Poslovni broj: Usž-481/2026-4

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda Mirjane Čačić, predsjednice vijeća, Ane Berlengi Fellner i Marine Kosović Marković, članica vijeća, te više sudske savjetnice-specijalistice Ivane Mamić Vuković, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja Naše klasje d.o.o. iz Zagreba, Raška 35, kojeg zastupaju opunomoćenici odvjetnici Odvjetničkog društva Hrabar i partneri u Zagrebu, Gajeva 35, protiv tuženika Ministarstva regionalnog razvoja i fondova Europske unije, Zagreb, Miramarska 22, u predmetu radi korekcije dodjele bespovratnih sredstava, odlučujući o žalbama protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-3731/2024 od 5. studenog 2025., na sjednici vijeća održanoj 3. rujna 2026.

p r e s u d i o  j e

I. Žalba tuženika se usvaja i poništava se presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-3731/2024 od 5. studenog 2025.

II. Odbija se tužbeni zahtjev radi poništenja rješenja Ministarstva regionalnog razvoja i fondova Europske unije, klasa: UP/I-910-04/19-02/866, urbroj: 538-05-3-3-1/632-24-30 od 26. srpnja 2024.

III. Odbija se zahtjev tužitelja za naknadu troškova upravnog spora.

Obrazloženje

1. Presudom prvostupanjskog suda poništeno je rješenje tuženika te je tuženiku naloženo da u roku od 60 dana od dostave prijepisa te odluke sačini novo rješenje po prigovoru tužitelja i naloženo mu je da u roku od 60 dana od pravomoćnosti odluke o troškovima tužitelju naknadi trošak u iznosu od 3.750,00 eura, dok je u preostalom dijelu zahtjev tužitelja za naknadu troškova upravnog spora odbijen.

2. Rješenjem tuženika u postupku izvršenja presude prvostupanjskog suda, poslovni broj: Us I-730/2022 od 24. siječnja 2024., odbijen je prigovor tužitelja u odnosu na točke 4.a), 7. i 8. Odluke o utvrđenoj nepravilnosti IRR01 Hrvatske agencije za malo gospodarstvo, inovacije i investicije, klasa: 910-04/19-21/104, urbroj: 567-14-19-9 od 8. studenog 2019. i Izmjene i dopune Odluke o utvrđenoj nepravilnosti IRR01 iste klase od 29. siječnja 2020. donesenih nakon ex post provjere javne nabave radova "Izgradnja proizvodnog prostora i sustava grijanja i hlađenja".

3. Protiv ove presude žalbe su izjavili tužitelj i tuženik.

4. Tuženik osporava točku I., II. i III. prvostupanjske presude te ističe da je kod određivanja financijskih korekcija unaprijed propisana osnovna stopa financijske korekcije Smjernicama i Pravilima u financijskim korekcijama koje su sastavni dio Ugovora o dodjeli bespovratnih sredstava. Navodi da se propisane financijske korekcije moraju primijeniti za svaku vrstu nepravilnosti, pri čemu tijelo nema mogućnost slobodnog odabira drugačijeg iznosa, a mogućnost umanjenja financijske korekcije primjenjiva je samo u slučaju postojanja olakotnih okolnosti koje su same po sebi objektivne i provjerljive činjenice. Poziva se na stajalište ovog Suda, izraženo u presudi, poslovni broj: Usž-3796/2023 od 25. veljače 2022. Stajalište suda prema kojem je primijenio najstrožu stopu korekcije od 25% smatra neispravnim jer korekcija od 25% nije najstroža korekcija, već početna stopa financijske korekcije od koje se polazi u slučaju utvrđenja nepravilnosti, a koja stopa se može umanjiti u iznimno opravdanim slučajevima. Kako u konkretnom predmetu nisu utvrđene olakotne okolnosti koje bi imale za posljedicu umanjenje utvrđene financijske korekcije, smatra da je pravilno određena propisana financijska korekcija, odnosno stopa od 25% vrijednosti ugovorenog iznosa. Protivi se navodu prvostupanjske presude prema kojem nije obrazloženo zašto se primijenila financijska korekcija od 25% budući da rješenje ocjena zakonitosti kojeg je bila predmet u prvostupanjskom upravnom sporu na dvije stranice sadrži obrazloženje zašto ne može biti utvrđeno postojanje olakotnih okolnosti. Ističe da je prvostupanjski sud ocijenio pravilnom utvrđenu korekciju prema stopi od 2% za nepravilnost broj 6., ali je nepravilno zaključio da ova stopa "ulazi u konačni zbroj", zbog čega je u cijelosti poništio rješenje tuženika. Obrazlaže kako se pojedinačne stope financijskih korekcija ne kumuliraju, odnosno ne ulaze u "konačan zbroj", već služe za identifikaciju najozbiljnije vrste nepravilnosti, zbog čega je prvostupanjski sud tužbeni zahtjev u odnosu na nepravilnost broj 6. trebao odbiti. Ističe da navedeno rezultira neskladom između izreke i obrazloženja te pogrešnom primjenom materijalnog prava i pravila upravnog spora, što predstavlja bitnu povredu postupka. Obrazlaže mogućnost umanjenja propisane stope korekcije za svaku od utvrđenih nepravilnosti te smatra da je pravilno i zakonito ocijenio da nije moguće utvrditi olakotne okolnosti i umanjiti propisane stope. Smatra da je sud bio ovlašten ispitati postoji li pravna osnova za izricanje financijske korekcije te provjeriti je li tijelo pri donošenju odluke ostalo unutar zakonom dopuštenog raspona korekcije i je li odluku donijelo radi ostvarenja svrhe zbog koje mu je ovlast dana. Pitanje visine financijskih korekcija ne potpada pod svrhu radi koje je ovlast dana, već je svrha ovlasti za izricanje financijskih korekcija zaštita financijskih interesa i proračuna Europske unije. Zbog toga smatra netočnom tvrdnju da primjena stope financijske korekcije od 25% nije sukladna svrsi radi koje je ovlast dana. Smatra da sud nije ovlašten samostalno ocjenjivati mogućnost umanjenja primjenjene stope financijske korekcije te da zaključak suda prema kojem se stopa korekcije "može umanjiti" nije predmet sudske kontrole. Predlaže da Sud žalbu usvoji, poništi I., II. i III. točku izreke presude prvostupanjskog suda te odbije tužbeni zahtjev.

