s time da bi zahtjev tužitelja za priznavanje svojstva stranke u postupku bio osnovan, ponavlja da je za ovu upravnu stvar mjerodavna isključivo odredba članka 115. stavka 3. Zakona o gradnji („Narodne novine", broj: 153/13., 20/17., 39/19., 125/19), kojom je jasno, precizno i nedvojbeno propisano tko može biti stranka u postupku izdavanja građevinske dozvole. Pitanje stranačke legitimacije je u konkretnom slučaju propisano posebnim zakonom, Zakonom o gradnji, dok se opći postupovni propis primjenjuje supsidijarno, samo u slučaju kada posebnim propisom neko pitanje nije drukčije regulirano. Stoga je jasno i nesporno da tužitelj u smislu relevantnih odredaba Zakona o gradnji nije mogao imati status stranke u postupku izdavanja građevinske dozvole. Apostrofira važnost jedinstvene primjene propisa i načela pravne sigurnosti jer se Zakonom o gradnji taksativno određen krug osoba koje su stranke u postupcima izdavanja građevinskih dozvola, ne može i ne smije proširivati, odnosno drukčije tumačiti ovisno o okolnostima pojedinog predmeta, bez obzira na to kakav je značaj tog predmeta na određene osobe. Zaključno, ukazuje da se prvostupanjski sud neosnovano poziva na navodno različitu praksu tuženika, koji da u predmetnom upravnom postupku tužitelju nije priznao svojstvo stranke, a u drugom upravnom postupku (radi ništavosti građevinske dozvole) je drugačije postupio i tužitelju taj status priznao. Naime, inicijativu, odnosno prijedlog za oglašivanje rješenja ništavim može podnijeti i osoba koja nema status stranke u postupku te je o takvom prijedlogu nadležno tijelo dužno odlučiti. Slijedom navedenog, predlaže poništiti pobijanu presudu i odbiti tužbene zahtjeve.

5. Zainteresirana osoba, Grad Dubrovnik, podnio je žalbu protiv presude i protiv točke II. izreke rješenja prvostupanjskog upravnog suda iz svih zakonom propisanih razloga. U razlozima žalbe, u bitnome, navodi da pozivanje prvostupanjskog upravnog suda na ustavna i konvencijska stajališta nije u korelaciji s predmetom spora, odnosno s primjenom članka 115. Zakona o gradnji. Navodi da, neovisno od pogrešnih zaključaka suda, u postupku se uopće nije utvrđivala činjenica je li građevinskom dozvolom zahvaćen i dio pomorskog dobra koji bi ili ne bi bio određen koncesijskim pravom tužitelja., a koju činjenicu može utvrditi jedino neovisan vještak građevinske struke angažiran od stane suda. Odluke upravnih tijela donesene su u granicama zakonom propisanih ovlasti. Smatra da je prvostupanjska presuda nepotrebno opterećena citiranjem stajališta Ustavnog suda Republike Hrvatske, koja nemaju veze sa konkretnim slučajem, odnosno tumačenjem odredbe članka 4. ZUP-a i članka 115. Zakona o gradnji, a što je protivno pravilima tumačenja neke norme (lex specialis derogat legi generali). Pogrešno je i obrazloženje suda o proturječnim odlukama tuženika glede priznavanja tužitelju svojstva stranke u postupku pokrenutom po izvanrednom pravnom lijeku te nepriznavanja svojstva stranke u postupku izdavanje građevinske dozvole. U upravnom postupku nije došlo do pretjerano formalističkog tumačenja i primjene propisa na štetu tužitelja, a niti glede primjene članka 115. Zakona o gradnji postoji neujednačena sudska praksa. Zakonom o gradnji propisani pojam stranke u postupku ishođenja građevinske dozvole sužen je u odnosu na pojam stranke u upravnom postupku koji je reguliran odredbama ZUP-a. Zbog nepravilne odluke u ovoj upravnoj stvari, nepravilna je i odluka o troškovima spora. Zaključno, ustraje u navodima da je prvostupanjska presuda rezultat arbitrarnog postupanja, a tom presudom izraženo pravno shvaćanje zasnovano na nepravilnom tumačenju i nepravilnoj primjeni mjerodavnog materijalnog prava. Slijedom navedenog, predlaže poništiti pobijanu presudu i odbiti tužbeni zahtjev te poništiti točku II. izreke sudskog rješenja uz naknadu troška zainteresiranoj osobi, uključujući i trošak sastava žalbe .

