Poslovni broj: Usž-1225/2026-4

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda Jelene Rajić, predsjednice vijeća, Marine Kosović Marković i Senke Orlić- Zaninović, članica vijeća, te sudskog savjetnika Alana Vučkovečkog, zapisničara, u upravnom sporu tužiteljice JHJL, OIB: [osobni identifikacijski broj], [adresa], koju zastupa odvjetnik Nikola Pleša, Zagreb, Kralja Držislava 4 , protiv rješenja tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, OIB: 61817894937, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, klasa: UP/II-551-06/23-014/315, urbroj: 251-02-01/001-23-5 od 16. lipnja 2023., radi novčane pomoći roditelja odgojitelja, odlučujući o žalbi tužiteljice protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-3484/2023-9 od 2. siječnja 2026., na sjednici vijeća održanoj 3. rujna 2026.

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se žalba i potvrđuje presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-3484/2023-9 od 2. siječnja 2026.

II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troška sastava žalbe.

Obrazloženje

1. Presudom prvostupanjskog suda odbijen je tužbeni zahtjev za poništavanje rješenja tuženika, klasa: UP/II-551-06/23-014/315, urbroj: 251-02-01/001-23-5 od 16. lipnja 2023., kojim je odbijen prigovor tužiteljice podnesen protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, klasa: UP/I-551-06/22-013/546, urbroj: 251-09-22-1/003-23-6 od 10. travnja 2023.

