Poslovni broj: Usž-1522/2026-4

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja toga suda, Eveline Čolović Tomić, predsjednice vijeća, Senke Orlić-Zaninović i Kristine Senjak Krunić, članica vijeća te više sudske savjetnice Ane Matacin, zapisničarke, u upravnom sporu tužiteljice ČI, [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupa opunomoćenik Karlo Novosel, odvjetnik iz Zagreba, Radnička cesta 32, protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi novčane pomoći za roditelja odgojitelja, odlučujući o žalbi tužiteljice protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-1347/2024-10 od 31. prosinca 2025., na sjednici vijeća održanoj 8. rujna 2026.

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se žalba tužiteljice i potvrđuje presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-1347/2024-10 od 31. prosinca 2025.

II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troška žalbenog postupka.

Obrazloženje

1. Pobijanom presudom prvostupanjskog upravnog suda odbija se tužbeni zahtjev za poništenje rješenja Grada Zagreba, Gradonačelnika, KLASA: UP/II-551-06/24- 014/78, URBROJ: 251-02-01/001-24-3 od 9. siječnja 2024. (točka I. izreke) te se odbija zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora (točka II. izreke).

2. Osporavanim rješenjem tuženika odbijen je, kao neosnovan, prigovor tužiteljice protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/23-014/3250, URBROJ: 251-09-22-1/003-23-3 od 5. prosinca 2023., kojim je određeno da tužiteljici, s danom 30. studenoga 2023., prestaje novčana pomoć za roditelja odgojitelja za dijete ŠI, rođenu **.**.2016..

3. Tužiteljica u žalbi podnosi zahtjev za izuzeće sudaca Visokog upravnog suda Republike Hrvatske koji su sudjelovali u postupcima radi ocjene zakonitosti Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja, i to MI, MDA, ČIČ, ŠIČ, PI i mr.sc. MIČ. Nadalje, u žalbi ističe bitne povrede pravila sudskog postupka, pogrešno i nepotpuno utvrđeno činjenično stanje te pogrešnu primjenu materijalnog prava. Prije svega smatra da joj je povrijeđeno pravo na očitovanje jer joj nije omogućen uvid u spis upravnog postupka koji je tuženik dostavio sudu, unatoč njezinu zahtjevu, pa da je presuda donesena na dokazima o kojima se nije mogla izjasniti. Nadalje ističe da ni iz upravnog akta, niti iz pobijane presude nije razvidno o kojem je pravnom lijeku odlučeno, budući da je istodobno izjavila prigovor prema odredbama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj 10/18.,20/21. i 25/22., dalje: Odluka), kao i prigovor na temelju odredbe članka 122. Zakona o općem upravnom postupku ("Narodne novine", broj: 47/09. i 110/21., dalje: ZUP). Smatra da se prvostupanjski sud nije očitovao na konkretne tužbene navode, nego je zakonitost pojedinačnog upravnog akta ocijenio isključivo pozivajući se na odluke Visokog upravnog suda i Ustavnog suda RH kojima je ocjenjivana zakonitost općeg akta, iako predmet ovog spora nije zakonitost Odluke, već pojedinačnog rješenja. Ustraje i na prigovoru da je upravno tijelo propustilo donijeti pojedinačni akt u roku propisanom Odlukom te da nije provelo test razmjernosti između javnog interesa i prava pojedinog korisnika mjere roditelj odgojitelj. Nadalje ponavlja navode iz tužbe o nezakonitosti pojedinačnog upravnog akta, osobito u odnosu na zaštitu pravomoćno stečenih prava prema ZUP-u, način primjene Odluke, pitanje pravne prirode i dopuštenosti prigovora iz članka 122. ZUP-a te tvrdnju da je rješenje ništavo zbog retroaktivne primjene. Također smatra da je sud bez valjanog obrazloženja odbio njezin dokazni prijedlog radi grafološkog vještačenja potpisa na osporenom aktu, čime joj je onemogućeno dokazivanje nevjerodostojnosti javne isprave. Konačno, poziva se na presudu ovog Suda, poslovni broj Usoz-25/2024 od 28. listopada 2024., smatrajući da iz nje proizlazi kako je i Odluka o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja nezakonita jer je donesena bez odgovarajuće zakonske osnove. Predlaže žalbu usvojiti te predmet vratiti na ponovno suđenje prvostupanjskom sudu uz naknadu iskazanog troška na ime zastupanja po ovlaštenom opunomoćeniku odvjetniku.