6. Tuženik, iako uredno pozvan, nije dostavio odgovore na žalbe.

7. Tužitelj, u odgovoru na žalbu zainteresirane osobe, u bitnome ponavlja činjenična utvrđenja u predmetnoj upravnoj stvari i ustraje u navodima da se građevinskom dozvolom izravno zadire u koncesionirano područje ovlaštenika koncesije, ovdje tužitelja, na način da se planiranim zahvatom ulazi unutar ugovorene koncesijske površine u opsegu od 794 m2. Problematizira ulogu Grada Dubrovnika navodeći da se u konkretnom slučaju pojavljuje kao investitor te kao nadležno tijelo koje izdaje građevinsku dozvolu i s njom povezane upravne akte, odnosno u tim postupcima sudjeluje kao stranka. Drži da je jedino smisleno tumačenje odredbe članka 115. stavka 3. Zakona o gradnji to da se u slučaju izdavanja akta o gradnji na pomorskom dobru na kojem nema stvarnih prava, koncesiju „u svrhu izgradnje i gospodarskog korištenja luke posebne namjene…“ treba tumačiti kao stvarno pravo- pravo građenja i korištenja pomorskog dobra, slijedom čega je ispunjen zakonski uvjet da tužitelj bude stranka u sporu. Poziva se na upravnosudsku praksu. Navodi da je ugovor o koncesiji upravni ugovor kojemu prethodi autoritativni akt državne vlasti – odluka o odabiru najpovoljnijeg ponuditelja koja je upravo po Zakonu o koncesijama upravni akt.

8. Zainteresirana osoba, u odgovoru na žalbu tužitelja, navodi da su žalbeni prigovori paušalne naravi i nemaju uporište u zakonskim odredbama u stanju spisa, dok upravno sudska praksa na koju se poziva u žalbi nije u ikakvoj korelaciji sa predmetnim sporom. Ponavlja da predmet ovog upravnog spora nije ocjena zakonitosti građevinske dozvole, kako je to zaključio i Visoki upravni sud Republike Hrvatske u odluci pod posl.br.: Usž-2999/2021-2 od 9. rujna 2021. godine. Predlaže odbiti žalbu tužitelja, uz naknadu troška sastava odgovora na žalbu.

9. Žalbeni navodi tužitelja nisu osnovani.

9.1. Žalbe tuženika i zainteresirane osobe su osnovane.

10. Sukladno odredbi članka 134. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj: 36/24., 39/26., dalje: ZUS), ovaj Sud je ispitao prvostupanjsku odluku (presudu i rješenje) u dijelu u kojem je osporavana žalbama i u granicama razloga navedenih u žalbama, pazeći na ništavost po službenoj dužnosti.

11. Prvostupanjski sud je u osporenoj presudi zauzeo stajalište prema kojem tužitelj ima svojstvo stranke u postupku izdavanja građevinske dozvole, a time i pravo podnošenja žalbe protiv iste, obrazlažući da je gramatičkim i teleološkim tumačenjem u presudi citiranih odredbi ZUS-a, ZUP-a i Zakona o gradnji, uključujući prilagođavajuće tumačenje zakonske norme u skladu s ustavnim i konvencijskim normama, zajedno s citiranim odredbama Zakona o koncesijama, Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima te Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama, a uzimajući združene učinke koje svi ti zakoni proizvode, utvrdio da je tužitelj dokazao konkretan pravni interes za sudjelovanje u postupku izdavanja građevinske dozvole, koji pravni interes, osim što je utemeljen na zakonu i zakonom zaštićen, proizlazi i iz upravnopravnih propisa u koje spadaju i propisi kojima je uređeno davanje koncesije na pomorskom dobru. Također, prvostupanjski sud obrazlaže da ishod postupka izdavanja konkretne građevinske dozvole zasigurno može negativno utjecati na stečeno koncesijsko pravo i naštetiti pravnim interesima tužitelja, koncesionara u vidu gubitka koncesije i nemogućnosti izvršavanja ugovora o koncesiji u obuhvatu pomorskog dobra koje mu je dano u koncesiju. Naime, iz podataka spisa predmeta proizlazi da se građevinskom dozvolom zadire u koncesijsko područje u površini od 794 m2.

12. Takvo stajalište prvostupanjskog upravnog suda ovaj Sud ne prihvaća.

13. Pravni interes za sudjelovanje u upravnom postupku ne može biti bilo kakav, već mora biti pravni, a to znači da proizlazi iz zakona ili je zakonom zaštićen. U konkretnom slučaju, kako to tuženik osnovano ukazuje u žalbi, pitanje stranačke legitimacije u postupku izdavanja građevinske dozvole uređeno je posebnim zakonom, Zakonom o gradnji, konkretnom odredbom članka 115. stavka 3., kojom je propisano da je stranka u postupku izdavanja građevinske dozvole za građenje građevine od interesa za Republiku Hrvatsku ili koju izdaje Ministarstvo investitor te vlasnik nekretnine za koju se izdaje građevinska dozvola i nositelj drugih stvarnih prava na toj nekretnini.

14. Činjenica da tužitelj ima koncesijsko pravo na dijelu površine (794 m2) koji je obuhvaćen predmetnom građevinskom dozvolom, a obzirom da koncesija predstavlja pravo gospodarskog korištenja, nije osnova za davanje svojstva stranke tužitelju u postupku izdavanja građevinske dozvole, imajući u vidu izričitu odredbu članka 115. stavka 3. Zakona o gradnji, temeljem koje je u upravnom postupku pravilno odbijen zahtjev tužitelja za priznanje svojstva stranke u postupku izdavanja građevinske dozvole i, posljedično, odbačena kao nedopuštena žalba tužitelja izjavljena protiv građevinske dozvole jer je izjavljena od osobe kojoj u postupku njezina izdavanja prethodno nije bilo priznato svojstvo stranke.