2. Tužiteljica je protiv osporene presude izjavila žalbu u kojoj je podnijela zahtjev za izuzeće sudaca ovog Suda poimenice navedenih u žalbi. Smatra da je presuda nezakonita iz svih razloga propisanih odredbom članka 126. Zakona o upravnim sporovima. U iscrpno obrazloženim žalbenim navodima u bitnom navodi da obveza obrazlaganja odluke i obveza pažljivog ispitivanja navoda stranke imaju osobitu važnost, pri čemu upire na odluke Ustavnog suda Republike Hrvatske i Europskog suda za ljudska prava koje smatra mjerodavnim u odnosu na pravo na pravično suđenje, koje drži da joj je povrijeđeno. Ističe da je sud samo pročitao dokumentaciju iz sudskog spisa i priloženog spisa upravnog predmeta te da joj nije omogućio izjasniti se o svim činjenicama i pravnim pitanjima koja su predmet upravnog spora, između ostalog i zato jer joj nije dostavljen spis predmeta od strane suda niti je obaviještena da je spis pristigao na sud te da joj nije ostavljen primjereni rok za razmatranje dostavljenih isprava. U nastavku obrazlaže da joj je povrijeđeno pravo na pošteno suđenje koje implicira i pravo stranaka u postupku da budu upoznate sa svim očitovanjima ili podnescima koji su upućeni sudu. Tuženik je obveznik dostave podneska sudu u elektroničkom obliku, a spis predmeta u tom obliku nije dostavljen sudu. Navodi da nije imala mogućnost raspraviti i osporiti niti to tko je u konkretnom predmetu potpisao drugostupanjsko rješenje u svojstvu službene osobe postupao prilikom njegovog donošenja. Odbijanjem dokaznog prijedloga žaliteljice, odnosno neodlučivanjem o istom te donošenjem odluke na temelju dokaza s kojima tužiteljica nije upoznata u potpunosti je narušena procesna ravnopravnost stranaka. Ističe da je rješenje doneseno nakon proteka roka propisanog odredbom članka 6. Odluke 25/22., zbog čega je postupanje javnopravnih tijela nezakonito, što u nastavku detaljno pojašnjava. Upire na odredbu članka 13. Zakona o općem upravnom postupku pa kako Odluka 25/22. nije zakon nego podzakonski opći akt, to ista ne sadrži niti procesna pravila kojima bi bio propisan postupak usklađivanja pravomoćnog upravnog akta. Smatra da je sud propustio utvrditi radi li se u konkretnom slučaju o izvanrednom pravnom lijeku i kojem, a posljedično i o tome je li donošenjem prvostupanjskog, odnosno drugostupanjskog rješenja došlo do intervencije u pravomoćni upravni akt na temelju kojeg je žaliteljica stekla pravo na novčanu pomoć. U nastavku upire na obrazloženje odredaba prijedloga Odluke, gdje se navodi: "Člankom 6. određuje se rok i sadržaj usklađenja postojećih pojedinačnih akata s odredbama odluke" pa jasno proizlazi da rok određen člankom 6. Odluke 25/22. nije instruktivni rok. Također, tijekom spora je isticala da je u upravnom postupku prvostupanjsko rješenje donijela službena osoba koja je trebala biti izuzeta u konkretnoj stvari, pri čemu upire na odredbu članka 122. Statuta Grada Zagreba, kao i na Pravilnik o unutarnjem redu Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom te na načela o unutarnjem ustrojstvu i načinu rada u gradskim upravnim tijelima. U konkretnom slučaju službena osoba je postupak pokrenula po službenoj dužnosti bez znanja žaliteljice pa žaliteljica sve do primitka prvostupanjskog rješenja nije znala da je konkretni upravni postupak pokrenut i tko o istom odlučuje. Smatra da joj je u upravnom postupku trebalo omogućiti sudjelovanje te da nije postojala ovlast prvostupanjskog tijela na neposredno rješavanje sukladno odredbi članka 49. Zakona o općem upravnom postupku. Naglašava da je u upravnom postupku uz prigovor podnesen i zahtjev za izuzećem Gradonačelnika, o kojem nikad nije riješeno. Navodi da joj je rješenjima javnopravnih tijela povrijeđeno pravo na mirno uživanje vlasništva koje proizlazi iz odredbe članka 48. stavka 1. Ustava Republike Hrvatske i članka 1. Protokola broj 1. uz Konvenciju. Također da nije jasno na koji način će nadležno tijelo odrediti i isplatiti iznos neto minimalne plaće u Republici Hrvatskoj. Smatra da gradonačelnik ne bi bio nadležan za odlučivanje o prigovoru niti temeljem članka 122. ZUP-a, koji jasno propisuje da se prigovor izjavljuje čelniku tijela, osim ako ZUP-om nije drukčije propisano. Prvostupanjsko rješenje je nezakonito i zbog pogrešne upute o pravnom lijeku. Stoga je pogrešno sud utvrdio činjenično stanje, zbog čega je povrijeđena odredba članka 126. stavka 4. ZUS-a, kada je ocijenio da time što je člankom 10. Odluke propisan prigovor kao pravni lijek pojedinačnog upravnog akta nije stranci onemogućeno pravo na kontrolu zakonitosti tog akta. Smatra da sud ne navodi jasne razloge zbog kojih je odbijen tužbeni zahtjev pa predlaže da se provede postupak ocjene zakonitosti pobijanih odredaba Odluke 25/22. i Odluke/18. te da se ukinu pobijane odredbe tog općeg akta te da se potom poništi pobijana odluka, ali i prvostupanjsko i drugostupanjsko rješenje te naloži tuženiku da žaliteljici naknadi troškove spora. Podredno da Sud usvoji žalbu, poništi pobijanu odluku, usvoji tužbeni zahtjev i naloži tuženiku da žaliteljici naknadi troškove upravnog spora uvećane za troškove sastava žalbe.

3. Tuženik nije dostavio odgovor na žalbu.

4. Žalba nije osnovana.

5. Prije svega, treba reći da se ne može u subjektivnom upravnom sporu ponovno ispitivati zakonitost općeg akta koji je prethodno u objektivnom upravnom sporu ocijenjen zakonitim navodeći kao razlog osporavanja upravnog akta koji je rezultat primjene tog općeg akta upravo one iste razloge koji su prethodno odbijeni u objektivnom upravnom sporu.

6. U odnosu na zahtjev tužiteljice za izuzeće u žalbi poimenice navedenih sudaca, treba reći da je rješenjem predsjednice Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, broj: 29 Su-177/2026-35 od 12. lipnja 2026. taj zahtjev odbijen, a rješenjem predsjednice Vrhovnog suda Republike Hrvatske, broj: Su IV-184/2026-2 od 30. lipnja 2026. odbijen zahtjev za izuzeće predsjednice ovog Suda.

7. Ispitujući pobijanu presudu u granicama žalbenih razloga (članak 134. stavak 1. Zakona o upravnim sporovima – "Narodne novine", broj: 36/24. i 39/26. -odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, dalje: ZUS), Sud ne nalazi postojanje ni jedne žalbene osnove zbog koje bi pobijana presuda bila nezakonita.