4. Tuženik, iako uredno pozvan, nije podnio odgovor na žalbu.

5. Žalba nije osnovana.

6. Ispitujući pobijanu presudu sukladno odredbi članka 134. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj: 36/24., 39/26., dalje: ZUS) , ovaj Sud nalazi da prvostupanjskom presudom nije povrijeđen zakon na štetu tužiteljice, budući da je sud za svoju odluku naveo pravno relevantne razloge utemeljene na podacima sveza spisa i pravilnoj primjeni mjerodavnog materijalnog prava, pri čemu nisu ostvarene ni bitne povrede odredaba upravnog spora na koje tužiteljica upire.

7. Prije svega valja reći da je zahtjev za izuzeće pojedinih sutkinja ovog Suda odbijen rješenjem Ureda predsjednice Suda Broj: 29 Su-230/2026-45 od 10. lipnja 2026., a zahtjev za izuzeće predsjednice Suda odbijen je rješenjem Ureda predsjednika Vrhovnog suda Republike Hrvatske Broj: Su IV-182/2026-2 od 30. lipnja 2026. godine.

8. Suprotno žalbenim navodima da tužiteljici nije omogućeno očitovati se na zaprimljeni spis tuženika, treba reći da je spis tuženika dana 27. ožujka 2024. dostavljen prvostupanjskom sudu sukladno rješenju suda od 29. veljače 2024. te je tužiteljica, koju zastupa profesionalni opunomoćenik, do dana održavanja rasprave (12. prosinca 2025.) imala dovoljno vremena kod prvostupanjskog suda zatražiti razgledavanje spisa predmeta sukladno odredbi članka 113. ZUS-a, s obzirom da ZUS-om nije propisana obveza suda da strankama u upravnom sporu dostavlja spis tuženika. Tužiteljica i ne navodi koju konkretnu ispravu iz spisa nije mogla razgledati niti na koji bi način sadržaj te isprave mogao utjecati na drukčije rješenje ove upravne stvari.

9. Tužiteljica je podnijela tužbu protiv rješenja tuženika od 9. siječnja 2024., kojim je odbijen njezin prigovor izjavljen protiv rješenja tijela prvog stupnja od 5. prosinca 2023., a prvostupanjski sud je osporenom presudom taj pojedinačni akt tuženika ocijenio zakonitim, uz obrazloženje kakvo je u presudi dano pa neosnovno tužitelj ica smatra da iz obrazloženja presude i osporavanog rješenja tuženika nije vidljivo o kojem se to prigovoru točno radi, odnosno o kojem prigovoru je odlučeno. Tužitelj ica je predmetni prigovor definirala kao „prigovor čelniku tijela i žalba protiv rješenja od dana 5. prosinca 2023.“, pozivajući se na članak 105. i članak 122. ZUP-a te Odluku/22, predlažući poništiti pobijano prvostupanjsko rješenje, međutim, iz sadržaja predmetnog prigovora jasno proizlazi da tužiteljica osporava prvostupanjsko rješenje od 5. prosinca 2023., odnosno da se radi o prigovoru propisanom Odlukom/22. Okolnost što je tužiteljica isti podnesak pravno kvalificirala na više načina ne znači da je upravno tijelo bilo dužno donositi zasebne odluke o svakom pravnom sredstvu koje je tužiteljica navela.

10. Nadalje, prigovor tužiteljice da pobijani akt nije donesen u Odlukom propisanom roku nije od utjecaja na drukčije rješenje ove upravne stvari, jer je rok propisan odredbom članka 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 25/22., dalje: Odluka/22), procesni instruktivni rok, istekom kojeg ne prestaje pravo nadležnog tijela na donošenje pojedinačne odluke za potrebe usklađenja s odredbama Odluke/22 . Sama činjenica da je tijelo donijelo pojedinačni akt nakon isteka navedenog roka ne dovodi, bez izričite zakonske posljedice, do gubitka ovlasti za odlučivanje.