5. Tužitelj je izjavio žalbu protiv točke IV. prvostupanjske presude zbog bitne povrede odredaba upravnog spora i pogrešne primjene materijalnog prava. Navodi da je podnio zahtjev za naknadu troškova za ukupno šest radnji i to tužbu, dva održana ročišta i tri dodatna podneska. Ističe da za predmetne podneske sud nije prihvatio zatraženi trošak, pri čemu tužitelj nije inicirao te podneske, a isti sadrže činjenična i pravna obrazloženja vezana za navode i stajališta tuženika. Predlaže da Sud žalbu usvoji i tužitelju naknadi ukupno zatraženi trošak spora. Napominje da je tužbenim zahtjevom zatražio poništenje odluke od 29. siječnja 2020. te smatra da istu valja poništiti. Traži trošak sastava žalbe u iznosu od 1.562,50 eura.

6. Žalba tuženika je osnovana.

7. Žalba tužitelja nije osnovana.

8. Iz podataka spisa predmeta proizlazi da je rješenje tuženika doneseno u izvršenju presude prvostupanjskog suda, poslovni broj: Us I-730/22 od 24. siječnja 2024. Ovim rješenjem u ponovnom postupku odbijen je prigovor tužitelja izjavljen protiv Odluke o utvrđenoj nepravilnosti od 8. studenog 2019. i Izmjene i dopune Odluke o utvrđenoj nepravilnosti od 29. siječnja 2020. u dijelu koji se odnosi na točke 4.a), 7. i 8.

9. Točkom 4.a) Odluke utvrđeno je da je u jednoj stavki Troškovnika (od ukupno sedam stotina stavki) tužitelj preslikao izraz "posjeduje investitor" umjesto da je naveo jediničnu cijenu. Nakon uočene pogreške, sukladno točki 5.5. Dokumentacije za nadmetanje od ponuditelja, tužitelja zatraženo je pojašnjenje, koji je pojasnio da se radi o omašci te da će navedena stavka biti izvedena po cijeni od 0,0 kn, čime se ne bi mijenjala ukupna ponuđena cijena. Ovu nepravilnost tuženik je podveo pod broj 12. Pravila – Izmjena ponude tijekom pregleda i ocjene ponude te je odredio stopu korekcije od 25%.

10. Prvostupanjskom presudom potvrđeno je stajalište tuženika prema kojem se navedena situacija pravilno ocijenila kao utvrđenje nepravilnosti rednog broja 12. – Izmjena ponude tijekom pregleda i ocjene ponude. Prema stajalištu prvostupanjskog suda, sukladno Pravilima, ova stopa korekcije može se umanjiti 10 ili 5% u ovisnosti o ozbiljnosti počinjene nepravilnosti. Prvostupanjski sud u osporenom rješenju nije našao razlog za određenje najstrože korekcijske stope.