8. Iz podataka spisa predmeta proizlazi da je rješenjem tijela prvog stupnja od 10. travnja 2023. zamijenjeno rješenje Grada Zagreba, Gradskog ureda za obrazovanje, kulturu i sport, klasa: UP/I-551-06/16-013/143, urbroj: 251-10-01-16-3 od 3. listopada 2016., temeljem odredbe članka 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 25/22., dalje: Odluka/22.) na način kako je to propisano odredbom članka 3. i 4. navedene Odluke/22., kojom su izmijenjene odredbe članka 5. i 7. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 10/18. i 20/21.), sve detaljno navedeno u izreci i obrazloženju rješenja tijela prvog stupnja. Osporenim rješenjem prigovor tužiteljice podnesen protiv rješenja tijela prvog stupnja je odbijen.

9. Naprijed navedena Odluka/22. temeljem koje je doneseno rješenje tijela prvog stupnja i tuženika, bila je predmetom ocjene zakonitosti te su presudom Suda, poslovni broj: Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023. odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22., a koju presudu je Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio ustavnopravno osnovanom (odluka i rješenje, poslovni broj: U-III-1744/2023 i dr. od 14. studenoga 2023.).

10. U odnosu na prigovor tužiteljice da tuženik nije dostavio spis putem e- komunikacije niti je tužiteljici dostavljen spis, treba reći da je tuženik odgovor na tužbu dostavio putem e-komunikacije, dok je spis dostavio u fizičkom obliku, odnosno u obliku u kojem je spis vođen, sukladno odredbi članka 48. stavka 4. ZUS -a. Suprotno mišljenju tužiteljice, prvostupanjski sud ju nije onemogućio u raspravljanju time što joj nije dostavio na očitovanje "spis predmeta tuženika". Naime, prvostupanjski sud je sukladno odredbi članka 6. stavka 1. ZUS-a dostavio odgovor na tužbu na očitovanje, a na koji odgovor se tužiteljica očitovala podneskom od 10. listopada 2023. Tužiteljica je svakodobno mogla izvršiti uvid u spis tuženika tijekom trajanja spora na temelju odredbe članka 113. ZUS-a.

11. Tužiteljica neosnovano prigovara povredi prava na pravično suđenje, budući je prvostupanjski sud održao raspravu, omogućio strankama pristup sudu, svoju odluku donio u razumnom roku, poštujući načela i procesna pravila upravnog spora te se uz to očitovao i na sve tužbene navode. Stoga prigovori žalbe o povredi prava na pravično suđenje, kao bitnog elementa prava na pošteno suđenje, nisu osnovani jer su upravna tijela, kao i prvostupanjski sud, razmotrili sve elemente i dali ocjenu u svezi svih okolnosti konkretnog slučaja, a koje bi mogle utjecati na povredu tog načela i povredu prava na pošteno suđenje u svim aspektima bitnim za ocjenu je li došlo do povrede navedenih prava i načela.

12. U odnosu na prigovor tužiteljice da sud nije proveo predložene dokaze, treba reći da sud nije vezan prijedlozima stranaka niti u pogledu činjenica koje treba utvrditi, ni dokaza kojima se one mogu utvrditi (članak 49. stavak 3. ZUS -a). Osnovano je prvostupanjski sud ocijenio izvođenje dokaza, koje je tužiteljica predložila nepotrebnim, budući se sve relevantne činjenice o kojima ovisi odluka o zakonitosti rješenja tuženika, na nedvojben način mogu utvrditi temeljem dokumentacije u spisu predmeta, zbog čega, i po ocjeni ovog Suda, izvođenje predloženih dokaza ne bi dovelo do drugačijeg rješenja ove upravne stvari, imajući na umu podatke spisa predmeta.

13. Također, neosnovano tužiteljica smatra da drugostupanjsko rješenje ne sadrži potpis, budući je u konkretnom slučaju kao osoba koja je donijela rješenje naznačen gradonačelnik Grada Zagreba koji je isto i potpisao.