15. Iako nije od utjecaja na pravilnost primjene citirane odredbe Zakona o gradnji u ovoj upravnoj stvari, za napomenuti je kako iz podataka spisa predmeta proizlazi da i zainteresirana osoba tvrdi da je građevinskom dozvolom obuhvaćen dio koncesijskog područja, ali da isti tužitelj u naravi gospodarski ne koristi svjestan činjenice provođenja rekonstrukcije Lapadske obale temeljem predmetne građevinske dozvole, zbog čega se ne može prihvatiti obrazloženje prvostupanjskog suda da ishod postupka izdavanja građevinske dozvole može negativno utjecati, odnosno naštetiti pravnim interesima tužitelja. Takav prigovor zainteresirane osobe ovaj Sud nije mogao otkloniti niti u postupku kojim je tužitelj bezuspješno tražio izdavanje privremene mjere i zabranu zainteresiranoj osobi izvođenja građevinskih radove temeljem predmetne građevinske dozvole (Usž-2999/2021-2 od 9. rujna 2021.).

16. S druge strane, prvostupanjski sud je, točkom I. izreke rješenja, pravilno postupio kad je odbacio tužbu tužitelja kojom traži oglašavanje ništavom/poništavanje građevinske dozvole, pravilno obrazlažući da su predmetom ocjene ovog upravnog spora upravna rješenja kojima je odlučeno o stranačkoj legitimaciji tužitelja u postupku izdavanja građevinske dozvole, odnosno dopuštenosti žalbe tužitelja protiv tog upravnog akta. Naime, predmet upravnog spora vezan je za pojedinačnu odluku javnopravnog tijela kojom je tijelo odlučilo o pravu, obvezi ili pravnom interesu stranke u upravnoj stvari (upravni akt) protiv koje nije dopušteno izjaviti redovni pravni lijek, što ovdje nije slučaj, jer u trenutku podnošenja tužbe tuženik nije meritorno odlučio, odnosno nije ni mogao odlučiti o zakonitosti predmetne građevinske dozvole obzirom da je žalba tužitelja bila odbačena kao nedopuštena.

17. Zaključno, prijedlog za oglašivanje ništavim upravnog rješenja temeljem odredbe članka 128. ZUP-a može podnijeti i osoba koja nema status stranke u postupku pa u tom smislu osnovano tuženik i zainteresirana osoba ukazuju na pogrešno obrazloženje prvostupanjskog suda kojim se implicira kontradiktorno, odnosno neujednačeno postupanje tuženika u postupku oglašivanja ništavim predmetne građevinske dozvole pokrenutom po prijedlogu tužitelja. Uvidom u e-spis ovog Suda utvrđeno je da je rješenjem ovog Suda, posl.br.: Usž-1836/2024-4 od 6. svibnja 2025., obustavljen žalbeni postupak zbog odustanaka tužitelja od žalbe protiv presude Upravnog suda u Splitu, posl.br.: 16 UsI-1755/2023-11 od 12. veljače 2024., kojom su ocijenjena zakonitim rješenja upravnih tijela kojima je odbijen prijedlog tužitelja za oglašivanjem ništavim građevinske dozvole od 7. kolovoza 2020. godine.

18. Kraj takvog stanja stvari, valjalo je usvojiti žalbe tuženika i zainteresirane osobe, poništiti prvostupanjsku presudu i odbiti tužbene zahtjeve tužitelja kojima se traži poništenje osporenih rješenja tuženika te odbiti žalbu tužitelja kojom se traži poništavanje točke I. izreke rješenja prvostupanjskog suda.

19. Obzirom da je tužitelj izgubio spor u cijelosti, to je valjalo poništiti i točku II. izreke rješenja prvostupanjskog suda i, temeljem odredbe članka 147. stavka 1. ZUS - a, odbiti zahtjev tužitelja za naknadu troškova spora.

20. Zahtjev zainteresirane osobe za naknadom troškova spora je također odbijen, ali iz razloga koje je ovaj Sud već izrazio u presudi, posl.br.: Usž-3272/2024-3 od 8. svibnja 2025., imajući u vidu odluku Ustavnog suda Republike Hrvatske, poslovni broj: U-III-7441/21 od 4. srpnja 2024., u kojoj je izraženo pravno shvaćanje da troškovi zastupanja jedinice lokalne samouprave po odvjetniku ne spadaju u nužne i opravdane izdatke u sporu.

20. Iz navedenih razloga valjalo je, na temelju članka 135. stavka 1. i 2., članka 116. stavka 1., članka 128. stavka 4. i članka 148. stavka 4. ZUS-a, odlučiti kao u izreci.

U Zagrebu 8. rujna 2026.

Predsjednica vijeća

Evelina Čolović Tomić