11. Prigovor tužiteljice da se pravomoćni akti kojim je stranka stekla određeno pravo mogu poništiti, ukinuti, ili izmijeniti samo putem izvanrednih pravnih lijekova u slučajevima propisanim zakonom, a da Odluka/22 nije zakon te se na njoj ne može temeljiti pobijano rješenje, nije osnovan. Naime, odredbom članka 130. ZUP-a propisano je da se zakonito rješenje kojim je stranka stekla kakvo pravo može ukinuti u cijelosti ili djelomično, između ostalog, ako je to dopušteno zakonom. Međutim, navedeno treba tumačiti na način da se to odnosi samo na situaciju u kojoj je riječ o pravima stečenim na temelju zakona. Pravo uređeno zakonom i stečeno primjenom zakona, po prirodi stvari nije dopušteno ukinuti pravnim aktom niže pravne snage od zakona, već samo zakonom. Ako je riječ o pravu stečenom isključivo na temelju nekog drugog propisa, odnosno općeg akta, rješenje se smije ukinuti ako je to dopušteno propisom odnosno općim aktom kojim je pravo i uspostavljeno. Bilo bi protivno svakoj logici da zakonodavac smije mijenjati ili ukidati prava koja dodjeljuje zakonom, a da lokalni "zakonodavac" nema isto pravo u području svog samoupravnog djelokruga (zajamčenog Ustavom).

11.1. S tim u vezi valja reći da je u usporedivoj situaciji u pravomoćnim presudama ovog Suda poslovni broj: Usž-4322/2022 od 22. ožujka 2023. i Usž-3384/2022 od 15. ožujka 2023. ocijenjena zakonitom intervencija u pravomoćnim aktom priznato pravo. Radilo se o primjeni Odluke o novčanoj pomoći za opremu novorođenog djeteta ("Službeni glasnik" Grada Zagreba, broj: 17/17.) na temelju koje je priznato i prestalo pravo na novčanu pomoć za opremu novorođenog djeteta čime je suštinski (u situaciji u kojoj je pravo priznato na temelju općeg akta, bez zakonske osnove) opći akt "izjednačen" sa zakonom.

12. Osim toga, naglašava se da u situaciji u kojoj neko pravo (a u ovom slučaju čak ne pravo nego novčana pomoć) priznato općim aktom jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave bez da je za to postojala zakonska obveza, kao u konkretnom slučaju, priznavanje takvog prava odnosno davanje neke druge beneficije isključivo je izraz volje jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave da prizna pravo odnosno dodijeli beneficiju. Takav općenormativni akt u svemu je usporediv sa zakonom (sadrži apstraktne i generalne norme), osim po donositelju. Osim toga treba reći da je na temelju odredbe članka 2. stavka 1. ZUP-a upravna stvar određena i kao stvar u kojoj javnopravno tijelo u upravnom postupku rješava na temelju općeg akta te da osporenim rješenjem nije poništen niti izmijenjen raniji akt u odnosu na razdoblje za koje je on proizvodio pravne učinke, već je odlučeno o daljnjem ostvarivanju prava sukladno novom pravnom uređenju.

13. Po ocjeni Suda, neosnovano tužiteljica smatra da je prvostupanjski sud povrijedio zakon time što je u obrazloženju uputio na pravna stajališta ovog Suda i Ustavnog suda Republike Hrvatske u odnosu na Odluku na temelju koje je osporeni akt donesen. To stoga je je prvostupanjski sud prilikom ocjene zakonitosti pojedinačnog akta, o čemu se ovdje radi, ovlašten, a u konkretnom slučaju i dužan, razmotriti pravni okvir na kojem se taj akt temelji, uključujući pravna pitanja koja se odnose na valjanost i primjenu relevantnog općeg akta. Činjenica da se sud pozvao na ranije odluke ovog Suda i Ustavnog suda Republike Hrvatske ne znači da je propustio ocijeniti zakonitost osporenog rješenja, već da je primijenio zauzeta pravna shvaćanja o pravnoj naravi predmetne novčane pomoći i mogućnosti izmjene njezinog uređenja.