14. Glede prigovora da pobijani akt nije donesen u odlukom propisanom roku, treba reći da rok propisan odredbom članka 6. Odluke/22. je procesni instruktivni rok istekom kojeg ne prestaje pravo nadležnog tijela na donošenje pojedinačne odluke radi usklađenja s odredbama Odluke/22. Osim toga, rješenjem ovog Suda, poslovni broj: Usoz-143/22-15 od 12. prosinca 2022. obustavljeno je izvršenje naprijed navedene Odluke/22., koja obustava izvršenja nastupa danom donošenja rješenja i traje do donošenja odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u postupku ocjene zakonitosti tog općeg akta, koji je, kao što je već navedeno, ocijenjen zakonitim presudom Suda, poslovni broj: Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023., a za vrijeme obustave izvršenja Odluke/22. nadležno tijelo nije smjelo postupati po istoj.

15. Prigovor tužiteljice da se pravomoćni akt kojima je stranka stekla određeno pravo mogu poništiti, ukinuti i izmijeniti samo putem izvanrednih pravnih lijekova u slučajevima propisanim zakonom, a da Odluka/22. nije zakon te se na njoj ne može temeljiti pobijano rješenje nije osnovan. Naime, odredbom članka 130. Zakona o općem upravnom postupku ("Narodne novine", broj: 47/09. i 110/21., dalje: ZUP) propisano je da se zakonito rješenje kojim je stranka stekla pravo može ukinuti u cijelosti ili djelomično, između ostalog, ako je to dopušteno zakonom. Međutim, navedeno treba tumačiti na način da se to odnosi samo na situaciju u kojoj je riječ o pravima stečenim na temelju zakona. Pravo uređeno zakonom i stečeno primjenom zakona, po prirodi stvari nije dopušteno ukinuti pravnim aktom niže pravne snage od zakona, već samo zakonom. Ako je riječ o pravu stečenom isključivo na temelju nekog drugog propisa, odnosno općeg akta, rješenje se smije ukinuti ako je to dopušteno propisom, odnosno općim aktom kojim je pravo i uspostavljeno. Protivno bi bilo svakoj logici da zakonodavac smije mijenjati ili ukidati prava koja dodjeljuje zakonom, a lokalni "zakonodavac" nema isto pravo u području iz svog samopravnog djelokruga (zajamčenog Ustavom).

15.1. S tim u vezi valja reći da je u usporedivoj situaciji u pravomoćnim presudama ovog Suda, poslovni broj: Usž-4322/2022 od 22. ožujka 2023. i Usž-3384/2022 od 15. ožujka 2023. ocijenjena zakonitom intervencija u pravomoćnim aktom priznato pravo. Radilo se o primjeni Odluke o novčanoj pomoći za opremu novorođenog djeteta ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 17/17.) na temelju koje je priznato i prestalo pravo na novčanu pomoć za opremu novorođenog djeteta, čime je suštinski (u situaciji u kojoj je pravo priznato na temelju općeg akta, bez zakonske osnove) opći akt "izjednačen" sa zakonom.

16. Naglašava se da u situaciji u kojoj je neko pravo (a u ovom slučaju ne pravo nego novčana pomoć) priznato općim aktom jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave bez da je za to postojala zakonska obveza, kao u konkretnom slučaju, priznavanje takvog prava, odnosno davanje neke druge beneficije isključivo je izraz volje jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave da prizna pravo, odnosno dodijeli beneficiju. U takvoj situaciji općenormativni akt kojim se priznaje pravo, odnosno daje beneficija treba smatrati "zakonom", a što vrijedi i za sve izmjene i dopune, kao i ukidanje takvog općeg akta. Takav općenormativni akt u svemu je usporediv sa zakonom (sadrži apstraktne i generalne norme), osim po donositelju. Osim toga, treba reći da je na temelju odredbe članka 2. stavka 1. ZUP-a upravna stvar određena i kao stvar u kojoj javnopravno tijelo u upravnom postupku rješava na temelju općeg akta.

17. U pogledu zahtjeva tužiteljice za izuzeće gradonačelnika u situaciji kad je propisom, u konkretnom slučaju općim aktom koji je ocijenjen zakonitim naprijed navedenom odlukom ovog Suda, određena osoba nadležna za rješavanje prigovora nema pravne mogućnosti njenog izuzeća, već je pravna zaštita osigurana pokretanjem upravnog spora protiv te odluke.

18. U odnosu na prigovor tužiteljice da je prvostupanjsko rješenje donijela osoba koja je trebala biti izuzeta od rješavanja, iz zahtjeva za izuzeće proizlazi da istim u bitnom osporava nadležnost prvostupanjskog tijela za postupanje, a time i ovlast službene osobe tog tijela za donošenje rješenja, a što nisu razlozi propisani odredbom članka 24. ZUP-a.