11. U odnosu na nepravilnost pod točkom 7. Odluke koja se odnosi na okolnost što je tužitelj 22. svibnja 2018. u 12:00 sati objavio Dokumentaciju za nadmetanje, a rok za dostavu ponuda odredio do 11. lipnja 2018. u 15:00 sati, sud je potvrdio stajalište tuženika prema kojem je točkom 9.2. Pravila u provedbi postupka nabave za neobveznike Zakona o javnoj nabavi propisano da rok za dostavu ponuda u slučajevima u točki 5. Aneksa ne smije biti kraći od 20 kalendarskih dana od dana objave OON-a, čime je tužitelj skratio rok za dostavu ponuda, a ova nepravilnost je podvedena pod broj 6. Pravila – Skraćivanje rokova za dostavu ponuda. Za ovu nepravilnost također je određena stopa korekcije od 25%, ako je smanjenje rokova iznad ili jednako 50%, 10% ako je smanjenje rokova iznad ili jednako 30%, 5% ako je drukčije smanjenje i konačno od 2 do 5% ukoliko se smatra da priroda i ozbiljnost nedostatka opravdavaju stopu ispravka od 5%. Prvostupanjski sud prihvatio je ocjenu tuženika prema kojoj je utvrđena nepravilnost rednog broja 6. – Skraćivanje rokova za dostavu ponuda, a također je prihvatio i primjenu najniže moguće korektivne stope od 2%, pri čemu je ocijenio da ova stopa korekcije ulazi u konačan zbroj te mora biti vrednovana s ostalim korekcijama proizašlim iz drugih nepravilnosti, zbog čega niti u ovom dijelu nije odbio tužbeni zahtjev tužitelja.

12. Nepravilnost utvrđena točkom 8.a) Odluke odnosi se na okolnost što je tužitelj Dokumentacijom za nadmetanje kao uvjet za prihvaćanje ponude propisao da ponuditelj mora raspolagati glavnim inženjerom građevinarstva koji mora biti upisan u Registar Hrvatske komore inženjera građevinarstva i imati pet godina radnog iskustva u području stručnosti. Sud je prihvatio ocjenu tuženika prema kojoj se ovaj uvjet smatra nepravilnošću iz broja 8. Pravila – Slučajevi u kojima su potencijalni ponuditelji bili odvraćani od nadmetanja zbog nezakonitih kriterija u pozivu za dostavu ponuda ili obavijesti o nabavi/dokumentaciji za nabavi, pri čemu je za ovu nepravilnost određena stopa korekcije od 25%, kao i mogućnost umanjenja od 10% ili 5% u ovisnosti o ozbiljnosti nepravilnosti. Navedenu ocjenu prvostupanjski sud temelji na okolnosti što je dokumentacijom propisan stroži uvjet od onog koji je za obavljanje predmetnih poslova propisan mjerodavnim zakonom, odnosno odredbom članka 24. stavkom 2. Zakona o poslovima i djelatnostima prostornog uređenja i gradnje ("Narodne novine", broj: 78/15., 118/18. i 110/19.). Međutim, prvostupanjski sud ocijenio je da tuženik ni u ovom slučaju nije naveo jasne i konkretizirane razloge za određenje najstrože korekcijske stope, odnosno stope od 25%.

13. Odlukom tuženika pod točkom 8.b) utvrđeno je da je Dokumentacijom za nadmetanje kao uvjet prihvaćanja ponude pod nužnim kvalifikacijama raspoloživih stručnjaka propisano "inženjer građevinarstva". Tuženik je ovu okolnost podveo pod nepravilnost iz broja 9. Pravila – Uvjeti i zahtjevi koje moraju ispunjavati potencijalni ponuditelji nisu povezani s predmetom ugovora i nisu razmjerni predmetu ugovora za koju nepravilnost je određena stopa korekcije od 25% i mogućnost njezina umanjenja na 10% ili 5% u ovisnosti o ozbiljnosti nepravilnosti. Prvostupanjski sud prihvatio je ocjenu tuženika prema kojoj se utvrđena nepravilnost pravilno ocijenila kao nepravilnost iz broja 9. Pravila, ali je utvrdio da se stopa korekcije za ovu povredu može umanjiti.

14. Osporenom presudom prvostupanjski sud je usvojio tužbeni zahtjev i poništio rješenje tuženika, jer iako je tuženik pravilno utvrdio nepravilnosti počinjene u postupku nabave, prema odluci suda tuženik nije pravilno obrazložio razloge primjene najstrože korekcije, odnosno razloge zbog kojih nije primijenio mogućnost umanjenja najstrože stope korekcije u ovisnosti o ozbiljnosti povrede. Kako se radi o diskrecionoj ocjeni tuženika, prvostupanjski sud u sporu pune jurisdikcije nije supstituirao njegovu odluku, već je predmet vratio tuženiku na ponovni postupak.