14. Nadalje, nisu osnovani prigovori tužiteljice da je predmetnim odlukama povrijeđeno načelo razmjernosti u zaštiti prava stranaka i javnog interesa. Neosnovano tužiteljica smatra da je upravno tijelo bilo dužno u svakom pojedinačnom postupku ponovno provoditi sveobuhvatan test razmjernosti opće mjere. Pitanje razmjernosti izmjene mjere roditelj odgojitelj bilo je predmet ocjene zakonitosti općeg akta pred nadležnim sudovima, koji su već ocijenili njegovu sukladnost s ustavnim načelima , kao što je to već obrazložio prvostupanjski sud. U pojedinačnom postupku bilo je potrebno primijeniti važeći opći akt na konkretnu situaciju tužiteljice.

15. Nije osnovan ni žalbeni navod da je rješenje ništavo zato što je prestanak prava utvrđen s datumom koji prethodi donošenju rješenja. Rješenjem nije retroaktivno konstituirano novo pravo ili obveza, nego je deklaratorno utvrđen prestanak prava s datumom određenim mjerodavnom odredbom Odluke. Takvo određivanje učinka prestanka prava ne čini izvršenje rješenja pravno ili stvarno nemogućim u smislu odredaba ZUP-a o ništavosti upravnog akta.

16. Prvostupanjski sud je pravilno odbio izvođenje dokaza grafološkim vještačenjem jer tužiteljica nije učinila vjerojatnim postojanje okolnosti koje bi dovele u sumnju vjerodostojnost upravnog akta. Samo osporavanje potpisa, bez drugih konkretnih činjenica koje bi ukazivale na nepravilnost isprave, nije dostatna osnova za provođenje grafološkog vještačenja. Pri tome treba imati u vidu da stranke mogu predlagati koje činjenice treba utvrditi te dokaze kojima se one mogu utvrditi, ali sud nije vezan tim prijedlozima (članak 49. stavak 4. ZUS-a).

17. Pozivanje tužiteljice na presudu poslovni broj Usoz-25/2024 nije odlučno, budući da se radi o odluci donesenoj u postupku ocjene zakonitosti drugog općeg akta, u drukčijem normativnom okviru, dok je predmet ovog upravnog spora ocjena zakonitosti pojedinačnog upravnog akta. Budući da je predmetna Odluka u vrijeme donošenja osporenog rješenja, kao i u vrijeme odlučivanja suda, bila na snazi i proizvodila pravne učinke, prvostupanjski sud ju je bio dužan primijeniti , a sama okolnost da je u drugom predmetu zauzeto određeno pravno shvaćanje o zakonskoj osnovi za donošenje drugog općeg akta ne može imati za posljedicu neprimjenu predmetne Odluke u ovom upravnom sporu. Ovaj Sud je u objektivnom upravnom sporu (Usoz-143/22, Usoz-8/22, Usoz-254/23) ocjenjivao upravo predmetnu Odluku (i njezine izmjene) te nije utvrdio nezakonitost zbog nedostatka zakonske osnove za njeno donošenje.

18. Kraj takvog stanja stvari, a s obzirom da tužiteljica u žalbi ne iznosi pravno relevantne prigovore koji bi utjecali na drukčije rješenje ove upravne stvari, ovaj Sud nije našao osnove za usvajanje žalbe.

19. Kako tužiteljica nije uspjela sa žalbom to je, temeljem članka 147. stavka 1. ZUS-a, odbijena sa zahtjevom za naknadu troška žalbenog postupka.

20. Slijedom navedenog, temeljem odredbe članka 135. stavka 1. i članka 148. stavka 4. ZUS-a, odlučeno je kao izreci.

U Zagrebu 8. rujna 2026.

Predsjednica vijeća

Evelina Čolović Tomić