19. Nije od utjecaja na donošenje drukčije odluke u ovoj upravnoj stvari ni prigovor tužiteljice da joj nije omogućeno izjašnjavanje u upravnom postupku, jer se ovdje radi o odluci koja se donosi temeljem službenih podataka kojima raspolaže javnopravno tijelo, podataka iz službene evidencije, a koja se, sukladno odredbi članka 49. točka 1. ZUP-a može donijeti bez provedbe ispitnog postupka (neposrednim rješavanjem).

20. Glede prigovora tužiteljice da joj je povrijeđeno pravo na mirno uživanje vlasništva, treba reći da je već u presudi ovog Suda, poslovni broj: Usoz-8/2022-68 od 4. srpnja 2022. Sud utvrdio da ciljeve koje Grad želi postići donošenjem osporene odluke smatra legitimnima, pri čemu valja imati na umu neupitno pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi, odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja (koju je bez zakonske obveze, određenoj, usko određenoj kategoriji osoba dala ranija gradska vlast) na način koji smatra odgovarajućim, odnosno sukladno s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba (točka 141.). U presudi ovog Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023., Sud nije našao da bi donošenjem nove Odluke/22. skraćivanje novčane pomoći za roditelje odgojitelje s minimalnih 15 na 7 godina života djeteta bilo u nesuglasju s načelom razmjernosti te zaključio da je donositelj uvedenim kompenzacijskim mjerama uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene odluke (točke 35., 51. do 56.). Stoga Sud ocjenjuje neosnovanim prigovore povrede prava vlasništva zajamčenog Ustavom Republike Hrvatske i člankom 1. Protokola broj 1. uz Konvenciju.

21. U odnosu na prigovor tužiteljice da joj je povrijeđeno pravo na pravni lijek, pitanje pravne prirode prigovora i s tim u vezi daljnje pravne zaštite riješeno je odlukom ovog Suda, poslovni broj: Usoz-254/2023-7 od 19. prosinca 2023. u kojoj je Sud izrazio stav da pravni lijek iz odredbe članka 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 10/18., 20/21. i 25/22.) ne onemogućuje sudsku zaštitu jer se nakon odluke o prigovoru može pokrenuti sudski spor pred sudom pune jurisdikcije, u kojem sporu je sud ovlašten preispitati sva činjenična i pravna pitanja, a stranka u sporu ima sva prava zajamčena Ustavom Republike Hrvatske. Osim toga, nakon odluke prvostupanjskog upravnog suda, pod zakonom propisanim uvjetima, moguće je izjaviti žalbu ovom Sudu, čime se osigurava dvostupanjska sudska zaštita. Stoga, da je u konkretnom slučaju, zakonom propisana mogućnost pokretanja upravnog spora protiv pojedinačnog upravnog akta, osigurana sudska kontrola takvih pojedinačnih upravnih akata, zbog čega zahtjev i prijedlog nisu osnovani (točka 17. i 20.). Stoga, imajući na umu združene učinke navedene odredbe s odredbama ZUS-a time što je člankom 10. Odluke/18. propisan prigovor kao pravni lijek protiv pojedinačnog upravnog akta, o kojem odlučuje gradonačelnik, nije onemogućeno pravo stranke na kontrolu zakonitosti pojedinačnog upravnog akta od strane suda pune jurisdikcije. Treba reći da je rješenjem Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-III-654/2024 od 25. veljače 2026. odbačena ustavna tužba podnesena u povodu presude i rješenja naprijed navedene odluke ovog Suda, poslovni broj: Usoz-254/2023-7 od 19. prosinca 2023.

22. Suprotno navodima tužiteljice, obrazloženje presude prvostupanjskog suda u skladu je s odredbom članka 119. stavka 5. ZUS-a.

23. Slijedom navedenog, valjalo je pozivom na odredbu članka 135. stavka 1. ZUS- a, odlučiti kao u točki I. izreke, a odluka o troškovima spora (točka II. izreke) utemeljena je na odredbi članka 147. stavka 1. istog Zakona.

U Zagrebu 3. rujna 2026.

Predsjednica vijeća

Jelena Rajić