15. Navedeno stajalište prvostupanjskog suda sukladno je stajalištu koje je taj sud izrazio u presudi poslovni broj: Us I-730/22 od 24. siječnja 2024. Kako je tom presudom predmet prvi put vraćen tuženiku na ponovni postupak, prema tada važećim odredbama Zakona o upravnim sporovima, protiv takve presude nije bilo moguće izjaviti žalbu ovom Sudu. Stoga je tuženik u ponovnom postupku donio rješenje od 26. srpnja 2024. kojim je u izvršenju te presude prigovor tužitelja ponovno odbio, a u odnosu na mogućnost umanjenja stope korekcije ukazao da okolnost što tužitelj nije obveznik Zakona o javnoj nabavi ne može biti olakotna okolnost jer su pravila korekcije za neobveznike Zakona o javnoj nabavi posebno prilagođena. Također je naveo da omjer sufinanciranja projekta nije relevantan jer korekcija tereti isključivo bespovratna sredstva i ne utječe na tržišno natjecanje ili transparentnost postupka. Tuženik je u osporenom rješenju nadalje naveo da provedba otvorenog postupka također nije olakotna okolnost jer je korisnik bio obvezan provesti postupak više razine transparentnosti, zbog čega ispunjavanje te obveze ne može smanjiti korekciju. Tuženik je ocijenio da ni složenost nabave, broj stavki, kao i činjenica da je pristigla samo jedna ponuda ne utječu na kriterije za umanjenje korekcije jer ove okolnosti ne poboljšavaju razinu tržišnog natjecanja, transparentnosti ili jednakog postupanja. Vezano za nepravilnosti broj 8. i broj 9. tuženik je ocijenio da je bit obje vrste nepravilnosti propisivanje restriktivnih uvjeta kojima se sužava tržišno natjecanje i odvraća potencijalne ponuditelja od sudjelovanja, što je protivno načelu zaštite tržišnog natjecanja. Vezano za ove povrede, okolnost što je u postupku zaprimljena samo jedna ponuda, tuženik je ocijenio da se ova okolnost ne može prihvatiti kao olakotna jer je upravo propisivanje ovih uvjeta moglo imati za posljedicu podnošenje samo jedne ponude, čime potvrđuje negativan učinak učinjene nepravilnosti na razinu tržišnog natjecanja.

16. Prema ocjeni Suda rješenje tuženika je u cijelosti pravilno i na zakonu osnovano. Naime, u okviru propisanih ovlasti nadležno tijelo utvrdilo je nepravilnosti i odredilo propisane stope financijske korekcije. Mogućnost umanjenja financijske korekcije diskreciona je odluka nadležnog tijela koja je dopuštena samo u iznimnim i opravdanim slučajevima, na što je ukazano presudom ovog Suda na koju se pravilno poziva tuženik u svojoj žalbi, odnosno presudom poslovni broj: Usž-3796/23 od 5. veljače 2025. koja se poziva na Odluku Europske komisije C(2019 3452) od 14. svibnja 2019. o utvrđivanju Smjernica za određivanje financijskih ispravaka koje se u slučaju nepoštivanja primjenjivih pravila o javnoj nabavi primjenjuje na izdatke koje u okviru podijeljenog upravljanja financira Unija.

17. Stoga je pogrešno i neprihvatljivo stajalište prvostupanjskog suda prema kojem je tuženik dužan primijeniti ovlast umanjenja propisanih stopa financijskih ispravaka u svakom pojedinom slučaju. U konkretnom slučaju tuženik je u ponovnom postupku postupajući prema uputi prvostupanjskog suda iz presude, poslovni broj: Us I-730/22 naveo jasno određene, dostatne i prihvatljive razloge zbog kojih je ocijenio da u konkretnom slučaju ne postoje olakotne okolnosti temeljem kojih bi se propisane stope korekcije za utvrđene nepravilnosti mogle umanjiti.

18. Iz navedenih razloga presuda prvostupanjskog suda temelji se na pogrešnom pravnom pristupu, zbog čega je u cijelosti valjalo uvažiti žalbu tuženika i prvostupanjsku presudu poništiti te odbiti tužbeni zahtjev.

19. Tužitelj nije uspio u ovom upravnom sporu, zbog čega nije osnovan njegov zahtjev za naknadu troškova spora i to kako troškova prvostupanjskog upravnog spora, tako i troška sastava žalbe.

20. Slijedom navedenog, na temelju odredbe članka 135. stavka 2. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine", broj: 36/24. i 39/26.), odlučeno je kao pod točkama I. i II. izreke, dok se odluka pod točkom III. temelji na odredbi članka 147. istog Zakona.

U Zagrebu 3. rujna 2026.

Predsjednica vijeća

Mirjana Čačić